祝捷 秦 玲

引言

習(xí)近平總書記指出：“在落實(shí)憲法和基本法確定的憲制秩序時(shí)，要把中央依法行使權(quán)力和特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來。”①習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國20周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報(bào)》2017年7月2日，第2版。2020 年6 月，全國人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》），在第3 條中明確了中央人民政府對香港特別行政區(qū)有關(guān)國家安全事務(wù)的根本責(zé)任和香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任。這是中央依法行使權(quán)力和香港特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合在維護(hù)國家安全領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，也是首次以法律形式從中央和特區(qū)兩個(gè)層面對維護(hù)國家安全事務(wù)進(jìn)行具體責(zé)任分配，具有重大而深遠(yuǎn)的意義?；诖?，本文嘗試以中央與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任劃分的規(guī)范流變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，分析《香港國安法》第3 條對中央與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任劃分的規(guī)范含義，并結(jié)合憲法、基本法和《香港國安法》中的相關(guān)條文厘清中央與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的責(zé)任邊界，以期推動(dòng)對中央與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任劃分這一問題的認(rèn)識(shí)和思考。

一、中央與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任劃分的規(guī)范流變

國家安全關(guān)系到一個(gè)國家的生存和發(fā)展，是國家在法治建設(shè)中重點(diǎn)保障的事項(xiàng)。香港特別行政區(qū)成立時(shí)，有關(guān)維護(hù)國家安全的事項(xiàng)被規(guī)定在基本法中。然而，基本法雖然按照“一國兩制”方針的原則為維護(hù)國家安全提供了一個(gè)框架和解決問題的思路，但是沒有解決日常維護(hù)國家安全的問題。①王振民：《關(guān)于香港國安立法的幾個(gè)基本事實(shí)和基本共識(shí)》，陳弘毅等著：《香港國家安全法解讀：立法與管治》，香港：中華書局（香港）有限公司，2020年，第51頁?；痉▽τ诰S護(hù)國家安全事務(wù)規(guī)定的最大特點(diǎn)，就是以第23 條的形式授予了香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全方面的部分立法權(quán)。如果說基本法第23 條中的“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法”是出于“一國兩制”框架下中央對香港的高度信任，那么《香港國安法》第3 條對于中央人民政府和香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任劃分的明晰化，則是近幾年來香港特別行政區(qū)國家安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯的態(tài)勢下全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針的現(xiàn)實(shí)需要，其中蘊(yùn)含著中央對國家安全兜底保護(hù)的責(zé)任邏輯。

（一）基本法第23 條與香港特別行政區(qū)的維護(hù)國家安全責(zé)任

從性質(zhì)上說，國家安全事務(wù)屬于中央事權(quán)，包括國家安全立法、行政、執(zhí)法、司法等在內(nèi)的一整套權(quán)力都屬于中央權(quán)力范圍。②王振民、黃風(fēng)、畢雁英等：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法讀本》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2021年，第84頁。然而，中央在基本法規(guī)定了國家安全的內(nèi)容和大的原則方向，具體事權(quán)劃分卻沒有明確。③參見王振民：《“一國兩制”與香港國安立法》，陳弘毅等著：《香港國家安全法解讀：立法與管治》，香港：中華書局（香港）有限公司，2020年，第42頁。基本法只是較為籠統(tǒng)地在第13、14 和18 條中規(guī)定了中央在國防、外交、戰(zhàn)爭狀態(tài)和緊急狀態(tài)等方面維護(hù)國家安全的責(zé)任，④參見王振民、黃風(fēng)、畢雁英等：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法讀本》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2021年，第46頁。同時(shí)授權(quán)香港特別行政區(qū)對基本法第23 條規(guī)定的國家安全事項(xiàng)“應(yīng)自行立法”。在全國人大的授權(quán)下，香港特別行政區(qū)就此承擔(dān)起了維護(hù)國家安全事務(wù)的立法責(zé)任。

基本法第23 條授權(quán)香港特別行政區(qū)自行立法維護(hù)國家安全，體現(xiàn)了“一國兩制”框架下中央對于香港特別行政區(qū)維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的積極期待?；痉ㄆ鸩輹r(shí)，我國尚沒有國家安全法，無法適用于香港；同時(shí)香港特別行政區(qū)將繼續(xù)實(shí)行不同于內(nèi)地的法律制度。⑤饒戈平：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法：學(xué)習(xí)與解讀》，《港澳研究》2020年第3期。因此，在面對香港《刑事罪行條例》中關(guān)于禁止危害英國皇室和背叛英國一類的規(guī)定無法在回歸后繼續(xù)適用的問題時(shí)，①參見李浩然主編：《香港基本法起草過程概覽》（上冊），香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2012年，第192頁。香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)決定以授權(quán)條款的方式，明確香港特別行政區(qū)維護(hù)國家統(tǒng)一和安全的責(zé)任和義務(wù)，并形成了基本法文本中的第23 條。從規(guī)范內(nèi)容上看，基本法第23 條所規(guī)范的是禁止叛國、分裂國家等涉及國家安全的核心事項(xiàng)。國家安全是維系一個(gè)國家生存和發(fā)展的最為基本的要素，因而對于國家安全的法律保障一般屬于中央事權(quán)，由中央直接行使相關(guān)權(quán)力。然而，為了最大程度地保持特區(qū)履行維護(hù)國家安全責(zé)任與尊重香港本地法治傳統(tǒng)、確保國家主權(quán)安全與維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定之間的平衡，中央沒有直接立法，也沒有把內(nèi)地刑法中的相關(guān)條文直接適用于香港，而是選擇把維護(hù)國家安全的部分立法權(quán)授予香港特別行政區(qū)，讓香港特別行政區(qū)根據(jù)自身情況自行立法。根據(jù)基本法第23 條的授權(quán)，香港從此具有了在維護(hù)國家安全領(lǐng)域的立法權(quán)力。

