天津市濱海新區(qū)人民檢察院課題組

（天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300450）

建設(shè)法治化營商環(huán)境既需要以制度設(shè)計為企業(yè)創(chuàng)新預留充足的空間，又需要以制度實施保障市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的合法權(quán)益[1]。2021 年3 月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）開始部署第二期企業(yè)合規(guī)改革試點工作，進一步重點推進企業(yè)合規(guī)助力法治化營商環(huán)境建設(shè)。加強企業(yè)合規(guī)建設(shè)，有助于營造優(yōu)質(zhì)的合規(guī)機制環(huán)境，有助于回應(yīng)和踐行法治化營商環(huán)境建設(shè)的時代訴求與基本要旨。

天津市檢察機關(guān)主動服務(wù)中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，為自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境提供法治保障。2020 年天津市人民檢察院出臺《關(guān)于服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六?！睘樘旖虬l(fā)展營造法治化營商環(huán)境的措施》，提出“檢察機關(guān)為天津自貿(mào)區(qū)營造安全透明的投資環(huán)境”；同時還積極開展全市互聯(lián)網(wǎng)、軟件行業(yè)企業(yè)合規(guī)司法調(diào)研，與市工商聯(lián)、天津“云賬戶”公司聯(lián)合簽署《互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合規(guī)課題研究合作協(xié)議》。研究表明，天津自貿(mào)區(qū)要真正實現(xiàn)法治化營商環(huán)境建設(shè)，就必須在合規(guī)方面與司法主動銜接形成合力，將合規(guī)機制打造成為自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)理念和模式的重塑之器，充分實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

一、合規(guī)機制構(gòu)建對自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)的必要性

（一）自貿(mào)區(qū)逐步邁入合規(guī)時代

1.合規(guī)框架的初步搭建

合規(guī)是指企業(yè)在經(jīng)營管理活動中遵守法律法規(guī)、商業(yè)守則、行業(yè)規(guī)范以及企業(yè)的規(guī)章制度[2]。合規(guī)最早見諸規(guī)范性的法律文件是2015 年4 月國務(wù)院印發(fā)的《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下稱《天津自貿(mào)區(qū)總體方案》），其明確提出了“依法合規(guī)”要求，在“國際貿(mào)易供融資服務(wù)”“大宗商品現(xiàn)貨交易”等領(lǐng)域體現(xiàn)合規(guī)要求。《天津自貿(mào)區(qū)總體方案》的出臺可以視為天津自貿(mào)區(qū)合規(guī)框架搭建的第一步，2018 年5 月4 日國務(wù)院出臺《進一步深化中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（以下簡稱《天津自貿(mào)區(qū)改革開放方案》）進一步深化合規(guī)框架建設(shè)?！短旖蜃再Q(mào)區(qū)改革開放方案》提出積極有序?qū)嵤吨袊嗣胥y行關(guān)于金融支持中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的指導意見》，自貿(mào)區(qū)企業(yè)在“依法合規(guī)前提下”在濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)、保稅區(qū)內(nèi)開展“平行進口汽車”“離岸金融業(yè)務(wù)”以及“以私募、保理、資管等為重點的金融綜合監(jiān)管改革”，將“合規(guī)范式”擴大至平行進口、離岸金融等新經(jīng)濟領(lǐng)域，為自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展搭建起合規(guī)框架。

2.合規(guī)監(jiān)管制度的逐漸形成

2015 年“天津港8·12”事件使天津自貿(mào)區(qū)乃至全國開始重視安全生產(chǎn)合規(guī)機制。2017 年2 月10 日國家市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局下發(fā)的《關(guān)于責令天津國藥醫(yī)療器械等公司對飛行檢查問題整改的通知》中指出了兩家公司違反《醫(yī)療器械經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》，要求市場監(jiān)管部門對其責令整改。為應(yīng)對合規(guī)指控后的被動，天津市國資委制定了針對監(jiān)管企業(yè)的《監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》。由于大型企業(yè)的合規(guī)最為規(guī)范，標準也最高，為中小企業(yè)起到引領(lǐng)、示范作用[3]。在自貿(mào)區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域，2021 年天津自貿(mào)區(qū)出臺的《關(guān)于申報2021 年度中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)汽車平行進口試點備選對象的通知》針對申報企業(yè)主體提出了“近三年沒有因從事平行進口汽車經(jīng)營活動被給予行政處罰，近一年無違法行為，未被行政處罰”的要求，實質(zhì)上其對市場主體參與相關(guān)活動的合規(guī)性作出更加嚴格的要求。由此，自貿(mào)區(qū)自上而下的合規(guī)監(jiān)管鏈條逐漸形成。

