潘驛煒

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院，北京，100191

2020年6月1日，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(以下簡稱《促進(jìn)法》)正式生效。該法第七十八條首次以法律形式規(guī)定了國家控制吸煙的責(zé)任，是我國在控?zé)熈⒎ǚ矫嫒〉玫闹匾M(jìn)展。然而，控?zé)煶珜?dǎo)者對這一條款的態(tài)度喜憂參半。早在《促進(jìn)法(草案)》公開征求意見階段，就有人大代表、政協(xié)委員指出草案中的控?zé)煑l款不夠具體，與世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)差距較大；也有法律工作者認(rèn)為控?zé)煑l款過于籠統(tǒng)，對“公共場所”“控?zé)煛薄盁煵荨薄拔鼰煛钡雀拍钊狈?zhǔn)確界定，可執(zhí)行性不足[1-2]。

作為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法，《促進(jìn)法》旨在構(gòu)筑基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的整體框架，涉及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員、藥品供應(yīng)保障等多方面工作，控?zé)熓瞧渲袃?nèi)容之一。控?zé)煶珜?dǎo)者期望《促進(jìn)法》納入詳盡、完備的控?zé)煑l款并借此推動更加全面的控?zé)煟伺e在立法技術(shù)上操作性不強(qiáng)，把一般法當(dāng)成了特別法。更何況，衛(wèi)生健康基本法統(tǒng)領(lǐng)全局、相關(guān)部門法作出具體規(guī)定的控?zé)煼审w系已初具雛形。

目前，控?zé)煼ㄑ芯繉責(zé)煼审w系等理論問題涉足不多?？?zé)煼审w系研究的意義有3個層次：①掌握控?zé)煼梢?guī)范的全貌；②厘清控?zé)煼ㄒ?guī)的各自地位；③指導(dǎo)現(xiàn)行控?zé)煼ㄒ?guī)的應(yīng)用。經(jīng)檢索相關(guān)法律法規(guī)，本文擬對我國控?zé)煼审w系予以界定和梳理，并從立法目的、責(zé)任主體、控?zé)煷胧┑确矫娣治銎鋵τ谕苿尤婵責(zé)煹默F(xiàn)實(shí)意義。

1 中國控?zé)煼审w系的界定

1.1 控?zé)煼ǖ母拍詈托再|(zhì)

控?zé)煼ㄊ且粋€伴隨現(xiàn)代醫(yī)學(xué)發(fā)展和健康觀念的勃興而新生的概念。在全國性、專門性無煙立法缺位的情況下，地方無煙法規(guī)構(gòu)成了我國控?zé)煼ǖ闹黧w，除此之外，其他部門法內(nèi)部還存在著大量能夠?yàn)榭刂莆鼰熖峁┮罁?jù)的條款。由于調(diào)整對象的綜合性、交叉性，控?zé)煼y以被歸為獨(dú)立的部門法。

我們可以借助領(lǐng)域法學(xué)的范式理解控?zé)煼ǖ男再|(zhì)。所謂領(lǐng)域法學(xué)，是指以問題為導(dǎo)向，以特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象的法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系[3]。據(jù)此，領(lǐng)域法便可理解為與特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域相關(guān)的全部法律規(guī)范之和。因減少煙草消費(fèi)而形成的社會關(guān)系是客觀存在的，控?zé)煼ň褪且婚T以控?zé)熜纬傻慕?jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)的領(lǐng)域法?？?zé)煼ㄉ婕懊穹?、行政法、?jīng)濟(jì)法等多個部門，而同一法律領(lǐng)域可以吸收多種性質(zhì)的法律規(guī)范[4]，這解釋了控?zé)煼ǖ木C合性，也暗示控?zé)煼审w系是顯然存在的。

法律體系是指一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而成的一個有機(jī)統(tǒng)一的整體[5]。參考這一定義，可將控?zé)煼审w系定義為一國現(xiàn)行的全部控?zé)煼梢?guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)組織而成的完整系統(tǒng)。界定中國控?zé)煼审w系，就要回答“誰屬于控?zé)煼?、誰不屬于”的問題。既然調(diào)控基于減少煙草消費(fèi)而形成的社會關(guān)系是控?zé)煼▍^(qū)別于其他法律領(lǐng)域的特征，界定控?zé)煼审w系的關(guān)鍵就是這種社會關(guān)系有哪些內(nèi)涵。

