□ 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、本刊特約專家 李德荃

今年是國(guó)企改革三年行動(dòng)的收官之年。1 月17 日，國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開國(guó)企改革三年行動(dòng)專題推進(jìn)會(huì)。2 月22 日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委召開專題會(huì)議，要求國(guó)資系統(tǒng)在2022 年必須鎖定并高質(zhì)量完成重點(diǎn)任務(wù)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，務(wù)求改革實(shí)效，實(shí)現(xiàn)改革成果穩(wěn)固化和制度化，確保國(guó)企改革三年行動(dòng)全面勝利收官。3 月5 日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中，把如期高質(zhì)量地完成國(guó)企改革三年行動(dòng)任務(wù)列為2022 年度政府重要工作之一。

為幫助讀者加深對(duì)國(guó)企改革相關(guān)工作任務(wù)的理解，筆者談?wù)勛约簩?duì)國(guó)企改革的一些看法，以期收到拋磚引玉之效。

國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)主要存在兩大類問題

國(guó)企經(jīng)營(yíng)存在的問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是經(jīng)營(yíng)效率相對(duì)不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。以衡量經(jīng)營(yíng)效率最為核心的指標(biāo)凈資產(chǎn)收益率為例，國(guó)企的凈資產(chǎn)收益率明顯系統(tǒng)性低于民企。二是持續(xù)發(fā)展的后勁不足，銳意進(jìn)取的企業(yè)文化氛圍不濃，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的變化不敏感，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)。

國(guó)企經(jīng)營(yíng)中存在的具體問題很多，但可歸并為兩大類：第一大類是國(guó)企相對(duì)于民企的不足之處，亦即國(guó)企獨(dú)有的問題；第二大類則是國(guó)企與民企都可能存在的問題。

關(guān)于國(guó)企獨(dú)有的問題，只有其在與民企的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中才能彰顯出來。這類問題的應(yīng)對(duì)之策就是盡可能向優(yōu)秀民企學(xué)習(xí)，亦即從公司治理結(jié)構(gòu)到內(nèi)在經(jīng)營(yíng)機(jī)制，全方位向優(yōu)秀民企看齊。這就是所謂的建立現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)階段的國(guó)企改革基本上就是沿著這一邏輯脈絡(luò)展開的。

關(guān)于國(guó)企與民企都可能存在的問題，是即便優(yōu)秀民企在經(jīng)營(yíng)過程中也可能出現(xiàn)的問題?，F(xiàn)行國(guó)企改革所能解決的并非這類問題。道理很簡(jiǎn)單，建立現(xiàn)代企業(yè)制度不可能解決現(xiàn)代企業(yè)制度自身的缺憾。這就意味著，即便國(guó)企改制成功，亦即國(guó)企最終像民企那樣成為真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)民事行為主體，也不能指望一了百了地解決其目前經(jīng)營(yíng)中存在的所有問題。屆時(shí)，國(guó)企仍然可能存在經(jīng)營(yíng)效率較低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、創(chuàng)新進(jìn)取意識(shí)不強(qiáng)等問題，甚或仍然可能陷入破產(chǎn)的絕境。由此可見，關(guān)于國(guó)企第二類問題的解決，應(yīng)該采取不同于現(xiàn)行國(guó)企改革的思路。所謂民企也要銳意改革進(jìn)取，指的就是設(shè)法緩解這類問題。就此而言，國(guó)企改革將永無止境。

綜上所述，辨析國(guó)企經(jīng)營(yíng)中存在的所有問題，將這些問題區(qū)分為國(guó)企獨(dú)有的問題與所有性質(zhì)的企業(yè)都可能存在的問題兩大類，至關(guān)重要。例如，正是由于沒有區(qū)分這兩類不同性質(zhì)的問題，將國(guó)企面臨的所有困境都?xì)w咎于所有制性質(zhì)這一因素，有人才提出國(guó)企私有化的建議。類似地，目前許多人尚未意識(shí)到國(guó)企這兩類不同性質(zhì)問題的存在，一股腦地把國(guó)企經(jīng)營(yíng)中所有問題的解決都寄托到以改制為核心內(nèi)容的現(xiàn)行國(guó)企改革思路上，認(rèn)為改制成功則萬事大吉，而最終結(jié)果必定令其大失所望。