3.合規(guī)內(nèi)部管理的完善

天津自貿(mào)區(qū)對合規(guī)關(guān)注的重點行業(yè)主要集中在融資租賃、平行進口汽車等行業(yè)，對其不斷強化合規(guī)內(nèi)部管理。根據(jù)最新發(fā)布的《天津市金融業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，東疆要建立飛機資產(chǎn)交易處置的規(guī)范化操作流程，打造國際一流國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)。2020 年10 月，天津市租賃行業(yè)協(xié)會與東疆管委會共同舉辦的“促合規(guī)，話發(fā)展”為主題的融資租賃業(yè)務(wù)監(jiān)管政策解讀活動，針對融資租賃業(yè)務(wù)行為規(guī)范、風險提示進行解讀，進一步引導融資租賃公司合規(guī)發(fā)展汽車融資租賃業(yè)務(wù)，為助力打造國際一流國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)提供新動能。2021 年10 月22 日天津自貿(mào)區(qū)管理委員會發(fā)布的《關(guān)于促進中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)場外風險管理業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《天津自貿(mào)區(qū)場外業(yè)務(wù)意見》）指出“依法合規(guī)發(fā)展場外風險管理業(yè)務(wù)，推進天津自貿(mào)區(qū)場外風險管理業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，打造北方風險管理中心?！?019 年天津市銀行外匯及跨境人民幣自律機制出臺的《天津自由貿(mào)易賬戶業(yè)務(wù)同業(yè)操作指引（試行）》對存單質(zhì)押貸款同業(yè)操作指引提出了嚴格審查貿(mào)易真實性、合規(guī)性。從發(fā)展趨勢看，未來自貿(mào)區(qū)企業(yè)的發(fā)展將越來越重視合規(guī)建設(shè)。

（二）合規(guī)機制為自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境建設(shè)提供法治保障

1.合規(guī)機制有利于構(gòu)建公平競爭營商環(huán)境

公平競爭營商環(huán)境是優(yōu)化法治化營商環(huán)境必不可少的因素，自貿(mào)區(qū)公司企業(yè)作為市場主體離不開公平的法治化競爭環(huán)境。《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第27 條明確規(guī)定“不得在市場準入、融資信貸、招標投標、政府采購等領(lǐng)域設(shè)置不合理的限制或者排斥條件”。從天津自貿(mào)區(qū)發(fā)展實踐來看，自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境對市場主體的吸引力主要來源于法治本身的公信力，即針對自貿(mào)區(qū)內(nèi)不同地區(qū)、不同行業(yè)的公司企業(yè)做到平等保護、公平競爭。2021 年最高人民檢察院出臺的《關(guān)于開展企業(yè)合規(guī)改革試點工作方案》在框架內(nèi)探索檢察機關(guān)合規(guī)調(diào)查、罰款、修復受損法益等法治化手段，旨在根據(jù)企業(yè)涉嫌犯罪類型規(guī)范其進行合規(guī)監(jiān)管的標準，使得受害企業(yè)和涉罪企業(yè)利益在法律范圍內(nèi)均得到有效平等保護，形成公平競爭的市場環(huán)境，以滿足市場主體對建設(shè)法治化營商環(huán)境的現(xiàn)實需求。

2.合規(guī)機制有利于防范化解區(qū)域重大風險

合規(guī)機制的構(gòu)建能夠充分保護金融機構(gòu)市場主體的合法利益，強化對金融風險的防控和對金融創(chuàng)新的保護，進而實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)重大風險的防范化解，確保市場經(jīng)濟有序運行。2018 年《天津自貿(mào)區(qū)改革開放方案》多次將“依法合規(guī)”確定為離岸金融業(yè)務(wù)、金融綜合監(jiān)管改革的前提。2021年《天津自貿(mào)區(qū)場外業(yè)務(wù)意見》也指出“企業(yè)依法合規(guī)通過創(chuàng)新金融工具為實體企業(yè)管理要素推進天津自貿(mào)區(qū)場外風險管理業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展?！庇纱丝梢姡旖蜃再Q(mào)區(qū)通過合規(guī)機制完善跨境資金監(jiān)控體制機制，強化反洗錢工作，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。因此，合規(guī)機制的機能不僅僅在于提高服務(wù)實體經(jīng)濟能力，更重要在于防范化解天津自貿(mào)區(qū)區(qū)域重大風險。

3.合規(guī)機制有利于反腐敗政策的落實

腐敗不僅是對區(qū)域政治生態(tài)的破壞，更嚴重危害自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)。通過在公司企業(yè)內(nèi)部建立合規(guī)管理機制，在司法制度層面實現(xiàn)合規(guī)外部監(jiān)管可以從源頭上有效避免公司企業(yè)實施行賄犯罪的發(fā)生。在自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中，公司企業(yè)及其高管通過在公司企業(yè)內(nèi)部建立合規(guī)管理機制與司法機關(guān)在外部合規(guī)監(jiān)管中形成合力。在個別員工實施行受賄犯罪后，以合規(guī)機制為“絕緣體”，通過識別風險和報告處理的方式將企業(yè)責任與個人責任相分離，進而預防腐敗的發(fā)生。