1.2 控?zé)煼审w系的內(nèi)容

領(lǐng)域法學(xué)以問題為中心，劃分領(lǐng)域的依據(jù)是特定社會事務(wù)。對于控?zé)煼ǘ?，這一事務(wù)便是減少煙草制品的生產(chǎn)、消費(fèi)或使用。在控?zé)熓聞?wù)中，必然存在一方或多方出于某些理由，采取合法手段制約煙草制品的流行，這些手段包括但不限于劃定禁煙區(qū)域、勸阻吸煙行為、實(shí)施控?zé)熃逃?、調(diào)控?zé)煵莓a(chǎn)銷等。

基于這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，控?zé)煼审w系可能包括憲法、民法、衛(wèi)生法、經(jīng)濟(jì)法、教育與未成年人保護(hù)法等內(nèi)容。其中，憲法、民法和衛(wèi)生健康基本法對國家保障人民健康的義務(wù)及公民享有健康權(quán)的規(guī)定為控?zé)熖峁┝嘶苑梢罁?jù)，其他部門法則在因控?zé)熜纬傻纳鐣I(lǐng)域內(nèi)扮演了不盡相同的角色。

2 憲法：國家保護(hù)人民健康

2.1 憲法與控?zé)煹穆?lián)系

控?zé)熍c憲法發(fā)生聯(lián)系的前提是人們開始認(rèn)識到吸煙與健康損害存在聯(lián)系。20世紀(jì)初，基于對尼古丁成癮性的認(rèn)識，吸煙有益的說法被拋棄，吸煙有害論得到強(qiáng)化[6]。1950年，英國流行病學(xué)家經(jīng)研究認(rèn)為吸煙是導(dǎo)致肺癌的重要因素之一[7]。這一發(fā)現(xiàn)成為煙草命運(yùn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，吸煙就此從生活事實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)獒t(yī)學(xué)事件、健康事件，既于個人健康不利，也由于造成被動吸煙者的健康風(fēng)險而遭受道德譴責(zé)。健康是基本人權(quán)，也一直是控?zé)煹闹行脑捳Z。

隨著福利國家的興起，提供公共產(chǎn)品成為國家的一項(xiàng)憲法義務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)更是其中的重要內(nèi)容[8]。既然吸煙有害健康成為共識，控制吸煙也顯然是國家提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組成部分，是國家為促進(jìn)人群健康應(yīng)承擔(dān)的一項(xiàng)任務(wù)。

2.2 控?zé)煹膽椃ɑA(chǔ)

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第二十一條規(guī)定了國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、保護(hù)人民健康的任務(wù)，第三十三條規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)。盡管《憲法》并未對公民健康權(quán)作出明文規(guī)定，控?zé)熯@樣的具體事務(wù)也不可能直接寫入《憲法》，但考慮到控?zé)煹墓残l(wèi)生屬性和健康權(quán)的基本人權(quán)屬性，控?zé)熂仁菄冶Ｗo(hù)人民健康的必要途徑，也是保障人權(quán)在健康權(quán)方面的體現(xiàn)。

《憲法》確認(rèn)了國家控?zé)熈x務(wù)的承擔(dān)者。在健康權(quán)的視野下，國家支持控?zé)熂仁且豁?xiàng)消極義務(wù)，即尊重不吸煙者或自愿戒煙者；也是一項(xiàng)積極義務(wù)，即主動采取各種手段遏制煙草流行[9]。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要政府執(zhí)行國家意志。在狹義上，我國政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)；在廣義上，有學(xué)者為全面理解我國政府過程，將執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)等納入政府的范疇[10]。考慮到控?zé)煂φ卧手Z、立法和執(zhí)法支持的依賴性，廣義說更具合理性。

《憲法》也明確了國家控?zé)煹姆较颉Ｎ鼰煹纳鐣蜗笫重S富，既是損害自身或他人健康的行為，也是污染環(huán)境、有違公德的行為，這意味著反對吸煙至少存在健康和道德兩條進(jìn)路。結(jié)合《憲法》第二十一條、第三十三條的精神來看，健康進(jìn)路無疑具備更深厚的權(quán)利基礎(chǔ)。作為國家根本大法，《憲法》為其他控?zé)煼ㄌ峁┝朔苫A(chǔ)，為控?zé)熧x予了保護(hù)人民健康的底色，進(jìn)而奠定了衛(wèi)生法在控?zé)煼审w系中的主導(dǎo)地位。