權(quán)力與責(zé)任是一對相伴而生的概念，自行立法維護(hù)國家安全不僅是香港特別行政區(qū)享有的權(quán)力，同時(shí)也意味著相應(yīng)的責(zé)任?；痉ǖ?3 條為香港特別行政區(qū)指定了維護(hù)國家安全的方式——應(yīng)自行立法，并明確了立法的內(nèi)容應(yīng)包括叛國、分裂國家等七種罪行，從而在香港特別行政區(qū)與維護(hù)國家安全責(zé)任之間建立起了實(shí)質(zhì)性的關(guān)聯(lián)。不同于基本法中一般性的授權(quán)性規(guī)范，基本法第23 條在法理構(gòu)造上屬于授權(quán)性規(guī)范與命令/義務(wù)性規(guī)范的集合，它同時(shí)表達(dá)了“特區(qū)自行立法禁止”和“特區(qū)應(yīng)立法禁止”兩層含義。②參見葉海波：《香港特區(qū)基本法第23條的法理分析》，《時(shí)代法學(xué)》2012年第4期。其中，“特區(qū)應(yīng)立法禁止”表明香港特別行政區(qū)對于立法與否沒有選擇權(quán)，香港特別行政區(qū)所面臨的不是立不立法的問題，而是以何種方式立法、立何種法的問題。在基本法第23 條的起草過程中，曾有意見提出可以參考憲法第54 條的寫法，以“香港人有義務(wù)維持國家統(tǒng)一”或“香港特別行政區(qū)居民有維護(hù)祖國安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)”的表述來代替這一條款，但這一意見并未得到采納。③李浩然主編：《香港基本法起草過程概覽》（上冊），香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2012年，第192—193頁。“香港人有義務(wù)維持國家統(tǒng)一”不僅偏離了這一條款制定的初衷，而且與現(xiàn)在的基本法第23 條在功能和效力上存在很大不同?，F(xiàn)在的基本法第23 條是對香港特別行政區(qū)的授權(quán)，同時(shí)也構(gòu)成了法律約束。中央設(shè)置這一條款的意圖不僅僅是強(qiáng)化香港社會(huì)維護(hù)國家安全的意識(shí)，更為深刻的含義，是希望透過基本法第23 條為香港特別行政區(qū)承擔(dān)維護(hù)國家安全責(zé)任設(shè)置具體條件，使香港特別行政區(qū)真正把這種維護(hù)國家安全的責(zé)任意識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)和具體作為。

（二）《香港國安法》第3 條對中央維護(hù)國家安全責(zé)任的明確

出于保持香港繁榮穩(wěn)定的考量，在很長一段時(shí)間內(nèi)，中央對其在香港維護(hù)國家安全事務(wù)中的角色和功能一直保持克制，以至于中央的權(quán)力和責(zé)任時(shí)常被有意無意地忽視。《香港國安法》第3 條對于中央根本責(zé)任的明確，不僅有助于人們走出對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)問題性質(zhì)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，而且對于保障“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)有著重要意義。

