李 店 標(biāo)

(黑龍江省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，哈爾濱 150028)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治建設(shè)最根本的保證，也是中國特色立法體制機制最顯著的優(yōu)勢。自1921年中國共產(chǎn)黨成立以來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民在長期的革命、建設(shè)、改革過程中不斷取得勝利，推動了我國各項事業(yè)的全面發(fā)展，也推動了我國法律制度的完善和法治事業(yè)的發(fā)展。從1922年黨領(lǐng)導(dǎo)人民起草《勞動法大綱》，到2021年中共中央制定《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，我國法治建設(shè)不斷取得歷史性成就，作為其重要組成部分的立法工作也實現(xiàn)突破性發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。”[1]中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨也指出：“社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！盵2]黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于我國法治建設(shè)全過程和各個方面，其首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵面向是領(lǐng)導(dǎo)立法。在深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆六中全會精神之際，對于百年歷程中黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展邏輯、發(fā)展特色和發(fā)展成就進行系統(tǒng)梳理、歸納和闡釋，對于堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、統(tǒng)籌推進法治中國建設(shè)、不斷提高立法工作質(zhì)效具有重要的政治、法治、理論和實踐意義。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展邏輯

一般而言，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是指“把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，從制度上、法律上保證黨的路線、方針、政策的貫徹實施”[3]。雖然關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的本質(zhì)屬性在現(xiàn)行政策依據(jù)、法律規(guī)范和理論研究層面均缺乏明確揭示，但黨領(lǐng)導(dǎo)立法是黨依法執(zhí)政的必然要求和我國法治建設(shè)的基本經(jīng)驗，已成為全黨和全國人民的廣泛共識。黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的表述首次出現(xiàn)于2012 年 12 月4 日習(xí)近平總書記《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中。習(xí)近平指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！盵4]從建黨百年的發(fā)展歷程看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法具有必然性、正當(dāng)性和科學(xué)性，其發(fā)展邏輯主要體現(xiàn)為歷史邏輯、時代邏輯、價值邏輯、理論邏輯和實踐邏輯五個方面。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史邏輯。黨領(lǐng)導(dǎo)立法萌芽于新民主主義革命時期，這一時期形成的包括黨領(lǐng)導(dǎo)立法在內(nèi)的諸多立法成果和經(jīng)驗，為建國后的立法工作所吸收、借鑒和發(fā)揚[5]。自1922年8月至1949年9月，黨在國民革命和土地革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期領(lǐng)導(dǎo)各類人民民主政權(quán)，制定大量勞動、訴訟、土地、婚姻、刑事等方面法律、法令和法規(guī)，如《勞動法大綱》《會審處條例》《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國婚姻法》《懲治盜匪條例》《房地產(chǎn)管理暫行條例》等。這些法律規(guī)范成為當(dāng)時反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的重要武器，開啟了我國人民民主立法的先河，為黨領(lǐng)導(dǎo)立法積累了初步的經(jīng)驗，也為新中國立法工作奠定了堅實基礎(chǔ)。雖然在這一時期中國共產(chǎn)黨不是執(zhí)政黨，但中國共產(chǎn)黨卻在完成新民主主義革命任務(wù)的同時，承擔(dān)包括領(lǐng)導(dǎo)立法工作在內(nèi)的法治建設(shè)重任，形成根植特定歷史環(huán)境并發(fā)展延續(xù)至今的領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例?！靶轮袊闪⒑?，黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民制定《憲法》《土地改革法》《婚姻法》等一系列重要法律，初步建立了社會主義法制的基本框架，開啟了中國社會主義法治新紀(jì)元?！盵6]

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的時代邏輯。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進一步加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法的決策部署。一方面，黨的十八大報告提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法”十六字方針，黨的十九大報告進一步明確深化依法治國實踐要不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的體制機制，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法。這表明，在中國特色社會主義新時代不僅要繼續(xù)堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，而且要加強和改進黨領(lǐng)導(dǎo)立法。另一方面，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，標(biāo)志著我國全面依法治國進入新階段?！稕Q定》指出：“實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務(wù)依然很重?！币驗樵谌嬉婪ㄖ螄码A段立法工作還存在一些問題，如客觀規(guī)律和人民意愿反映不夠、針對性和可操作性不強、部門利益和地方保護主義突出、法律體系內(nèi)部矛盾和沖突多見等，仍需要繼續(xù)完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體制機制，從而提高立法質(zhì)量和效率。正如有學(xué)者指出：“在中國特色社會主義進入新時代，要實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、規(guī)范化、程序化，牢牢把握新時代立法工作著力點，確保立法工作始終沿著正確方向前進?！盵7]