3 民法：保障公民的健康權(quán)

3.1 控?zé)煹拿穹ɑA(chǔ)

健康權(quán)不僅是基本人權(quán)，也是自然人享有的一項(xiàng)民事權(quán)利，我國《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)人格權(quán)編規(guī)定自然人享有健康權(quán)。健康權(quán)以維護(hù)身體和心理機(jī)能健康為內(nèi)容[11]，具體包括3方面的權(quán)能：①支配權(quán)能，即自然人排他地享有自體健康利益的權(quán)能；②形成權(quán)能，即自然人以自身意思影響自體健康利益的權(quán)能；③請求權(quán)能，即在健康利益受侵害時請求救濟(jì)的權(quán)能。

吸煙可導(dǎo)致多種疾病，接觸二手煙霧甚至環(huán)境中的“三手煙”亦有健康風(fēng)險。因此，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)作為民事權(quán)利的健康權(quán)為自然人參與控?zé)熖峁┝嗣穹ɑA(chǔ)。在理論上，主動吸煙或可解釋為自然人在知情前提下放棄部分健康利益的行為，導(dǎo)致他人被動吸煙則可能侵害他人的健康權(quán)。

3.2 健康權(quán)的救濟(jì)

《民法典》第九百九十五條規(guī)定，人格權(quán)受侵害的，受害人可請求行為人承擔(dān)民事責(zé)任。也即，對健康權(quán)的救濟(jì)需要受害人自主發(fā)起，可主張的民事責(zé)任包括停止侵害、消除危險、賠償損失等。由于吸煙具有偶發(fā)性，吸煙致害是慢性而長期的過程，受害人主張停止侵害、消除危險相對容易，主張賠償損失則殊為困難。

即使在煙草侵權(quán)訴訟十分發(fā)達(dá)的美國，吸煙與具體健康損害之間因果關(guān)系的證明也長期困擾著受害人[12]。根據(jù)我國現(xiàn)行法，與吸煙相關(guān)的健康權(quán)侵權(quán)為一般侵權(quán)，其歸責(zé)原則為過錯責(zé)任，也即行為人在有過錯的情況下才承擔(dān)責(zé)任。受害人須證明行為人存在加害行為和損害事實(shí)、加害行為與損害事實(shí)存在因果關(guān)系、行為人具有主觀過錯。吸煙與健康損害存在關(guān)聯(lián)性，但舉證并不容易，二手煙的影響更不會即刻顯現(xiàn)，主張侵權(quán)損害賠償?shù)碾y度可見一斑。

民事救濟(jì)僅發(fā)生于民事權(quán)利受到侵害之后，是否發(fā)起取決于受害人，控?zé)熜Ч嬖诰窒?。因此，控?zé)熯€需要公權(quán)力和社會的參與。

4 衛(wèi)生法：以保護(hù)人群為重點(diǎn)

4.1 衛(wèi)生健康“基本法”與控?zé)煹穆?lián)系

控?zé)熥鳛橐豁?xiàng)公共衛(wèi)生事務(wù)，與之聯(lián)系最緊密的部門法自然是《促進(jìn)法》。作為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法，《促進(jìn)法》第七十八條是《憲法》精神在衛(wèi)生法領(lǐng)域的延續(xù)，明確了控?zé)熓且豁?xiàng)國家義務(wù)。其意義在于宣示控?zé)熢谛l(wèi)生健康領(lǐng)域的地位，而非對控?zé)熥鞒鼍唧w安排，第七十八條的實(shí)施尚需其他法律規(guī)范與之有效銜接。

全國性無煙立法缺失、控?zé)熈⒎▽哟蔚褪俏覈責(zé)煼森h(huán)境長期面臨的問題[13]?！洞龠M(jìn)法》的任務(wù)是確定衛(wèi)生健康服務(wù)的主要內(nèi)容，與其期待《促進(jìn)法》補(bǔ)充控?zé)煑l款，不如繼續(xù)呼吁出臺一部專門性的控?zé)熁痉?，并由這部法律明確控?zé)煿ぷ鞯闹笇?dǎo)思想、執(zhí)法主體、主要策略、法律責(zé)任等。