4.合規(guī)機制有利于知識產(chǎn)權(quán)保護與信息數(shù)據(jù)安全

知識產(chǎn)權(quán)與信息數(shù)據(jù)是企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要無形資產(chǎn)，實現(xiàn)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護與信息數(shù)據(jù)安全是法治化營商環(huán)境建設(shè)的必由路徑。自貿(mào)區(qū)通過配合最高檢試點工作，建立健全知識產(chǎn)權(quán)保護與信息數(shù)據(jù)安全企業(yè)合規(guī)機制具有實現(xiàn)刑罰功能與刑事政策的雙重價值。從刑罰的角度出發(fā)，可以讓已然認罪認罰且承諾建立或者完善合規(guī)計劃的涉罪企業(yè)能夠得到“出罪化”處理[4]。從刑事政策的角度，強化對知識產(chǎn)權(quán)保護涉罪企業(yè)合規(guī)研究是充分落實最高檢《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六?！钡囊庖姟返捏w現(xiàn)。通過考察合規(guī)模式和實地調(diào)研，有效掌握自貿(mào)區(qū)行業(yè)規(guī)范實體性規(guī)則和企業(yè)合規(guī)的大數(shù)據(jù)，制定公司企業(yè)信息數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的專門標準。例如根據(jù)企業(yè)遭受侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪與侵犯個人信息犯罪類型制定的專門保護標準，為自貿(mào)區(qū)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)與信息數(shù)據(jù)保護提供合規(guī)標準。

5.合規(guī)機制有利于實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)安全生產(chǎn)法治化

自貿(mào)區(qū)安全生產(chǎn)法治化不僅要依靠刑事制裁嚴厲打擊發(fā)生安全事故的生產(chǎn)企業(yè)，還要遏制安全生產(chǎn)事故的源頭，從預防和懲治企業(yè)的安全生產(chǎn)事故角度出發(fā)構(gòu)建合規(guī)機制。無論是“8·12 天津港爆炸事故”還是2020 年的“11·1 南環(huán)鐵路橋坍塌事故”，都表明安全生產(chǎn)案件涉及企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營問題，相關(guān)部門對生產(chǎn)企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管存在一定漏洞。因此，企業(yè)合規(guī)機制的構(gòu)建意義還表現(xiàn)在通過對安全生產(chǎn)領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)的考察，促使企業(yè)及其操作人員在業(yè)務(wù)活動中遵守安全生產(chǎn)法和刑法關(guān)于安全生產(chǎn)的規(guī)定，避免陷入刑事風險。通過加強自身規(guī)范建設(shè)，積極預防犯罪風險的合規(guī)精神是值得所有企業(yè)吸納的[5]。通過對涉罪企業(yè)實施合規(guī)考察倒逼企業(yè)注重安全生產(chǎn)合規(guī)體系的構(gòu)建，消除自貿(mào)區(qū)安全生產(chǎn)隱患，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)安全生產(chǎn)法治化。

二、當前自貿(mào)區(qū)合規(guī)機制構(gòu)建面臨的主要難題

（一）合規(guī)內(nèi)部管理方面

1.合規(guī)指引操作性不強

（1）專門合規(guī)指引的缺失。當前自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)規(guī)范雖然也提到了“加強合規(guī)管理保障”“合規(guī)風險應(yīng)對機制”等方面的要求，但沒有提出有效消除相關(guān)管理制度隱患和企業(yè)監(jiān)管機制漏洞的合規(guī)指引。例如，平行進口汽車行業(yè)，根據(jù)商務(wù)部等部門出臺的《關(guān)于進一步促進汽車平行進口發(fā)展的意見》要求，企業(yè)需要執(zhí)行的規(guī)范包括《汽車銷售管理辦法》《新能源汽車積分并行管理辦法》《進口汽車檢驗管理辦法》等，但如何從中提煉出專項的、可操作的合規(guī)指引，從自貿(mào)區(qū)相關(guān)企業(yè)內(nèi)部來看并無規(guī)定。

（2）企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理規(guī)定過于原則化。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)目前可適用有關(guān)合規(guī)內(nèi)部管理機制的規(guī)則有《天津市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引》《天津市經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指引》，其規(guī)定較為原則，其中附則規(guī)定“企業(yè)根據(jù)本指引，結(jié)合實際制定合規(guī)管理實施細則”，相當于將合規(guī)內(nèi)部管理細則的規(guī)定交由企業(yè)自己進行制定，在規(guī)則中并未形成與天津自貿(mào)區(qū)特色相適應(yīng)的合規(guī)內(nèi)部管理機制，導致企業(yè)在適用原則性與概括性條文構(gòu)建本企業(yè)合規(guī)內(nèi)部管理機制時存在規(guī)則缺失、操作性不強的問題。

（3）企業(yè)合規(guī)內(nèi)部管理中尚未形成長效機制。由于《天津市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》是參照2018 年《中央國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》進行制定，而當前企業(yè)合規(guī)改革正在試點，上述合規(guī)內(nèi)部管理規(guī)則由于剛剛出臺不久，依然是一個“大而全”的管理體系，籠統(tǒng)地提出了“合規(guī)管理運行機制”的要求，使得合規(guī)內(nèi)控尚未形成長效機制。例如，企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)營的理念一直在貫徹落實，但尚未通過安全生產(chǎn)合規(guī)體系在企業(yè)內(nèi)部建立起長效機制，對于從源頭預防和治理企業(yè)安全生產(chǎn)事故難以達到更好的效果。