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的價值邏輯。從黨的執(zhí)政地位看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的重要途徑，是鞏固黨執(zhí)政地位的客觀要求。掌握國家政權(quán)的執(zhí)政黨，只有有效介入和影響立法，才能將其主張轉(zhuǎn)變?yōu)檫M行國家治理的法律制度，使其執(zhí)政地位得到鞏固。有學(xué)者指出：“立法是國家政權(quán)的最重要的活動之一，黨的性質(zhì)和任務(wù)決定了各國政黨不僅特別關(guān)注，而且必須和必然涉足立法活動?！盵8]從社會主義本質(zhì)特征看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為國家命脈所在和人民利益所指，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。立法工作是黨、國家和人民的共同事業(yè)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程是將黨的主張、國家意志和人民利益相統(tǒng)一的過程，只有在黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的法律制度，才能真正發(fā)揮其在社會主義各項事業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)、促進和保障作用。從全面依法治國部署看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為提高立法質(zhì)量和效率的根本保證，是新時代全面依法治國的應(yīng)有之義。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面依法治國，才能不斷取得重大成就，立法工作才能始終沿著正確方向前進，“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局才能最終順利實現(xiàn)。

第四，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的理論邏輯?！爸袊伯a(chǎn)黨不僅僅是通常意義上的執(zhí)掌政權(quán)的執(zhí)政黨，還是締造政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)和社會的領(lǐng)導(dǎo)黨?！盵9]黨領(lǐng)導(dǎo)立法具有深厚的理論邏輯。首先，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是由黨的本質(zhì)特征決定的，是我國立法工作的最大優(yōu)勢。在黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》總綱中，對黨的本質(zhì)特征作出科學(xué)闡述，首先明確黨的性質(zhì)、地位和目標(biāo)。正是因為黨是“先鋒隊”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”、代表著“發(fā)展要求”“前進方向”和“根本利益”、以“實現(xiàn)共產(chǎn)主義”為奮斗目標(biāo)，才使得我國立法工作具有了人才優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、價值優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。其次，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是由法治建設(shè)基本任務(wù)決定的，是實現(xiàn)良法善治的政治保證。法治建設(shè)只有堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，才能實現(xiàn)以良法促進發(fā)展、以良法保障善治。而堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是加強和改進新時代立法工作的必然要求，也是全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化向縱深推進的前提。最后，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是立法的價值屬性決定的，是確保立法沿著正確方向發(fā)展的必然要求。立法本身兼具政治和法律雙重屬性，為人們各類行為提供規(guī)范指引和法制保障，而堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要保證，是對馬克思主義立法理論傳承和創(chuàng)新的價值體現(xiàn)。

第五，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實踐邏輯?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是我們黨在革命、建設(shè)和改革長期實踐中得出的一條基本經(jīng)驗?！盵10]2010年末中國特色社會主義法律體系形成時我國有效法律數(shù)量為236件，至2021年10月23日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議閉幕我國現(xiàn)行有效法律數(shù)量已達到288件。這些法律法規(guī)是在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下完成的，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作實現(xiàn)新發(fā)展的典型呈現(xiàn)?？梢哉f，“新中國立法的每一次重大變革都凝聚了中國共產(chǎn)黨人的智慧”[11]，充分展現(xiàn)出黨和國家歷代領(lǐng)導(dǎo)人在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中的重要作用。如毛澤東以憲法起草委員會主席的身份主持1954年憲法起草工作，親自參與討論、調(diào)研和修改、審定《憲法草案初稿說明》；鄧小平親自參加1953年《選舉法》起草工作，并作出草案說明；江澤民于1996年中共中央舉辦的法制講座上提出“實行和堅持依法治國”，并在1997年黨的十五大報告中首次將依法治國作為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”；胡錦濤多次提出要大力加強立法工作，提高立法質(zhì)量，加快形成和不斷完善中國特色社會主義法律體系；習(xí)近平總書記自黨的十八大以來圍繞全面依法治國發(fā)表一系列重要論述，尤其是對《民法典》編纂工作多次作出重要指示，推動完成這項重大立法任務(wù)。2020年《民法典》頒布，是我國法治建設(shè)的一件大事，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的典型事例。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展特色