基本法第23 條并不排除中央在特區(qū)維護(hù)國家安全問題上的權(quán)力和責(zé)任。在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全雖然看起來像一個(gè)地方性的問題，但維護(hù)國家安全的國家性、整體性和系統(tǒng)性使這一問題的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)均離不開對國家和國家其他地區(qū)的關(guān)注，國家在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的治理中不能缺位。在回歸初期，由于香港社會(huì)對中央在特區(qū)的角色比較敏感，為了有利于香港的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在這一時(shí)期的一系列政策，突出強(qiáng)調(diào)“一國兩制”框架下“兩制”的成分，但卻或多或少、有意無意地回避了這個(gè)框架中同等重要的“一國”成分，①閻小駿：《香港治與亂：2047的政治想象》，北京：人民出版社，2016年，第16頁。在維護(hù)國家安全事務(wù)方面也是如此。中央在履行國防、外交等維護(hù)國家安全的職責(zé)之外，對維護(hù)國家安全的其他權(quán)力的行使顯得謹(jǐn)慎而克制，更多的是督促香港特別行政區(qū)盡快自行立法，履行落實(shí)基本法第23 條的義務(wù)。然而，這不意味著香港特別行政區(qū)享有對于國家安全立法的獨(dú)有或?qū)贆?quán)，中央并沒有放棄或移轉(zhuǎn)其關(guān)于國家安全立法的權(quán)力。②陳弘毅：《國安法爭議：以香港為家的我們的心聲》，香港：《香港01》周報(bào)，第215期。國家安全立法本身就具有強(qiáng)烈的主權(quán)屬性，③焦洪昌：《國安立法屬一國兩制下的中央事權(quán)》，信報(bào)財(cái)經(jīng)新聞網(wǎng)，https://www1.hkej.com/features/article?q=%23%E6%B8%AF%E7%89%88%E5%9C%8B%E5%AE%89%E6%B3%95%E6%94%BF%E7%B6%93%E5%B0%88%E6%AC%84%23&suid=2066680494，最后訪問時(shí)間：2022年1月8日。它所保障的是一個(gè)國家的整體安全利益，是一個(gè)國家本源性的權(quán)力，不存在放棄或轉(zhuǎn)移之說。鄧小平同志在基本法起草時(shí)曾表達(dá)過香港可能構(gòu)成國家整體安全威脅的憂慮，并明確提出，如果1997 年后香港有人“要把香港變成一個(gè)在‘民主’的幌子下反對大陸的基地，怎么辦？那（中央）就非干預(yù)不可”。④《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第221頁。從維護(hù)國家安全治理的角度來講，鄧小平同志的講話實(shí)際上還包含著另一層意思，那就是在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全不僅僅是一個(gè)地區(qū)治理問題，它還包含著國家治理的面向。在維護(hù)國家安全上，只有“一國”之責(zé)，沒有“兩制”之分。⑤王志民：《把握“一國兩制”新的定位正確處理六對重要關(guān)系——深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十九大報(bào)告關(guān)于香港工作的重要論述》，《求是》2018年第2期。其中，地區(qū)治理和國家治理相互關(guān)聯(lián)、彼此支持，前者應(yīng)服從、服務(wù)于后者。

《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》是因應(yīng)香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全責(zé)任不利的實(shí)際情況和香港近些年來的社會(huì)政治局勢所做出的政治決斷，也是國家意志的體現(xiàn)。《香港國安法》則是對這一政治決斷和國家意志的法律化和制度化。換句話說，《香港國安法》是為了彌補(bǔ)基本法框架下國家安全法律制度的缺位或不足，并沒有完全否定“自行立法”的原初安排，更沒有否定這種原初安排所體現(xiàn)的“港人治港”、高度自治政策。⑥黃明濤：《論〈香港國安法〉之中行政長官的主要權(quán)力》，《法學(xué)論壇》2021年第4期。中央選擇在基本法實(shí)施20 年多之后制定《香港國安法》，其原因主要有：第一，基本法第23 條立法多年來一直處于懸置狀態(tài)，香港國家安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。2003 年基本法第23 條立法失敗之后，香港國家安全立法問題變得愈加敏感和復(fù)雜。本是法律問題的國家安全立法，長期游離于嚴(yán)肅的法律思考之外，“表面上是法律的討論，實(shí)際上是政治角力”，⑦梁美芬：《香港基本法：從理論到實(shí)踐》，北京：法律出版社，2015年，第204頁。香港特別行政區(qū)自行立法維護(hù)國家安全在實(shí)際上變得十分困難。第二，香港特別行政區(qū)管治機(jī)構(gòu)在懲治香港社會(huì)亂象時(shí)履職不力。近些年來，激進(jìn)本土主義在香港逐漸演化為“港獨(dú)”思潮，香港特別行政區(qū)管治機(jī)構(gòu)在非法“占中”、“旺角暴亂”、議員宣誓風(fēng)波、“修例風(fēng)波”等事件中表現(xiàn)軟弱，甚至出現(xiàn)香港司法機(jī)構(gòu)對“港獨(dú)”勢力姑息、縱容的現(xiàn)象，使得中央認(rèn)為有必要以合適方式參與遏制“港獨(dú)”來彌補(bǔ)香港本地管治的不足。第三，彌補(bǔ)基本法對維護(hù)國家安全事務(wù)規(guī)定的不足。總體來看，基本法關(guān)于國家安全事務(wù)的規(guī)定過于原則、不全面，相關(guān)工作長期沒有落地落實(shí)。①參見王振民、黃風(fēng)、畢雁英等：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法讀本》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2021年，第55頁?！断愀蹏卜ā吠ㄟ^對基本法的補(bǔ)充和完善，有效地補(bǔ)足了維護(hù)國家安全的制度短板。而且，隨著國家安全形勢的日益復(fù)雜化，基本法第23 條僅規(guī)制七種行為，不能滿足在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需要。在保留基本法第23 條授權(quán)的基礎(chǔ)上，《香港國安法》以維護(hù)國家安全的大格局、大體系為出發(fā)點(diǎn)，把在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的體制機(jī)制建設(shè)融入以總體國家安全觀為基礎(chǔ)構(gòu)建的國家安全制度體系之中，使得維護(hù)香港特別行政區(qū)國家安全的制度安排得以在中央、特區(qū)兩個(gè)層面保持有機(jī)融通。