2.適用范圍尚未擴大

根據(jù)《天津市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》附則規(guī)定，本指引主要適用于市國資委監(jiān)管企業(yè)。市屬金融企業(yè)、市國資委委托監(jiān)管企業(yè)、各區(qū)國資委監(jiān)管企業(yè)參照執(zhí)行。《天津市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》是參照《中央國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》制定的，是根據(jù)“大國企標準”制定相應(yīng)標準，并不適用于中小微企業(yè)的合規(guī)內(nèi)部管理機制。由于中小微企業(yè)受限于經(jīng)營模式往往不重視合規(guī)，但涉案企業(yè)主體往往是以中小微企業(yè)居多。中小微企業(yè)對合規(guī)內(nèi)部管理機制的實施更多考慮投入和產(chǎn)出比例，在成本負累的境況下無法參考適用《企業(yè)合規(guī)管理指引》，這會導致中小微企業(yè)對合規(guī)內(nèi)部管理機制建設(shè)積極性不高，最終導致合規(guī)內(nèi)部管理機制的適用范圍過小。

3.正向激勵機制不足

（1）從國家法律層面來看，合規(guī)內(nèi)部治理激勵機制法治化是天津自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展動力。目前有關(guān)商事法律，如《公司法》對公司內(nèi)部治理并沒有作出正向激勵機制的規(guī)定，僅作為禁止條款加以規(guī)定。如《公司法》第213 條規(guī)定“利用公司名義從事危害國家安全、社會公共利益的嚴重違法行為的，吊銷營業(yè)執(zhí)照?！笨梢?，法律層面無法在公司內(nèi)部管理機制上促使公司企業(yè)不斷完善其合規(guī)經(jīng)營，激勵機制尚存不足。

（2）從自貿(mào)區(qū)地方立法層面來看，自貿(mào)區(qū)缺乏通過合規(guī)內(nèi)部治理的正向激勵機制對企業(yè)合規(guī)經(jīng)營賦予相應(yīng)的法定權(quán)利，應(yīng)在公司企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、稅收等方面給予一定的激勵手段。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)并無增設(shè)立法和修改立法的權(quán)限，這種缺少法定化正向激勵機制的合規(guī)內(nèi)部治理無疑對法治化營商環(huán)境建設(shè)的合規(guī)機制建構(gòu)形成無形壁壘。企業(yè)合規(guī)“多約束而少激勵”，合規(guī)內(nèi)部管理機制完善的公司企業(yè)與內(nèi)部管理機制不完善的公司企業(yè)在經(jīng)營方面差別未得到體現(xiàn)，這導致公司企業(yè)在優(yōu)化合規(guī)內(nèi)部管理機制方面則缺乏內(nèi)生動力。

4.過于側(cè)重私法領(lǐng)域

良好的合規(guī)內(nèi)部管理機制的合理運行應(yīng)當是集民事、行政和刑事一體化的管理機制，可以充分平衡三者之間的關(guān)系。當前天津自由貿(mào)易試驗區(qū)出臺有關(guān)合規(guī)內(nèi)部管理機制的規(guī)則，是以民商事法律風險為主要對象。如《天津市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引》《天津市經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指引》只對強化合規(guī)檢查、加強合規(guī)考核評價與信息化建設(shè)、建立合規(guī)報告制度等合規(guī)管理方式進行相應(yīng)的規(guī)定，尚處在應(yīng)對民商事訴訟與仲裁領(lǐng)域，在行政監(jiān)管和刑事涉企犯罪風險防控中欠缺相應(yīng)規(guī)則。側(cè)重私法領(lǐng)域而輕公法領(lǐng)域的合規(guī)內(nèi)部管理機制缺乏“防微杜漸”的考量，沒有充分考慮到民事違約是行政違法、刑事不法“量的累積”。

（二）合規(guī)外部監(jiān)管與司法方面

1.合規(guī)監(jiān)管尚無法律依據(jù)

天津自貿(mào)區(qū)開展企業(yè)合規(guī)建設(shè)是法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，既要勇于創(chuàng)新實踐，又必須在法律框架和政策界限內(nèi)進行，更不能隨意突破法律。目前天津自由貿(mào)易試驗區(qū)合規(guī)監(jiān)管正向激勵機制的法定化尚未確立。刑事合規(guī)法律后果的規(guī)定屬于《刑法》和《刑事訴訟法》的范疇，其制定與修改主體為全國人大或全國人大常委會，天津市人大并無增設(shè)立法權(quán)力和修改有關(guān)權(quán)利的權(quán)限。

2021 年6 月3 日最高檢聯(lián)合九部委發(fā)布的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》規(guī)定了涉罪企業(yè)案件的適用條件為正向條件與反向條件。例如，針對天津自由貿(mào)易試驗區(qū)中涉罪企業(yè)犯罪情節(jié)輕微，符合《刑事訴訟法》規(guī)定的酌定不起訴，但由于酌定不起訴意味著存在犯罪事實，公司企業(yè)將會留下涉罪污點。