從黨領(lǐng)導(dǎo)立法百年歷程看，黨始終將“為誰立法”“立什么法”“如何立法”作為重要關(guān)切，著力解決立法的性質(zhì)、方向和效果問題，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機融入和全面貫徹到立法工作中?？梢哉f，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是立法工作的政治原則和法治原則，也是做好立法工作的根本保證。遺憾的是，學(xué)術(shù)界關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展特色問題研究欠缺，使得黨領(lǐng)導(dǎo)立法的優(yōu)越性在理論層面未能充分揭示、釋放和彰顯，在實踐層面對于貫徹落實習(xí)近平法治思想、統(tǒng)籌推進法治中國建設(shè)和不斷提高立法工作質(zhì)效的價值作用未能充分體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從理論和實踐相統(tǒng)一的角度，將黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展特色概括為堅信態(tài)度、堅守溫度、堅固高度、堅持尺度和堅定力度五個方面。

第一，堅信黨領(lǐng)導(dǎo)立法的態(tài)度。鄧小平指出：“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這個丟不得，一丟就是動亂局面，或者不穩(wěn)定狀態(tài)。一旦不穩(wěn)定甚至動亂，什么建設(shè)也搞不成?！盵12]習(xí)近平總書記也指出：“堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”[13]一方面，表明我國法治建設(shè)道路是獨具特色的中國道路，必須堅定不移沿著這條道路走下去；另一方面，表明我國法治建設(shè)取得成功的關(guān)鍵在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，未來的法治建設(shè)也必須繼續(xù)依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。從規(guī)范層面看，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是《憲法》基本原則，也是《立法法》對立法工作的基本要求，即立法應(yīng)當(dāng)“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。建黨百年來，樹立道路自信、理論自信、制度自信、文化自信以及保持政治定力始終是黨的顯著特點，并充分體現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)和立法工作的堅信態(tài)度：既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，而是要走適合國情的新路。1997年黨的十五大報告首次明確指出到建黨百年時我國各項制度應(yīng)更加完善，2000年《立法法》明確提出“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，2018年《憲法修正案》增加黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)表述。這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)立法的必要性不可忽視、權(quán)威性不能動搖、實效性不容置疑，表明黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國法治建設(shè)的根本保障。

第二，堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的溫度。立法既是公民權(quán)利和義務(wù)的分配過程，也是人民意志的匯集和表達過程。立法為民是立法工作的永恒主題，也是符合我國國情的唯一正確選擇，更是歷史的選擇和人民的選擇。只有堅持以人民為中心立法，才能科學(xué)立法、民主立法、依法立法，進而為嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法提供科學(xué)依據(jù)?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)和立法為民具有價值同源性和內(nèi)在同一性，立法為民是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的目標(biāo)追求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的溫度所在。因為我國是社會主義國家，人民是國家的主人，法律是黨的主張和人民意志的結(jié)合，所以立法工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體相統(tǒng)一。彭真曾指出：“立法時腦子里要有農(nóng)民、工人，要有十億人民，要面向他們、為了他們?！盵14]習(xí)近平總書記也指出：“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議?！盵15]同時，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》也指出：“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾就會失去生命力?！币话倌陙?，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作始終把人民利益放在第一位，踐行立法為了人民、依靠人民、服務(wù)人民的宗旨，努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義，不斷提高人民群眾的獲得感、尊嚴(yán)感、幸福感、安全感、公正感，真正把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，讓人民群眾真正持續(xù)、全面、深刻體驗到黨在立法工作中的溫度。