二、中央與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任劃分的規(guī)范含義

在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全是一個(gè)中央和特區(qū)要共同在場、共同應(yīng)對的問題?！断愀蹏卜ā返? 條由3 款組成，從中央和特區(qū)兩個(gè)層面對維護(hù)國家安全責(zé)任進(jìn)行了整體描述和集中規(guī)定，在內(nèi)容上屬于對在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全責(zé)任的縱向劃分。然而，“根本責(zé)任”和“憲制責(zé)任”的具體內(nèi)涵在《香港國安法》文本中并沒有明確的界定，尚且需要借助對在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全問題性質(zhì)的探討以及結(jié)合我國維護(hù)國家安全的法律制度框架，闡明其規(guī)范含義。

（一）第3 條第1 款的規(guī)范含義

《香港國安法》第3 條第1 款規(guī)定，“中央人民政府對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任”。這里的“中央人民政府”屬于在政治統(tǒng)一體意義上和與地方相對應(yīng)的意義上的“國家”的一種法律表達(dá)，②韓大元教授通過對基本法的文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)基本法文本中表達(dá)“國家”和“國家意識(shí)”的詞匯大致在政治統(tǒng)一體、與社會(huì)相對應(yīng)和與地方相對應(yīng)三種意義上使用。參見韓大元：《論香港基本法上“國家”的規(guī)范內(nèi)涵》，《中外法學(xué)》2020年第1期。因而第1 款可以解讀為在與香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)上，國家負(fù)有根本責(zé)任；承擔(dān)這一責(zé)任的具體國家機(jī)關(guān)是中央人民政府，即國務(wù)院。

“根本責(zé)任”是作為共同體的國家在憲制秩序和政治權(quán)力運(yùn)作過程中的優(yōu)先性和全局性的體現(xiàn)?！案尽币庵甘挛锏谋驹?、根基，理解國家在維護(hù)國家安全領(lǐng)域“根本責(zé)任”的產(chǎn)生邏輯和意義脈絡(luò)，離不開對國家本源的考察。從邏輯上說，國家起源于人類對于安全和秩序的需要，“根據(jù)國家中每一個(gè)人授權(quán)，他（國家）就能運(yùn)用托付給他的權(quán)力與力量，通過其威懾組織大家的意志，對內(nèi)謀求和平，對外互相幫助抵御外敵”。③[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，北京：商務(wù)印書館，2009年，第132頁。捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、保護(hù)生活在共同體的人免遭侵害和壓迫、為共同體成員提供一個(gè)穩(wěn)定而明確的秩序保障，是國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的首要職能。為了使國家能夠切實(shí)履行這一職能，世界上許多國家都在憲法法律中賦予國家大量權(quán)力，以保證國家能夠充分調(diào)動(dòng)資源把維護(hù)國家安全的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)能力。與此相適應(yīng)，國家對國家安全承擔(dān)著根本責(zé)任，在與香港特別行政區(qū)有關(guān)的維護(hù)國家安全事務(wù)中也不例外?；趪覚?quán)力和國家職能的本源性、全面性和公共性，對在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全這一問題而言，國家承擔(dān)的根本責(zé)任具有最高、最終和全面的特點(diǎn)。④《國務(wù)院新聞辦就香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)》，中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/01/content_5523217.htm，最后訪問時(shí)間：2021年7月10日。這些特點(diǎn)意味著根本責(zé)任具有三個(gè)層面的含義：第一，它是原始的、初始的、固有的責(zé)任；第二，它是全面的責(zé)任；第三，它是最高的責(zé)任，有關(guān)國家安全的事務(wù)到了中央層面就是要做最終決策的責(zé)任。①《焦點(diǎn)訪談：香港國安法，深度解讀來了》，央視網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1671273028854305015&wfr=spider&for=pc，最后訪問時(shí)間：2021年12月20日?？梢哉f，根本責(zé)任本質(zhì)上對應(yīng)的是國家維系其存續(xù)的根本任務(wù)。