4.2 地方無煙法規(guī)與控?zé)煹穆?lián)系

在缺少專門性的控?zé)煼ǖ那闆r下，地方無煙法規(guī)構(gòu)成了我國控?zé)煼ǖ闹髁?，其?shí)質(zhì)是公共場所無煙法規(guī)。在效力級別上，地方無煙法規(guī)通常包括地方各級人民代表大會或其常委會通過的地方性法規(guī)和地方人民政府通過的地方政府規(guī)章。地方無煙法規(guī)同樣具有保障人權(quán)、保護(hù)健康權(quán)的精神，但它不僅保護(hù)個人，也關(guān)注公共場所的人群健康和環(huán)境清潔。

地方無煙法規(guī)對公共場所的定義不盡相同，其中既有生產(chǎn)經(jīng)營場所，如工廠、寫字樓、商場等；也有公益性場所，如醫(yī)院、學(xué)校、博物館等。整體來看，公共場所是人員來往頻繁、活動密集的場所，在公共場所吸煙一方面使多數(shù)人的健康處于危險狀態(tài)，另一方面可能破壞環(huán)境衛(wèi)生、影響公共秩序。在此種情形下，個人就顯得力不從心，公共利益也需要行政規(guī)制的介入。

由于控?zé)煹墓残l(wèi)生性質(zhì)，控?zé)焾?zhí)法主體通常是衛(wèi)生健康行政部門，教育、公安、文化旅游、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管、煙草專賣等部門也在職責(zé)內(nèi)負(fù)有控?zé)煴O(jiān)督責(zé)任。衛(wèi)生部門為主管部門、其他相關(guān)部門在職責(zé)內(nèi)參與的控?zé)焾?zhí)法模式正是由持續(xù)出臺的地方無煙法規(guī)逐步確立的，該模式以分散執(zhí)法的方式節(jié)約了衛(wèi)生監(jiān)督資源、豐富了控?zé)熽?duì)伍。

地方無煙法規(guī)的控?zé)熍e措包括禁止吸煙行為和阻斷煙草傳播2個方面。前者是指在特定場所禁煙，禁煙場所的劃定通常采取“室內(nèi)公共場所+存在特殊法益的室外公共場所(如醫(yī)院、學(xué)校、文物保護(hù)單位等)”的模式。后者是指營造抽象的無煙環(huán)境，如禁止煙草廣告、學(xué)校周邊禁止煙草銷售、開展控?zé)熜麄鹘逃取Ｔ谝?guī)范吸煙者和煙草經(jīng)營者行為的同時，地方無煙法規(guī)還賦予個人和場所管理者勸阻的權(quán)利。對于個人而言，這一權(quán)利不同于民法上的健康權(quán)請求權(quán)，它具有自益和公益的雙重屬性。對于場所管理者而言，勸阻吸煙者、營造無煙環(huán)境既是權(quán)利也是義務(wù)，不履行義務(wù)也將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

地方無煙法規(guī)是著眼于煙草消費(fèi)環(huán)節(jié)的控?zé)煼?，也是控?zé)煼审w系中專門性、完備性較高的一類法律規(guī)范，其意義在于為控?zé)焾?zhí)法提供直接依據(jù)。地方無煙法規(guī)是否完備、執(zhí)法是否嚴(yán)格在很大程度上取決于地方立法、行政機(jī)關(guān)對控?zé)煹闹匾暢潭?，各地情況不一。因此，以一部全國性、專門性的控?zé)煼ㄖ笇?dǎo)地方無煙法規(guī)的需求依舊迫切。

5 經(jīng)濟(jì)法：以市場環(huán)節(jié)為著眼

5.1 特別市場規(guī)制法與控?zé)煹穆?lián)系

煙草制品的高額利稅和潛在健康影響決定了煙草業(yè)的特殊性，也催生了國家壟斷煙草市場的思想。1983年，我國首個煙草市場規(guī)制法《中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例》出臺。盡管條例并未直接體現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者健康的內(nèi)容，但國家煙草專賣局表示煙草專賣有利于降低焦油和其他有害成分含量，以維護(hù)消費(fèi)者利益[14]。

煙草市場規(guī)制法包括《中華人民共和國煙草專賣法》(以下簡稱《煙草專賣法》)和其他相關(guān)法律規(guī)范，如《中華人民共和國境內(nèi)卷煙包裝標(biāo)識的規(guī)定》等。現(xiàn)行《煙草專賣法》第五條概括規(guī)定國家和社會應(yīng)開展健康教育，第十七條規(guī)定了煙草包裝警語，第十八條規(guī)定了禁止煙草廣告。《煙草專賣法》納入上述控?zé)煑l款，是以認(rèn)識到吸煙有害健康為前提的。煙草包裝警語具有對潛在消費(fèi)者提示、警告健康風(fēng)險的作用，執(zhí)法主體是煙草專賣部門；限制煙草廣告有助于減少新增吸煙者，執(zhí)法主體是市場監(jiān)管部門。盡管“煙草專賣部門管控?zé)煛憋柺茉嵅?，但特別市場規(guī)制法的部分條款客觀上支持了控?zé)焾?zhí)法工作，故也應(yīng)視為控?zé)煼ǖ膩碓础?/p>