2.刑事合規(guī)考察機制尚未形成

自天津自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，天津市檢察機關(guān)高度重視天津自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和營商環(huán)境建設(shè)。但就目前而言天津自貿(mào)區(qū)刑事合規(guī)考察機制尚未形成，涉罪公司企業(yè)在刑事領(lǐng)域中的風險防控機制尚未建立，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）刑事合規(guī)尚在試點階段。最高人民檢察院2020 年3 月在上海等地開啟了刑事合規(guī)試點工作，目前尚處于第二輪試點。有學者提出有關(guān)部門要給予各地檢察機關(guān)更為寬松的探索時間，尤其是要將提交全國人大常委會授權(quán)部分地區(qū)進行合規(guī)不起訴改革試點的時間盡可能延后一些[6]。這一司法現(xiàn)狀使得刑事合規(guī)制度構(gòu)建的不確定性加大。

（2）刑事合規(guī)系統(tǒng)性不強。2020 年天津市人民檢察院駐保稅區(qū)檢察室參加《天津市2019—2020 年度企業(yè)合規(guī)藍皮書》發(fā)布會，旨在引導企業(yè)建立刑事合規(guī)體系防范刑事法律風險，發(fā)揮檢察職能營造法治化營商環(huán)境。目前來看《企業(yè)合規(guī)藍皮書》更重在行政監(jiān)管和民商事領(lǐng)域的法律風險防控，還存在刑事合規(guī)系統(tǒng)性不強的問題。

（3）法律監(jiān)督職能受到限制。檢察機關(guān)受制于法律權(quán)限和合規(guī)機制，外加人力、物力的不足，使得本應(yīng)在合規(guī)機制中發(fā)揮主導與監(jiān)督作用的功能在實際操作過程中難以實現(xiàn)最大化，法律監(jiān)督職能在合規(guī)機制中較為弱化。因此，如何將最高人民檢察院《關(guān)于開展企業(yè)合規(guī)改革試點工作方案》的規(guī)范構(gòu)造體現(xiàn)在天津自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)機制構(gòu)建，有效形成系統(tǒng)性的刑事合規(guī)考察機制是未來發(fā)展的重要任務(wù)。

3.刑事與行政監(jiān)管銜接不暢

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能貫穿于自貿(mào)區(qū)合規(guī)機制構(gòu)建的全過程，但只有在企業(yè)合規(guī)內(nèi)部管理機制健全、合規(guī)行政監(jiān)管與刑事司法形成有效銜接的有機統(tǒng)一下，檢察機關(guān)主導下的企業(yè)合規(guī)機制才能發(fā)揮應(yīng)有作用。傳統(tǒng)“刑行銜接”模式存在行政執(zhí)法以罰代刑、行政執(zhí)法機關(guān)移送超期、行政證據(jù)標準模糊、行政與司法溝通機制不暢等問題。例如，在轟動全國的2015 年“天津港8·12”爆炸案及2020 年“南環(huán)鐵路橋”等案件中，涉事企業(yè)此前也曾被給予安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政處罰，但相關(guān)企業(yè)人員仍嚴重違法違規(guī)，最終導致安全事故的發(fā)生和刑事責任的承擔。因此，只有推動刑事與行政監(jiān)管銜接暢通，才能充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)機制應(yīng)有的機能。

4.第三方合規(guī)監(jiān)管缺位

第三方合規(guī)監(jiān)管機制的建立是營商環(huán)境重要指標之一。結(jié)合當前自貿(mào)區(qū)現(xiàn)狀來看第三方合規(guī)監(jiān)管存在缺位。一方面，合規(guī)考察主體不夠明確，即誰來考察合規(guī)公司企業(yè)。監(jiān)管人的資質(zhì)、選擇、職責范圍、工作機制、利益沖突規(guī)則等內(nèi)容均是亟待解決的難題。另一方面，合規(guī)考察標準的精細化不足。從微觀上看，第三方合規(guī)監(jiān)管是自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的具體舉措。例如，國務(wù)院2021 年8 月2 日《關(guān)于推進自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新的若干措施》對“完善期貨保稅交割監(jiān)管”提出了“進出口報關(guān)采信第三方機構(gòu)質(zhì)量、重量檢驗結(jié)果”的標準，可見，針對類似“期貨保稅交割”這種自貿(mào)區(qū)專業(yè)化交易如何建立一套“本土化”行之有效的合規(guī)考察標準是一個亟待解決的難題。

三、自貿(mào)區(qū)合規(guī)機制構(gòu)建的未來方向

（一）規(guī)范層面

1.地方立法的正向激勵

天津自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)的合規(guī)機制構(gòu)建亟需通過地方自主立法，加快推進天津自由貿(mào)易試驗區(qū)的地方立法對企業(yè)內(nèi)部管理合規(guī)機制的正向激勵政策的落地。建議從自貿(mào)區(qū)層面出臺《推進天津自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作的意見（試行）》（以下簡稱《自貿(mào)區(qū)合規(guī)意見》），構(gòu)建天津自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)的合規(guī)機制?！蹲再Q(mào)區(qū)合規(guī)意見》主要實現(xiàn)以下目標：

（1）平衡主體關(guān)系。合規(guī)管理涉及多方面、多主體參與，亟待自貿(mào)區(qū)政策的立法支撐來構(gòu)建自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)與行政機關(guān)、公司企業(yè)在合規(guī)管理中的關(guān)系。因此，在行政、立法、民企逐漸形成跨系統(tǒng)溝通的背景下，這種溝通如何朝向合法合理的方向進行至關(guān)重要[7]?！蹲再Q(mào)區(qū)合規(guī)意見》可以確定檢察機關(guān)牽頭的合規(guī)監(jiān)管委員會統(tǒng)籌推進自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作。