組成中央的各個(gè)國家機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力的實(shí)際行使者和國家職能的實(shí)際承擔(dān)者。中央層級(jí)的國家機(jī)關(guān)通過依法履行職權(quán)，使國家維護(hù)國家安全的各項(xiàng)安排逐步得到實(shí)現(xiàn)。把中央在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全事務(wù)中的責(zé)任主體明確為中央人民政府這個(gè)具體的國家機(jī)關(guān)，顯然不是隨意的。一方面，安全治理活動(dòng)不是一個(gè)理論抽象的邏輯行為，它們是人力、物力及財(cái)力、時(shí)間、信息等資源要素有效組合的行為體。②李文良：《新時(shí)代中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究》，《國際安全研究》2019年第3期。根據(jù)憲法第85 條對于中央人民政府性質(zhì)的界定，中央人民政府在我國的政治制度中具有雙重定位，它既在我國行政系統(tǒng)中處于最高地位，又是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這種雙重角色尤其是擁有最高行政管理權(quán)的最高國家行政機(jī)關(guān)的定位，使中央人民政府相比其他國家機(jī)關(guān)，可以更為有效地運(yùn)用和發(fā)揮它掌握豐富公共資源和社會(huì)資源的優(yōu)勢，主動(dòng)且快速地回應(yīng)維護(hù)國家安全的各種需求。另一方面，把中央人民政府確定為中央層面對香港特別行政區(qū)有關(guān)的維護(hù)國家安全事務(wù)的責(zé)任主體，在“一國兩制”框架下具有深刻的政治法律基礎(chǔ)。根據(jù)基本法的制度設(shè)計(jì)，經(jīng)常性地代表中央對香港特別行政區(qū)行使管治權(quán)的主體是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)與中央人民政府。③韓大元：《論香港基本法上“國家”的規(guī)范內(nèi)涵》，《中外法學(xué)》2020年第1期。其中，中央人民政府與香港特別行政區(qū)之間存在的行政上的管轄與被管轄、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，是中央管治香港的主要渠道。在香港特別行政區(qū)政治體制中扮演核心角色的行政長官，應(yīng)當(dāng)依照基本法的規(guī)定對中央人民政府負(fù)責(zé)。在這種情況下，把中央人民政府作為維護(hù)國家安全事務(wù)的責(zé)任主體，有利于把中央人民政府依據(jù)憲法和基本法建構(gòu)的對香港特別行政區(qū)的管治渠道，轉(zhuǎn)化為中央對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)進(jìn)行有效管治的基礎(chǔ)。

（二）第3 條第2 款、第3 款的規(guī)范含義

《香港國安法》第3 條第2 款明確了香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任。在履行憲制責(zé)任的過程中，香港特別行政區(qū)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）在香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任中扮演著重要角色。第3 款就是對香港特別行政區(qū)公權(quán)力機(jī)構(gòu)相關(guān)職責(zé)的規(guī)范描述，也是對第2 款香港特別行政區(qū)憲制責(zé)任的一個(gè)突出強(qiáng)調(diào)和具體補(bǔ)充。

“憲制責(zé)任”是一個(gè)在與“根本責(zé)任”的比較中產(chǎn)生的法律概念，也是建基于香港特別行政區(qū)的法律地位而形成的責(zé)任類型。在內(nèi)容上，《香港國安法》第3 條第2 款表達(dá)了兩層具有因果關(guān)聯(lián)的含義：香港特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任和（因而）香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國家安全的職責(zé)。其中，“憲制”一詞，指明了香港特別行政區(qū)的責(zé)任屬性和責(zé)任來源。所謂憲制，就是有關(guān)國家構(gòu)成的基本制度安排以及國家權(quán)力運(yùn)作的基本規(guī)則，其首要功能在于建構(gòu)、維系一種政治秩序。④謝紅星：《憲制秩序之維》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。在維護(hù)國家安全的維度，香港特別行政區(qū)的憲制責(zé)任就在于維護(hù)憲法和基本法所構(gòu)建的憲制秩序，保護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益不受侵害。如果說中央人民政府維護(hù)國家安全的根本責(zé)任來源于國家作為政治共同體存續(xù)的本質(zhì)要求，那么香港特別行政區(qū)的憲制責(zé)任，則來自于以憲法和基本法為基礎(chǔ)建構(gòu)的地方行政單位對國家安全所應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任和法律義務(wù)。香港特別行政區(qū)是全國人大依據(jù)憲法第31 條和第62 條第14 項(xiàng)，行使決定權(quán)在我國設(shè)立的一個(gè)在自治權(quán)限上較為特殊的地方行政區(qū)域。與國家的不可分離性以及對中央人民政府的直接從屬性，是香港特別行政區(qū)法律地位的直接體現(xiàn)，也是香港特別行政區(qū)賴以存在的憲制根基。香港特別行政區(qū)與內(nèi)地維護(hù)的是同一主體，即中華人民共和國的國家安全。①王振民：《建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法治體系》，《光明日報(bào)》2020年2月26日，第11版。這些內(nèi)容被明確地規(guī)定在基本法第1 條和第12 條。在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的根本目的，就是保障國家主權(quán)安全，確保香港特別行政區(qū)的法律地位不被改變。這點(diǎn)在《香港國安法》中也得到了鮮明體現(xiàn)?！断愀蹏卜ā返? 條從維護(hù)國家安全的角度確認(rèn)了基本法第1 條和第12 條的根本性條款地位，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起了《香港國安法》集防范、制止與懲治于一體的在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的功能體系。②韓大元：《論〈香港國安法〉第2條“根本性條款”的規(guī)范內(nèi)涵》，《法學(xué)論壇》2021年第4期。這不僅為香港特別行政區(qū)承擔(dān)憲制責(zé)任提供了規(guī)范基礎(chǔ)，還為香港特別行政區(qū)防范、制止與懲治危害國家安全犯罪的活動(dòng)劃定了范圍和底線。