5.2 廣告法與控?zé)煹穆?lián)系

廣告充當(dāng)了向潛在消費(fèi)者傳遞產(chǎn)品信息、展示產(chǎn)品亮點(diǎn)的窗口作用，它是廠商重要的營銷手段，影響著消費(fèi)者的決策。煙草廣告以宣傳推介煙草制品為目的，然而煙草使用將增大消費(fèi)者的健康風(fēng)險。因此，阻斷煙草廣告與潛在消費(fèi)者之間的聯(lián)系看似是一種市場監(jiān)管行為，并未直接勸阻吸煙，但它可能具有降低吸煙者消費(fèi)頻率、預(yù)防非吸煙者吸煙的作用，同樣是減少煙草消費(fèi)、保護(hù)人群健康的重要策略。

《中華人民共和國廣告法》第二十二條規(guī)定大眾傳播媒介或公共場所、公共交通工具、戶外禁止煙草廣告，絕對禁止向未成年人投放煙草廣告，亦不得以其他廣告、啟事的名義變相發(fā)布煙草廣告?！痘ヂ?lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》第五條規(guī)定禁止利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布煙草廣告。廣告法控?zé)煵呗灾荚诒M可能降低煙草廣告或變相廣告面向不特定人群的暴露，市場監(jiān)管部門是這項(xiàng)策略的執(zhí)法主體。

5.3 稅法與控?zé)煹穆?lián)系

提高煙草稅率是公認(rèn)最有效的控?zé)煵呗灾?，對青少年和低收入人群尤為顯著[15]。根據(jù)稅收法定原則，對煙草制品的征稅應(yīng)由稅法確定。當(dāng)前，我國對煙葉種植、煙草制品生產(chǎn)與流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)征收的稅種包括意在調(diào)控?zé)熑~種植的煙葉稅、對商品流轉(zhuǎn)過程中增值部分計(jì)收的增值稅和對消費(fèi)品流轉(zhuǎn)額征收的消費(fèi)稅。

其中，增值稅和消費(fèi)稅作為流轉(zhuǎn)稅，最終的負(fù)稅人都是消費(fèi)者。提升稅率水平將間接提升煙價，進(jìn)而借助價格機(jī)制減少煙草消費(fèi)；而且由于稅率的提升，國家并不會因消費(fèi)減少而損失稅收。遺憾的是，我國煙草制品實(shí)際價格仍然處于偏低水平，煙草稅率和價格仍有較大調(diào)整空間。

經(jīng)濟(jì)法控?zé)煵呗圆⒉恢苯觿褡栉鼰熣撸侵塾谑袌霏h(huán)節(jié)，以調(diào)控市場運(yùn)行、阻斷廣告行為、影響消費(fèi)習(xí)慣等方式達(dá)到減少煙草消費(fèi)、保護(hù)人群健康的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)法視野下，煙草制品具有癮品和商品的雙重屬性。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)煙草流通，在經(jīng)濟(jì)性和效率上甚至優(yōu)于對吸煙者的直接勸阻。

6 教育法和未成年人保護(hù)法與控?zé)煹穆?lián)系

《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)和《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(以下簡稱《未成年人保護(hù)法》)既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩者都有保護(hù)特殊群體、調(diào)控公共利益的職能。從保護(hù)對象來看，教育法關(guān)注受教育者健康利益和教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)秩序，未成年人保護(hù)法則關(guān)注未成年人的健康和教育利益。相當(dāng)比例的受教育者同時是未成年人，考慮到他們身心發(fā)育尚不成熟，因好奇等心理沾染煙癮的可能性高，因主動或被動吸煙面臨的健康風(fēng)險也更大，預(yù)防未成年人吸煙，為未成年人營造無煙環(huán)境就十分必要。