第三，堅固黨領(lǐng)導(dǎo)立法的高度?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》提出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系”“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的”，充分表明黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度。對于黨領(lǐng)導(dǎo)立法而言，其高度主要體現(xiàn)為黨的高度、黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度、黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的高度，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)在立法工作格局中的高度更加堅定、牢固。首先，黨的高度主要體現(xiàn)為黨具有先行、先導(dǎo)、先鋒的先進性，這在《中國共產(chǎn)黨章程》總綱中得到充分體現(xiàn)。黨的十六大首次提出保持共產(chǎn)黨員先進性，并據(jù)此在全黨開展為期一年半的教育活動。黨的十八大以來，全黨先后集中開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴(yán)三實”專題教育活動、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動、“不忘初心、牢記使命”主題教育活動和黨史學(xué)習(xí)教育活動，這是黨一直以來得以成長壯大和保持高度的重要因素。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度體現(xiàn)為“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。毛澤東曾指出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵16]習(xí)近平總書記也反復(fù)強調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，并推動把“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”寫進黨章、把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫進《憲法》。再次，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的高度體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。因為“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區(qū)別”[17]。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)在立法工作格局中的高度是指黨委領(lǐng)導(dǎo)地位和價值的優(yōu)先性。黨的十九屆四中全會首次提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”，明確將黨領(lǐng)導(dǎo)立法置于首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵位置。

第四，堅守黨領(lǐng)導(dǎo)立法的尺度。理論和實踐表明，黨領(lǐng)導(dǎo)立法體現(xiàn)為黨對立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。這一領(lǐng)導(dǎo)是總攬全局、協(xié)調(diào)各個方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是包辦具體立法事務(wù)或者代替立法機關(guān)行事的領(lǐng)導(dǎo)，這是百年來黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作一直堅守的尺度。首先，政治領(lǐng)導(dǎo)是對立法政治方向的把握，表現(xiàn)為向立法機關(guān)提出立法建議和審定立法項目。其次，思想領(lǐng)導(dǎo)是對立法指導(dǎo)思想的把握，表現(xiàn)為運用馬克思主義及其中國化思想指導(dǎo)立法工作。最后，組織領(lǐng)導(dǎo)是對立法體制機制的把握，表現(xiàn)為設(shè)置完備的立法機構(gòu)和向立法機關(guān)推薦綜合素質(zhì)較高的領(lǐng)導(dǎo)干部和優(yōu)秀黨員干部。彭真曾指出：“黨對包括立法工作在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)，根本的是政治領(lǐng)導(dǎo)。黨是管方針、政策和原則問題，而不負(fù)責(zé)各種具體問題?！盵18]習(xí)近平總書記在2014年中央政法工作會議上也指出：“要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律?！盵19]一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法始終堅守這一尺度，借助全國人民代表大會和人民政府兩個立法平臺，通過提出立法建議和審定立法規(guī)劃、計劃、法律議案、法律案等方式，及時將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍贫取?/p>

第五，堅定黨領(lǐng)導(dǎo)立法的力度。新中國成立以來，不斷加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法的力度，通過價值引領(lǐng)、政策指導(dǎo)、立法規(guī)范和組織保障等各個方面統(tǒng)籌推進立法工作。在價值引領(lǐng)上，通過印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，明確法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會主義核心價值觀要求，強調(diào)立法工作應(yīng)當(dāng)從源頭上確立鮮明的價值導(dǎo)向，更好體現(xiàn)國家的價值目標(biāo)、社會的價值取向、公民的價值準(zhǔn)則。在政策指導(dǎo)上，通過制定《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》《中國共產(chǎn)黨全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》和《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》等政策文件，對黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作進行系統(tǒng)部署。在立法規(guī)范上，通過《憲法》《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等法律法規(guī)，明確黨領(lǐng)導(dǎo)立法是立法工作必須遵循的基本原則。在組織保障上，2018年成立中央全面依法治國委員會，各地黨委也相繼組建全面依法治省、全面依法治市委員會，并將統(tǒng)籌推進立法工作作為委員會的重要職責(zé)任務(wù)；在全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院以及地方人民代表大會常務(wù)委員會和地方人民政府成立黨組，使黨領(lǐng)導(dǎo)立法的組織保障機制更加健全。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展成就