“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國家安全的職責(zé)”是第2 款后半段的內(nèi)容，是香港特別行政區(qū)承擔(dān)憲制責(zé)任的必然要求和邏輯體現(xiàn)。在我國法律語境中，職責(zé)是對國家機(jī)構(gòu)職能的具體化，指的是國家機(jī)構(gòu)承擔(dān)的具體公共事務(wù)，側(cè)重于相關(guān)機(jī)構(gòu)“應(yīng)該做什么事情”。③陳明輝：《國家機(jī)構(gòu)組織法中職權(quán)條款的設(shè)計(jì)》，《政治與法律》2020年第12期。香港國安法之所以使用“職責(zé)”這一法律概念，就是要強(qiáng)調(diào)香港特別行政區(qū)履行憲制責(zé)任的義務(wù)性，要求香港特別行政區(qū)的相關(guān)責(zé)任主體要根據(jù)自己在政治社會(huì)中的角色定位，依法履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化香港特別行政區(qū)作為地方單位維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的決心和能力?！断愀蹏卜ā返?～19 條（第二章）、第40～47 條（第四章）、第53 條、第54 條、第61 條都是香港特別行政區(qū)承擔(dān)憲制責(zé)任的規(guī)范體現(xiàn)。從中可以看出，在香港特別行政區(qū)承擔(dān)維護(hù)國家安全責(zé)任的主體是相當(dāng)多元的，有的責(zé)任直接由香港特別行政區(qū)承擔(dān)，有的責(zé)任則被分解到香港特別行政區(qū)具體的主體，如行政長官、特區(qū)政府、法院等。不同層級(jí)、不同性質(zhì)、不同角色的主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。其中，香港特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分別掌握著香港特別行政區(qū)的行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，這些公權(quán)力機(jī)構(gòu)的部分職能均與維護(hù)國家安全有關(guān)聯(lián)，是在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全最為關(guān)鍵的責(zé)任主體。《香港國安法》的有效實(shí)施，離不開香港特別行政區(qū)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)主動(dòng)履行職責(zé)，提供配合和支持。因此，第2 款的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與第3 條第3 款聯(lián)系起來理解，第3 款的內(nèi)容是對第2 款中香港特別行政區(qū)如何履行憲制責(zé)任的一個(gè)補(bǔ)充說明，屬于對香港特別行政區(qū)公權(quán)力機(jī)構(gòu)在防范、制止和懲治危害國家安全行為和活動(dòng)中重要功能和作用的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

三、中央與香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全責(zé)任的邊界

《香港國安法》第3 條區(qū)分了中央人民政府和香港特別行政區(qū)關(guān)于維護(hù)國家安全事務(wù)的責(zé)任類型。對中央人民政府和香港特別行政區(qū)的責(zé)任作出區(qū)分的一個(gè)潛在含義，就是兩者之間的責(zé)任是存在邊界的，不能混同。要合理建構(gòu)中央人民政府和香港特別行政區(qū)的責(zé)任邊界，既應(yīng)當(dāng)遵循憲法和基本法中有關(guān)維護(hù)國家安全事務(wù)的既有規(guī)范，又需要考慮到“一國兩制”框架下如何把中央依法行使權(quán)力和香港特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，還應(yīng)當(dāng)注意中央人民政府和香港特別行政區(qū)在履行維護(hù)國家安全責(zé)任的能力和資源上的客觀差異。在綜合考量這些因素的情況下，《香港國安法》通過相關(guān)條文合理協(xié)調(diào)中央人民政府與香港特別行政區(qū)之間的權(quán)責(zé)分配，在兩者的有機(jī)互動(dòng)中確立了一個(gè)有利于促進(jìn)“中央有效、特區(qū)有為”的維護(hù)國家安全責(zé)任邊界。

（一）中央人民政府履行根本責(zé)任的邊界

中央人民政府對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任，這種責(zé)任是全面的、最高的和最終的，但這并不意味著中央人民政府全部直接履行這一責(zé)任。在“一國兩制”框架下，中央人民政府的根本責(zé)任主要表現(xiàn)為監(jiān)督、指導(dǎo)香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全的職責(zé)，中央人民政府支持香港特別行政區(qū)按照憲法、基本法以及《香港國安法》的相關(guān)規(guī)定，行使維護(hù)國家安全的權(quán)力；只有在特定情形下，中央人民政府才直接行使職權(quán)，承擔(dān)起維護(hù)國家安全的兜底責(zé)任。