（2）擴大適用范圍。《自貿(mào)區(qū)合規(guī)意見》應(yīng)將適用主體擴大至所有單位，不限于國企和中小微企業(yè)，還應(yīng)包括其他單位，例如海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、中新生態(tài)城等管委會、直屬企事業(yè)單位、各人民團體、各級學校等。在發(fā)布企業(yè)合規(guī)內(nèi)部管理機制應(yīng)當與相關(guān)行政監(jiān)管部門一同將民商事領(lǐng)域違法、行政違法、刑事犯罪均作為預防的對象，避免對企業(yè)的違法犯罪行為產(chǎn)生縱容。

（3）實施正向激勵措施。通過地方性立法建立企業(yè)合規(guī)分級評定機制，對合規(guī)分級評定在達標以上的可以采取提供行政審批“綠色通道”、優(yōu)先提供公共服務(wù)便利、降低市場交易成本等舉措，加強對企業(yè)合規(guī)情況的正面評價和政策激勵，以實現(xiàn)資源利用最大化，這也是天津構(gòu)建法治化營商環(huán)境建設(shè)的合規(guī)機制的合適選擇。

2.刑事立法的逐步推進

法治化營商環(huán)境建設(shè)的合規(guī)機制構(gòu)建離不開刑事法律對刑事合規(guī)體系的完善。因此，建議全國人大及其常委會逐步推進企業(yè)合規(guī)刑事立法，對有關(guān)法律的部分規(guī)定以及制度進行完善。

（1）適度擴大刑事合規(guī)范圍。企業(yè)合規(guī)刑事立法可以將企業(yè)附條件不起訴適用范圍擴大至所有的企業(yè)犯罪，不限于企業(yè)經(jīng)濟犯罪，實現(xiàn)多維度企業(yè)合規(guī)。

（2）第三方合規(guī)監(jiān)管法定化。2021 年6月3 日最高檢聯(lián)合九部委發(fā)布的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》對涉企犯罪案件企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估作出規(guī)定，但仍需立法確立檢察機關(guān)主導下的委托獨立監(jiān)管人協(xié)助模式，避免委托第三方監(jiān)管與行政監(jiān)管職能重復。

（3）合規(guī)不起訴的適用程序。將我國刑事和解、認罪認罰從寬制度與域外合規(guī)聽證制度和暫緩起訴協(xié)議內(nèi)容相結(jié)合，設(shè)計出符合我國實際的企業(yè)附條件不起訴適用程序，具體為：啟動——審查——合規(guī)協(xié)議的擬定——簽訂——履行——監(jiān)管——合規(guī)驗收——聽證——附條件不起訴決定。

3.公司治理規(guī)范的完善

（1）細化內(nèi)部管理操作規(guī)則

針對當前自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)內(nèi)部管理規(guī)則操作性不強，過于原則化的問題，制定行之有效的合規(guī)內(nèi)部管理操作規(guī)則勢在必行?！靶兄行А钡牟僮饕?guī)則、評價標準具有三大作用：一是防范合規(guī)風險；二是識別發(fā)現(xiàn)風險；三是應(yīng)對化解風險。具體而言可以參考《涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》中關(guān)于“企業(yè)合規(guī)計劃”的構(gòu)建標準，即圍繞企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、人員管理等要素防范合規(guī)風險和漏洞。在發(fā)生企業(yè)內(nèi)部違法違規(guī)事件時，對企業(yè)員工的反舞弊調(diào)查、對違法犯罪員工的懲戒、合規(guī)漏洞的評估以及改進合規(guī)管理體系的方案[8]，繼而形成自下而上的合規(guī)操作規(guī)則。

（2）制定專門合規(guī)指引

專項合規(guī)指引的作用在于快速、簡明、準確地了解和排查合規(guī)風險點，引導公司企業(yè)確定相對客觀的評判標準。

①合規(guī)專門指引的制定主體具有指向性。針對自貿(mào)區(qū)特定企業(yè)在特定領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的違法犯罪行為制定合規(guī)專門指引，有利于企業(yè)避免發(fā)生類似違法涉罪行為，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)作為合規(guī)主導機關(guān)，要與涉企案件數(shù)較多的稅務(wù)、市場監(jiān)管、證券監(jiān)督管理、海關(guān)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的行政機關(guān)一起發(fā)布統(tǒng)一的合規(guī)專門指引，編制企業(yè)行政合規(guī)專門指引標準。例如，要聯(lián)合稅務(wù)管理部門，將稅收領(lǐng)域的違法行為和犯罪行為都納入到合規(guī)監(jiān)控范圍。

②合規(guī)專門指引的制定內(nèi)容具有針對性。制定合規(guī)專門指引的內(nèi)容應(yīng)重點選取相應(yīng)的犯罪構(gòu)成、犯罪誘因、刑事責任、處罰依據(jù)、合規(guī)建議等事項，鮮明突出契合企業(yè)實際需求，預警高頻違法行為，科學設(shè)置合規(guī)專門指引事項。例如，要防止企業(yè)再次發(fā)生安全生產(chǎn)事故，檢察機關(guān)就需要聯(lián)合市場監(jiān)督管理部門將安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政違法行為和刑事不法行為都作為合規(guī)監(jiān)控的對象。