《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》及教育部制定的《幼兒園工作規(guī)程》等部門規(guī)章、地方政府制定的學(xué)前教育條例、義務(wù)教育條例等教育法規(guī)共同構(gòu)成了該領(lǐng)域的控?zé)煼▉碓矗擃I(lǐng)域存在3方面的控?zé)煵呗裕孩俳逃龍鏊臀闯赡耆嘶顒訄鏊娼麩?，約束力不僅針對受教育者或未成年人，還及于場所內(nèi)的一切教職員工和臨時來訪人員；②與家庭教育銜接，要求家長參與控?zé)熃逃㈩A(yù)防子女吸煙，特別是避免負(fù)面示范；③與市場監(jiān)管銜接，禁止煙草經(jīng)營者在校園周邊營業(yè)，最大限度減少受教育者或未成年人接觸煙草制品、二手煙霧或煙草廣告的機(jī)會。

教育法和未成年人保護(hù)法對受教育者或未成年人接觸煙草的態(tài)度是雙重的：這種行為既不利于他們的健康，也無益于他們成為舉止文明、情趣向上的人才。通過家庭教育、學(xué)校教育預(yù)防青少年吸煙，是從源頭控制吸煙、保護(hù)下一代健康的重要舉措。

7 其他法律規(guī)范與控?zé)煹穆?lián)系

7.1 公共安全法與控?zé)煹穆?lián)系

日常經(jīng)驗(yàn)告訴我們，加油站和高鐵、飛機(jī)內(nèi)是不允許吸煙的，因?yàn)檫@種行為可能損害公共安全。那么，什么是公共安全？從公共安全法的定義來看，公共安全是多數(shù)人或公眾的生命、健康和財產(chǎn)不受威脅損害的狀態(tài)[16]。這里的“安全”是高度概括的，如交通安全、金融安全、國家安全等。在維護(hù)安全的過程中，公共安全法可能采取與控?zé)煼ㄏ喾碌牟呗?，并促進(jìn)控?zé)熌繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。

公共安全法并不關(guān)心吸煙對健康的損害，而是把點(diǎn)燃的煙草制品視為火災(zāi)隱患。例如森林法、草原法等自然資源法規(guī)均禁止野外用火，“禁止吸煙”的規(guī)定頻繁出現(xiàn)在此類文本中。消防法等法律規(guī)范也規(guī)定在“具有火災(zāi)、爆炸危險的場所”禁止吸煙?！惰F路安全管理?xiàng)l例》將在動車組列車上吸煙或者在其他列車的禁煙區(qū)域吸煙定義為“危害鐵路安全的行為”。《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》則將“在禁煙區(qū)內(nèi)吸煙”與搶占座位、尋釁滋事、盜竊損害救生物品以及危及飛行安全和擾亂航空器內(nèi)秩序的其他行為一并同條列出，歸屬為航空器內(nèi)禁止行為。

雖然公共安全法中禁止吸煙的規(guī)定與保護(hù)人群健康無涉，但它具備與控?zé)煼愃频男袨槟Ｊ胶头珊蠊瑸閼敉庾匀画h(huán)境和生產(chǎn)生活場所控?zé)熖峁┝朔梢罁?jù)，應(yīng)急、安監(jiān)等部門也因此被納入控?zé)焾?zhí)法體系，這對于強(qiáng)化控?zé)熅C合治理亦有幫助?？紤]到消防安全、交通運(yùn)輸安全等話題的宣傳和管理力度，公共安全法提供的控?zé)熢捳Z甚至更強(qiáng)。因此，公共安全法對控?zé)煵⒎侨珶o價值，它豐富了控?zé)煹暮戏ㄐ詠碓春筒呗赃x擇。由于目標(biāo)的差異，不宜將公共安全法視為控?zé)煼?，但它的效果足以成為控?zé)煼审w系的有力補(bǔ)充。

7.2 無煙機(jī)關(guān)管理規(guī)定與控?zé)煹穆?lián)系

2013年底，針對少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在公共場所吸煙，不僅危害公共環(huán)境和公眾健康，而且損害黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部形象的情況，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求把各級黨政機(jī)關(guān)建成無煙機(jī)關(guān)。本文將各級黨政機(jī)關(guān)為落實(shí)該文件精神出臺的控?zé)熞?guī)定和創(chuàng)建、考核無煙機(jī)關(guān)的規(guī)定統(tǒng)稱為無煙機(jī)關(guān)管理規(guī)定。