中央人民政府的根本責(zé)任是全面的、最高的和最終的責(zé)任。在履行根本責(zé)任的過程中，中央人民政府實(shí)質(zhì)性地代表了整個(gè)國家的根本利益，代表了國家對維系其生存和發(fā)展的安全要素的根本關(guān)切。中央人民政府的根本責(zé)任，不僅需要它在宏觀上把握維護(hù)國家安全的全局，把分散的力量和資源集聚于維護(hù)國家安全的大方向，而且還應(yīng)承擔(dān)起兜底性保護(hù)和最終決策的責(zé)任，為國家安全提供底線性的保障?；痉ㄖ栽谥贫〞r(shí)就明確規(guī)定外交和國防由中央人民政府負(fù)責(zé)，全國人大常委會(huì)有權(quán)決定香港特別行政區(qū)的戰(zhàn)爭狀態(tài)或緊急狀態(tài)、中央人民政府可宣布將有關(guān)全國性法律在香港實(shí)施等條款，就是因?yàn)橹醒雽ο愀厶貏e行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。①參見王振民、黃風(fēng)、畢雁英等：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法讀本》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2021年，第84～85頁。在國防、外交領(lǐng)域或者香港特別行政區(qū)出現(xiàn)對國家安全的嚴(yán)重破壞性力量時(shí)，只有從中央層面行動(dòng)才能迅速有效地筑牢國家的安全屏障。為了更好地應(yīng)對在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全過程中可能出現(xiàn)的復(fù)雜情況，《香港國安法》規(guī)定，中央人民政府在香港特別行政區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全公署（以下簡稱駐港國安公署）作為專責(zé)機(jī)構(gòu)，專門代表中央人民政府處理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)，從而有利于中央人民政府把握在香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全工作的全局；在出現(xiàn)《香港國安法》第55 條規(guī)定的特定情形時(shí)，駐港國安公署直接參與到防范、制止和懲治危害國家安全犯罪的工作。這一規(guī)定的目的就在于以駐港國安公署直接行使管轄權(quán)為制度抓手，在香港特別行政區(qū)形成一種有形且有力的維護(hù)國家安全的底線性保護(hù)機(jī)制，使中央人民政府切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)國家安全的根本責(zé)任。

在“一國兩制”框架下，中央人民政府的根本責(zé)任還體現(xiàn)為對香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全憲制責(zé)任的尊重和保障?！断愀蹏卜ā穼χ醒牒拖愀厶貏e行政區(qū)在維護(hù)國家安全事務(wù)中的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行了進(jìn)一步的配置、重整與協(xié)調(diào)。從中可以看出，中央人民政府在大多數(shù)情況下并不直接履行維護(hù)國家安全的責(zé)任，而是督促、指導(dǎo)香港特別行政區(qū)履行其憲制責(zé)任，因而可以說，中央人民政府的根本責(zé)任主要表現(xiàn)為監(jiān)督責(zé)任。在國家政治權(quán)力領(lǐng)域中，監(jiān)督是指為保證國家權(quán)力在所擔(dān)負(fù)職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)和軌道上運(yùn)行，而對其進(jìn)行監(jiān)視、檢查、調(diào)節(jié)、控制、糾偏的各種活動(dòng)。②蔡定劍：《國家監(jiān)督制度》，北京：中國法制出版社，1991年，第1頁。中央人民政府的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上就是對香港特別行政區(qū)施加一種強(qiáng)制力量，督促香港特別行政區(qū)更好地履行職責(zé)。在《香港國安法》中，中央人民政府的監(jiān)督可以分為兩種類型：一是對事的監(jiān)督，比如對香港特別行政區(qū)設(shè)立的維護(hù)國家安全的專門機(jī)構(gòu)——維護(hù)國家安全委員會(huì)履行職責(zé)的監(jiān)督；二是對人的監(jiān)督，比如香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)秘書長要報(bào)中央人民政府任命。中央人民政府的這種監(jiān)督，并不是說中央人民政府直接代替香港特別行政區(qū)執(zhí)行責(zé)任，而是通過對人和對事的監(jiān)督，使中央人民政府能夠?qū)ο愀厶貏e行政區(qū)履行憲制責(zé)任過程中出現(xiàn)偏離維護(hù)國家安全方向的情況及時(shí)采取應(yīng)對措施，確保國家安全利益不受損害。