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！?王安石《周公》)立法工作是全面依法治國至關(guān)重要的組成部分，立法的質(zhì)量和效率決定著法治中國的建設(shè)水平，也決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展程度。立法實踐專家指出：“新中國成立七十年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法實現(xiàn)了黨堅持依法執(zhí)政和以法治方式治國理政的政治覺醒，開創(chuàng)和完善了中國特色社會主義立法體制，保證了中國特色社會主義法律體系構(gòu)建取得歷史性成就。”[20]可以說，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的百年歷程是有效應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾的歷程，也是我國立法工作不斷從勝利走向新的勝利的歷程。概言之，一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展成就體現(xiàn)在形成自覺、確立自信、強化自律、保持自立和彰顯自強五個方面。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法形成自覺?！笆ト酥⒎?，本以公天下，而非以避禍亂。”(陳亮《問答》)習(xí)近平總書記指出：“在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個決定黨和國家前途命運的重大原則問題上，全黨全國必須保持高度的思想自覺、政治自覺、行動自覺，絲毫不能動搖?！盵21]黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自覺體現(xiàn)為黨對立法工作的認(rèn)識已經(jīng)達到應(yīng)有的深度、廣度和高度，能夠自覺認(rèn)同、接受和踐行這種觀念，是實現(xiàn)社會主義核心價值觀由內(nèi)而外的自覺轉(zhuǎn)化。這種自覺不僅包括思想自覺、政治自覺、行動自覺，而且應(yīng)當(dāng)貫穿于立法工作的全過程和各個方面。雖然我國是先有政黨再有新中國，然后才建立相應(yīng)的立法機關(guān)，但一百年來黨一直將領(lǐng)導(dǎo)立法工作作為其重要使命，這是黨始終踐行“全心全意為人民服務(wù)”根本宗旨的生動實踐。一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法形成的自覺發(fā)揮了巨大作用：一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自覺體現(xiàn)黨執(zhí)政能力建設(shè)的高度自覺，增強了黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)力，提供了依規(guī)治黨的參考方案，推動了黨內(nèi)治理的法治化；另一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自覺從制度上保證黨的主張及時轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵静⒌玫截瀼貙嵤?，確保了立法工作的正確方向，實現(xiàn)了立法質(zhì)效的不斷提升，推動了法治建設(shè)的縱深發(fā)展。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法確立自信?！笆ト肆⒎ㄒ詫?dǎo)民之心，各使自然。”(《文子·自然》)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自信是指對黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作持有信心、信守、信任和信仰的態(tài)度，是一種植根于內(nèi)心深處的價值認(rèn)同，而非對強制規(guī)則的外在服從，既包括黨自身對領(lǐng)導(dǎo)立法工作的信心和信守，也包括人民群眾對黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的信任和信仰。這種自信在法律規(guī)范和立法實踐中均有體現(xiàn)，如《立法法》第3條明確將“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為立法的基本原則。而且這種自信在中央和地方各級黨組織的具體立法實踐中真正發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。尤其是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大報告指出“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的十八屆四中全會決定指出“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”，黨的十九大報告指出“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的“十四五”規(guī)劃建議指出“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》指出“堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法”“加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”。這些重要部署不僅體現(xiàn)黨自身對領(lǐng)導(dǎo)立法的自信，而且表明黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要地位、重大作用和偉大成就已經(jīng)深深植根于包括黨員在內(nèi)的廣大人民群眾心中。

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)立法強化自律?！吧险?，民之表也。表正，則何物不正。”(《孔子家語·王言解》)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自律是指黨在領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中堅持用法律法規(guī)約束自己的行為，并發(fā)揮黨員干部責(zé)無旁貸的表率作用。強化黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自律性是全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的重要組成部分，從黨的十八大以來的實踐看主要體現(xiàn)在兩個方面：一是明確“黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，二是明確“堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”。對于前者而言，在黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中得到充分明確，并作為加強黨的建設(shè)、發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和提高黨的戰(zhàn)斗力的基本要求。黨紀(jì)雖然先于和嚴(yán)于國法，但黨要真正領(lǐng)導(dǎo)立法必須加強憲法和法律層面的自我約束。對于后者而言，“堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，是對黨員干部領(lǐng)導(dǎo)立法的基本要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法強化個體自律性的典型表現(xiàn)。因為領(lǐng)導(dǎo)干部是法治建設(shè)的重要組織者、推動者和實踐者，在很大程度上影響甚至決定著全面依法治國的方向、道路和進度。中央紀(jì)律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會通報顯示，2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共處分省部級干部27人，廳局級干部2859人，縣處級干部2.2萬人，鄉(xiāng)科級干部8.3萬人，一般干部9.9萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員39.8萬人[22]。這充分表明黨和國家反腐的決心和力度，也彰顯出黨不斷加強領(lǐng)導(dǎo)力的自律性。