無煙機(jī)關(guān)管理規(guī)定可理解為一類特殊的公共場所無煙法規(guī)，同樣是在特定區(qū)域禁止吸煙，無煙機(jī)關(guān)管理規(guī)定的空間效力僅及于黨政機(jī)關(guān)的辦公場所，約束對象則限于黨政機(jī)關(guān)工作人員和來訪人員。此類規(guī)定一般由黨政機(jī)關(guān)自行制定，并在機(jī)關(guān)內(nèi)部生效，因而與正式的控?zé)煼ㄓ兴鶇^(qū)別。但是，無煙機(jī)關(guān)管理規(guī)定是黨政機(jī)關(guān)控?zé)煈B(tài)度的體現(xiàn)，對社會控?zé)熞嘤惺痉兑饬x。

8 結(jié)論

在歷史上，吸煙從來都不是孤立的醫(yī)學(xué)事件。它是一種成癮性的習(xí)俗，是生活事實(shí)；它可能被認(rèn)為是不文明行為，是道德評判的對象；但毋庸置疑的是，這些特征或多或少地被吸煙的健康意義吸收了。因此，衛(wèi)生法成為控?zé)煼审w系的主導(dǎo)，地方無煙法規(guī)更與控?zé)煼▌澤系忍?。在對控?zé)煼审w系的反思中不難發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生法的外部還存在著豐富的控?zé)煼ㄙY源，它們共同形成了一個完整的控?zé)煼审w系。

中國控?zé)煼审w系的目標(biāo)是保護(hù)公民健康權(quán)、促進(jìn)人群健康，它以憲法為根基，以衛(wèi)生法為主導(dǎo)，以民法關(guān)于自然人健康權(quán)的規(guī)定和經(jīng)濟(jì)法、教育法與未成年人保護(hù)法中的控?zé)煵呗詾榛緝?nèi)容，以公共安全法控?zé)煵呗院蜔o煙機(jī)關(guān)管理規(guī)定為補(bǔ)充。此外，《公約》作為經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)的國際法，也已在我國生效，成為中國控?zé)煼审w系的組成部分。

中國控?zé)煼审w系具有以下3方面的現(xiàn)實(shí)意義：首先，中國控?zé)煼审w系明確了國家控?zé)熦?zé)任和有關(guān)政府部門的行政執(zhí)法責(zé)任，為控?zé)熖峁┝藨椃?、民法、衛(wèi)生法等多方面的正當(dāng)性來源以及民事救濟(jì)和行政規(guī)制這2類正式的救濟(jì)方式。它具有規(guī)范意義，即引導(dǎo)煙草消費(fèi)者和生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，評價煙草生產(chǎn)、經(jīng)營、使用行為的合法性并制裁違法，通過教育和震懾推動煙草的非正?；?。

其次，中國控?zé)煼审w系清晰地顯示，衛(wèi)生法之外還存在著豐富的控?zé)煼梢?guī)范。在著力推進(jìn)全國性、專門性控?zé)熈⒎ǖ耐瑫r，還有必要考慮如何有效利用現(xiàn)有法律資源推動控?zé)??？責(zé)煵坏扔诤唵蔚貏褡栉鼰?，“全面控?zé)煛睉?yīng)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、調(diào)節(jié)供給、抑制需求等多種舉措為基礎(chǔ)[17]。盡管健康是控?zé)煈?yīng)追求的首要價值，但市場環(huán)境、教育秩序、消費(fèi)者權(quán)益和公共安全等也為控?zé)煄砹硕嘀貎r值。同時，控?zé)焾?zhí)法權(quán)責(zé)不僅屬于衛(wèi)生部門，跨部門的控?zé)焾?zhí)法力量也有待于更加充分地整合，以提升執(zhí)法強(qiáng)度和效率。

最后，中國控?zé)煼审w系中的行政規(guī)制比重遠(yuǎn)大于民事救濟(jì)。吸煙多為偶發(fā)行為、私密行為，行政規(guī)制也不宜擴(kuò)大到社會生活的方方面面。面對控?zé)煴O(jiān)督難、執(zhí)法難的問題，以《民法典》為依據(jù)，圍繞控?zé)熥h題培養(yǎng)公民健康權(quán)意識、建立健康權(quán)救濟(jì)的合理機(jī)制，一方面將拓寬受煙草影響者獲得民事救濟(jì)的渠道，另一方面也有助于提升社會公眾參與控?zé)煹姆e極性，為控?zé)焾?zhí)法提供更為堅(jiān)實(shí)的支持和保障。