③合規(guī)專門指引的制定類型具有自貿(mào)區(qū)特色。重點選取自貿(mào)區(qū)司法領(lǐng)域涉及融資租賃、離岸金融、港口貿(mào)易及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、安全生產(chǎn)等具有自貿(mào)特質(zhì)的涉企典型案例制定合規(guī)專門指引。例如，根據(jù)自貿(mào)區(qū)融資租賃行業(yè)高發(fā)的涉企犯罪案件制定《天津自貿(mào)區(qū)融資租賃合規(guī)指引》。通過豐富天津自貿(mào)區(qū)合規(guī)體系的多樣性，為天津自貿(mào)區(qū)發(fā)展營造更好的外部環(huán)境。

（二）監(jiān)管層面

1.行政審批中引入合規(guī)審查

在自貿(mào)區(qū)高度“放管服”背景下的行政審批中引入合規(guī)審查是優(yōu)化行政審批的有效途徑，目的在于防范行政審批中公司變更、注冊過程中出現(xiàn)的虛報注冊資本，偽造、買賣國家機關(guān)、公司、企業(yè)印章的違法犯罪行為。根據(jù)《天津自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中“證照分離”“先建后驗”的審批模式有針對性地設(shè)計合規(guī)審查防止行政監(jiān)管風險漏洞的發(fā)生，建議相關(guān)企業(yè)加強合規(guī)建設(shè)，實行可管控的整改措施，主動避免“兩驗終驗”“容缺后補”帶來審查不嚴的問題。

2.行政處罰與企業(yè)合規(guī)相融合

行政執(zhí)法機構(gòu)與第三方監(jiān)督機構(gòu)之間基于不同的視角必須協(xié)同推進并形成合力，才能最大程度地降低或避免權(quán)力濫用風險，最終保障企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的有效性[9]。通過《推進天津自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作的意見（試行）》的出臺將行政執(zhí)法機構(gòu)在辦理涉企行政違法案件中，以委托第三方監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)開展合規(guī)審查并將審查結(jié)果作為參考標準，在決定行政處罰時決定是否予以從寬，進而推動企業(yè)合規(guī)與行政處罰融合適用。

3.行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合

對中小微企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營范圍分類引導、組織開展合規(guī)制度建設(shè)，是工商聯(lián)、企業(yè)協(xié)會等自律組織的公共服務(wù)供給的重要組成部分[10]。關(guān)于自貿(mào)區(qū)行業(yè)自律管理，已有的規(guī)范性文件《天津自貿(mào)區(qū)場外業(yè)務(wù)意見》指出“支持在天津自貿(mào)區(qū)設(shè)立場外風險管理行業(yè)自律組織，研究制定并組織實施行業(yè)自律管理措施”，目的在于“引導成員單位合規(guī)經(jīng)營、嚴控風險”。行業(yè)自律組織的主要任務(wù)在于：一是發(fā)揮督促報告作用。對于公司企業(yè)在合規(guī)考察期間無正當理由不予整改，行業(yè)自律組織及時通報行政監(jiān)管機構(gòu)與發(fā)起合規(guī)考察的檢察機關(guān)。二是緩解中小微企業(yè)的合規(guī)費用壓力。根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營范圍由不同的行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)會員單位組織開展合規(guī)監(jiān)管，從中解決第三方合規(guī)監(jiān)管所產(chǎn)生的費用。

4.合規(guī)正負面清單雙向建設(shè)

2018 年《進一步深化中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》提出“提高自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負面清單開放度和透明度”。應(yīng)當加快天津自貿(mào)區(qū)企業(yè)合規(guī)正負面清單建設(shè)，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，強化合規(guī)監(jiān)管與約束。

（1）合規(guī)正面清單包括兩方面：一是建立自貿(mào)區(qū)合規(guī)信息管理體系，依法加強對第三方監(jiān)管機構(gòu)的管理。結(jié)合《天津自貿(mào)區(qū)改革開放方案》中“社會信用代碼”設(shè)立“合規(guī)代碼”，在各許可管理環(huán)節(jié)實現(xiàn)“一碼貫通”。二是構(gòu)建自貿(mào)區(qū)公司企業(yè)合規(guī)評級。自貿(mào)區(qū)地方立法的正向激勵與合規(guī)分級評定相結(jié)合，在行政審批、交易成本等方面實行合規(guī)評級激勵。

（2）合規(guī)負面清單包括兩方面：一是建立開放透明的市場準入管理模式。進一步完善外商投資準入與負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，提高自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負面清單開放度和透明度。二是避免負面清單造成的差別化待遇。在資質(zhì)資格獲取、招投標、權(quán)益保護等方面實現(xiàn)各類市場主體依法平等準入相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)。

（三）司法層面

1.設(shè)立東疆檢察室，完善合規(guī)平臺建設(shè)