（二）香港特別行政區(qū)履行憲制責(zé)任的邊界

以“一國兩制”為指導(dǎo)方針，中央在主權(quán)原則的基礎(chǔ)上尊重和保障香港特別行政區(qū)的自主性和能動(dòng)性。但是，這并不意味著香港特別行政區(qū)履行憲制責(zé)任是無限度的。香港特別行政區(qū)的憲制責(zé)任是相對于中央人民政府的根本責(zé)任而言的，要服從于中央的最高責(zé)任。①參見王振民、黃風(fēng)、畢雁英等：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法讀本》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2021年，第100頁。因此，香港特別行政區(qū)履行憲制責(zé)任的邊界，就在于香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全的直接責(zé)任和主體責(zé)任的同時(shí)，要接受中央人民政府的監(jiān)督和指導(dǎo)，與中央人民政府形成互動(dòng)和配合，共同致力于維護(hù)國家安全總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一方面，香港特別行政區(qū)的憲制責(zé)任主要表現(xiàn)為一種直接責(zé)任和主體責(zé)任?！断愀蹏卜ā分兄ν癸@香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全憲制責(zé)任的一系列安排，本身就包含了凸顯香港特別行政區(qū)能動(dòng)作用的立法原意。設(shè)立香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)，賦予行政長官包括人事任免、政策制定、立法、執(zhí)行及相關(guān)附隨權(quán)力在內(nèi)的廣泛權(quán)力，②黃明濤：《論〈香港國安法〉之中行政長官的主要權(quán)力》，《法學(xué)論壇》2021年第4期。由香港特別行政區(qū)管轄除第55 條以外的大部分危害國家安全犯罪案件，犯罪案件的程序適用《香港國安法》和香港本地法律等措施，正是確保香港特別行政區(qū)擔(dān)負(fù)起憲制責(zé)任的制度設(shè)計(jì)。從相關(guān)條文可以看出，以香港特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)體制為基本架構(gòu)，《香港國安法》對行政長官和特區(qū)政府進(jìn)行了進(jìn)一步“賦能”，比如香港特別行政區(qū)設(shè)立的專門負(fù)責(zé)國家安全事務(wù)的香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)，主要成員由行政長官和特區(qū)政府中與維護(hù)國家安全有關(guān)的職能部門的負(fù)責(zé)人組成。與此同時(shí)，《香港國安法》還充分利用香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在職能上的互補(bǔ)性、過程上的銜接性和目標(biāo)上的一致性，確保這些機(jī)關(guān)在防范、制止、懲治危害國家安全犯罪的過程中相互配合，共同服務(wù)于維護(hù)國家安全這一目標(biāo)。在這一框架下的香港特別行政區(qū)，也就具有了承擔(dān)維護(hù)國家安全憲制責(zé)任的能力和空間。

另一方面，香港特別行政區(qū)的憲制責(zé)任具有從屬性和有限性的特征，應(yīng)當(dāng)與中央人民政府形成互動(dòng)和配合，并服從于中央人民政府的根本責(zé)任。憲制責(zé)任的從屬性和有限性是相對于中央人民政府根本責(zé)任的最高性和全面性而言的。憲制責(zé)任之所以具有從屬性和有限性的特點(diǎn)，既是由香港特別行政區(qū)的法律地位決定的，又因?yàn)橄愀厶貏e行政區(qū)作為地方行政區(qū)域在維護(hù)國家安全的資源和能力上存在有限性，對于比較重大或復(fù)雜的國家安全風(fēng)險(xiǎn)無法及時(shí)有效應(yīng)對。因此，香港特別行政區(qū)履行憲制責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)與中央人民政府的根本責(zé)任形成互動(dòng)和配合。比較典型的制度設(shè)計(jì)有：一是香港特別行政區(qū)要在履行憲制責(zé)任的過程中接受中央人民政府的監(jiān)督和指導(dǎo)，③參見王振民、黃風(fēng)、畢雁英等：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法讀本》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2021年，第100頁。確保憲制責(zé)任的履行效果符合維護(hù)國家安全的目的；二是在駐港國安公署與香港維護(hù)國家安全部門之間建立起了強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和高效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制；①黎沛文：《“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”：香港維護(hù)國家安全制度的基本原則》，載韓大元、夏泉等：《香港國安法筆談》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。三是當(dāng)香港特別行政區(qū)出現(xiàn)《香港國安法》第55 條規(guī)定的特定情形時(shí)，要及時(shí)報(bào)中央人民政府批準(zhǔn)由駐港國安公署行使管轄權(quán)，避免國家安全風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。

四、結(jié)語

對中央和香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的責(zé)任進(jìn)行劃分，是一個(gè)兼具原則性和技術(shù)性的問題。其原則性在于，中央和香港特別行政區(qū)的責(zé)任劃分必須符合主權(quán)原則，維護(hù)好憲法和基本法所確立的香港特別行政區(qū)憲制秩序。其技術(shù)性在于，兩者的責(zé)任劃分在符合主權(quán)原則的基礎(chǔ)上尚且有很大的磨合和調(diào)適空間，如何進(jìn)行責(zé)任分配才更有利于“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)，是一個(gè)需要精細(xì)化思考和推進(jìn)的問題。目前而言，在中央和香港特別行政區(qū)兩個(gè)層面的責(zé)任邏輯已經(jīng)通過《香港國安法》在法律上正式確立并開始運(yùn)行，但仍然具有發(fā)展空間。在香港特別行政區(qū)建立一個(gè)全新而有效的國家安全治理機(jī)制，尚且需要中央和香港特別行政區(qū)的共同努力。