第四，黨領(lǐng)導(dǎo)立法保持自立?！笆ト酥疄閲?，觀俗立法則治，察國事本則宜?！?《商君書·算地》)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的自立是指黨通過獨立思考、準(zhǔn)確判斷和科學(xué)設(shè)計，使黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作成為一種獨具特色的思維方式、行為模式和工作狀態(tài)。全面依法治國要走對路意味著立法工作必須從我國國情和實際出發(fā)，著力解決立法領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾和問題，堅決不能照搬照抄國外模式和做法。綜觀世界各國，雖然各個國家及其政黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主體、方式和目的有所不同，但沒有一個國家能夠像我國一樣做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，也沒有一個國家能夠做到依法執(zhí)政、依法治國和依規(guī)治黨的相輔相成。西方資本主義國家政黨領(lǐng)導(dǎo)的立法，都是通過斗爭、妥協(xié)方式達到鞏固政黨地位、追逐國家權(quán)力和蒙蔽人民群眾的一場政治游戲。正如有學(xué)者所言：“黨領(lǐng)導(dǎo)立法既是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗，也是當(dāng)代中國立法工作的根本政治保證?！盵23]可以說，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下確立的立法制度，是在黨百年實踐探索基礎(chǔ)上建立的一項中國特色社會主義制度，歷史上既沒有成熟的經(jīng)驗可以繼承，國外也沒有相似的制度可供模仿。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國立法體制機制的最顯著優(yōu)勢，也是我國在世界立法舞臺上發(fā)出響亮聲音的最根本保障。

第五，黨領(lǐng)導(dǎo)立法彰顯自強?！皣鵁o常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！?《韓非子·有度》)從立法作用看，只有立法強，才能法治強，也才能國家強。一百年來，黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，在法治建設(shè)中實現(xiàn)了自上而下推進全面依法治國與自下而上創(chuàng)新基層法治的完美結(jié)合[24]。尤其是改革開放以來，我國立法工作能夠取得巨大成就，最根本、最關(guān)鍵的原因就是堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，特別是黨中央對國家立法的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實際上，立法活動具有很強的政治性，要求立法者必須具備較高的立法能力，如掌握科學(xué)的立法理念、扎實的立法理論、豐富的立法經(jīng)驗和精湛的立法技術(shù)，否則立法質(zhì)效難以得到提高和保障。黨作為立法決策者，以領(lǐng)導(dǎo)者的身份參與立法并不斷取得新成就，不僅體現(xiàn)出黨強大的立法能力，而且彰顯出黨強大的法治領(lǐng)導(dǎo)力。從黨的十二大報告提出“我們黨要領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)制定和完備各種法律”，到黨的十九大報告提出“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，黨根據(jù)法治建設(shè)的實際不斷強化領(lǐng)導(dǎo)立法的觀念，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)立法的機制，使立法工作不斷邁上新臺階、步入新階段、實現(xiàn)新發(fā)展。可以說，在我國改革開放以來的法律體系建設(shè)過程中，尤其是黨的十八大以來，黨運用法治方式領(lǐng)導(dǎo)立法的能力顯著增強。2010年中國特色社會主義法律體系的建成和2020年《民法典》的頒布，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重大標(biāo)志性成果，2035年法治中國的建成也必將成為又一重大成就。

結(jié) 語

建黨百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民不斷創(chuàng)造偉大歷史、鑄就偉大精神、形成寶貴經(jīng)驗，不僅使黨的領(lǐng)導(dǎo)成為中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，而且使黨的領(lǐng)導(dǎo)成為黨和國家各項事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”。習(xí)近平總書記《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》中指出：“我們要用歷史映照現(xiàn)實、遠觀未來，從中國共產(chǎn)黨的百年奮斗中看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒?、弄明白未來我們怎樣才能繼續(xù)成功，從而在新的征程上更加堅定、更加自覺地牢記初心使命、開創(chuàng)美好未來?！盵25]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“黨的十八大以來，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設(shè)邁出堅實步伐，法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用進一步發(fā)揮，黨運用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力顯著增強?！睂τ谖覈ㄖ谓ㄔO(shè)而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，也是中國特色立法體制機制之基。本文通過對建黨百年來黨領(lǐng)導(dǎo)立法理論與實踐的梳理、總結(jié)、歸納和提煉，充分證明黨的歷史是一部生動的教科書，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史也是一幅鮮活的新畫卷。