東疆作為天津自貿(mào)區(qū)最具活力的融資租賃產(chǎn)業(yè)，建議自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)在東疆建立專門檢察室，打造“一站式”企業(yè)合規(guī)平臺建設(shè)，為各類新型資產(chǎn)融資租賃合規(guī)指引提供法治保障。長期來看，派駐檢察室的主要任務(wù)有：

（1）以優(yōu)化東疆營商環(huán)境為目標。融資租賃合法合規(guī)經(jīng)營的前提是自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)應(yīng)不斷加強預防與解決企業(yè)各類合規(guī)問題。檢察室要根據(jù)2021 年《東疆優(yōu)化營商環(huán)境三年行動計劃》提出的東疆2021年營商環(huán)境28 項重點任務(wù)、121 項具體改革措施，逐步建設(shè)成體系完善的合規(guī)體系，為投資者營造良好的法治環(huán)境。

（2）打造多部門“一站式”合規(guī)服務(wù)平臺。東疆檢察室要聯(lián)合東疆管委會、東疆融資租賃中心法庭，保障融資租賃業(yè)務(wù)合規(guī)開展，開展關(guān)于復雜形式融資租賃的聯(lián)席會議。通過“事前預防、事中監(jiān)管、事后處理”的“一站式”服務(wù)打造全國規(guī)模最大、模式創(chuàng)新最多的融資租賃企業(yè)合規(guī)平臺。

（3）加強專題調(diào)研，提供高質(zhì)量“檢察產(chǎn)品”。例如，針對以知識產(chǎn)權(quán)為資產(chǎn)的新型融資租賃融資模式的法律問題，建議自由貿(mào)易試驗區(qū)檢察機關(guān)在天津市人民檢察院的支持下，借助“外腦”，發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)＜逸o助人作用，對有關(guān)經(jīng)營問題進行外部監(jiān)管的基礎(chǔ)上進一步明確實施合規(guī)的法律適用問題。

2.加強京津冀跨區(qū)域企業(yè)合規(guī)協(xié)作建設(shè)

天津自由貿(mào)易試驗區(qū)是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要引擎之一。2018 年5 月4 日國務(wù)院出臺的《進一步深化中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》提出要建設(shè)京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，支持京津冀地區(qū)企業(yè)通過天津自貿(mào)區(qū)積極參與“一帶一路”發(fā)展建設(shè)?！毒┙蚣綑z察機關(guān)服務(wù)和保障京津冀協(xié)同發(fā)展的合作框架補充意見》明確提出加大司法協(xié)作力度，擴大檢察信息開放和資源共享范圍，對此可以從以下方面加強跨區(qū)域合規(guī)協(xié)作：

（1）建立協(xié)作機制。通過京津冀三地檢察機關(guān)簽署《跨區(qū)域涉案企業(yè)合規(guī)檢察協(xié)作備忘錄》，在合規(guī)理念、合規(guī)流程、合規(guī)標準等方面達成共識，形成跨區(qū)域檢察合力，加強信息互通、數(shù)據(jù)共享、經(jīng)驗互鑒，有效破解企業(yè)注冊地、生產(chǎn)經(jīng)營地、犯罪地分離給企業(yè)合規(guī)的社會調(diào)查、監(jiān)督考察、刑行銜接等帶來的難題。

（2）強化協(xié)作調(diào)查。辦案地檢察機關(guān)通過企業(yè)所在地檢察機關(guān)協(xié)調(diào)市場監(jiān)管等部門，通過實地走訪、座談交流、調(diào)取信息等方式，對涉案企業(yè)社會綜合評價情況進行全面調(diào)查。

3.探索建立企業(yè)合規(guī)行刑銜接體系

行政監(jiān)管合規(guī)與刑事合規(guī)的有效銜接需要建立有效的合規(guī)體系以完善現(xiàn)有行政監(jiān)管與刑事合規(guī)臨界點規(guī)定的不足。

（1）建立提前介入行政調(diào)查機制。自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)針對自貿(mào)區(qū)企業(yè)涉嫌重大行政違法案件立案后主動提前介入調(diào)查，在法律咨詢、證據(jù)收集固定、刑事立案標準等方面引導行政機關(guān)開展調(diào)查。需要注意的是與提前介入偵查程序不同，在此沒有對偵查監(jiān)督的權(quán)力而僅有對“行政調(diào)查”提出社會綜合治理的檢察建議。

（2）共建企業(yè)合規(guī)行政違法證據(jù)標準。檢察機關(guān)與行政執(zhí)法單位對各自負責領(lǐng)域的企業(yè)涉嫌違法開展調(diào)查評估工作，針對企業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品線的運營管理模式，明確行政執(zhí)法機關(guān)在移送過程中的證明標準要求，為下一步合規(guī)制度適用、第三方監(jiān)督評估組織的產(chǎn)生等工作提供參考。

（3）針對涉企案件全面跟蹤監(jiān)督。對于行政執(zhí)法機關(guān)移送公安機關(guān)的企業(yè)涉嫌違法犯罪案件，檢察機關(guān)指派專人對公安機關(guān)立案后的偵查情況進行全程跟蹤監(jiān)督，及時掌握案件情況，從源頭把控落實少捕慎訴慎押的刑事司法政策。