國(guó)有企業(yè)分類改革的意義非同凡響

國(guó)企獨(dú)有問題的成因，關(guān)鍵源于國(guó)企所有者的虛化。民企的產(chǎn)權(quán)明確無疑，并且可以具體落實(shí)到自然人，因此民企經(jīng)營(yíng)的績(jī)效攸關(guān)其所有者的切身利益，其經(jīng)營(yíng)決策自然易于謹(jǐn)慎理性。而國(guó)企的產(chǎn)權(quán)盡管也明確無疑，卻無法像民企那樣具體落實(shí)到民事行為主體自然人，因此其經(jīng)營(yíng)績(jī)效的優(yōu)劣缺乏切身利益攸關(guān)方。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下企業(yè)決策多數(shù)為風(fēng)險(xiǎn)決策，國(guó)企的所有者虛化就使得其決策者所承受的風(fēng)險(xiǎn)不僅與決策成功的獲益不匹配，而且對(duì)其決策失敗的責(zé)任追究也難以與其決策失敗所造成的損失相匹配。由此，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)決策就表現(xiàn)得要么遲疑不決，要么隨意任性，從而給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來消極影響。

由此可見，實(shí)化所有者是國(guó)企改革的基本思路。私有化就是一個(gè)很容易想到的極端做法。國(guó)企是穩(wěn)固社會(huì)主義制度的重要基礎(chǔ)，只有確立國(guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的主導(dǎo)地位，才有可能實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同富裕的目標(biāo)，也才有可能避免少數(shù)壟斷資本掌控國(guó)家命運(yùn)等問題。2019年以來，各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情大考，充分彰顯了社會(huì)主義制度踐行以民為本的獨(dú)有能力；而在抗疫過程中，國(guó)企始終發(fā)揮著中流砥柱的作用。說到底，社會(huì)主義制度之所以需要強(qiáng)大的國(guó)企，就是由于相較于民企，只有國(guó)企才有可能承擔(dān)足夠的社會(huì)責(zé)任。基于此，國(guó)企所有者的實(shí)化就只能采取虛擬實(shí)化方式，而不能絕對(duì)實(shí)化。建立國(guó)資委與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司這一國(guó)有資本監(jiān)管體系與機(jī)制的意義，正在于此。此外，既然國(guó)企不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要追求社會(huì)效益，則其經(jīng)濟(jì)效率也就不可能高于優(yōu)秀民企，這就要求我們提高對(duì)國(guó)企經(jīng)濟(jì)績(jī)效較低的容忍度。當(dāng)然，不同行業(yè)的國(guó)企，由于其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不同，因此對(duì)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效較低的容忍度也應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

2015 年8 月，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。此后又陸續(xù)出臺(tái)了一系列配套文件，形成了“1+N”政策體系，搭建起深化國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱大框架。其中的一個(gè)重要思路就是根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)企在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，將其區(qū)分為商業(yè)類和公益類兩大類型。通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類定責(zé)、分類考核、分類監(jiān)管。

具體來說，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，應(yīng)盡可能向優(yōu)秀民企學(xué)習(xí)，亦即盡可能實(shí)化其所有者。這類國(guó)企原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，并實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在這類企業(yè)，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股。對(duì)這些國(guó)企，應(yīng)重點(diǎn)考核其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，也就是基本上采取與民企相同的績(jī)效考核指標(biāo)。

對(duì)于主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)企，由于肩負(fù)較重的社會(huì)責(zé)任，因此其企業(yè)治理模式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制要與民企有所區(qū)別，亦即保持國(guó)有資本控股地位。對(duì)這些國(guó)企，在考核其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)其服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核，也就是要適度提高對(duì)這類企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低的容忍度。

對(duì)于公益類國(guó)企的改革，則以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，并引入市場(chǎng)機(jī)制，提高其公共服務(wù)效率和能力。這類企業(yè)可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，僅通過在國(guó)資委和企業(yè)間增設(shè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的方式盡可能政企分開。對(duì)這類國(guó)企，重點(diǎn)考核其成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，并根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，而且考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)，其實(shí)質(zhì)就是要合理容忍公益類國(guó)企較低的經(jīng)濟(jì)效益。

國(guó)企改革的最新突破與展望

國(guó)企改革三年行動(dòng)收官之后，預(yù)計(jì)至少在如下四個(gè)方面獲得重大突破：一是以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制基本完善；二是公司治理與董事會(huì)基本完善；三是混合所有制改革基本完成；四是三項(xiàng)制度改革基本落實(shí)。其中，前三項(xiàng)突破可有效緩解國(guó)企所獨(dú)有的第一類問題，最后一項(xiàng)突破則可同時(shí)有效緩解國(guó)企存在的兩大類問題。

如前所述，通過構(gòu)建國(guó)資委與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司這一國(guó)資監(jiān)管體系與機(jī)制，再配合以國(guó)企分類，從而區(qū)別評(píng)價(jià)不同類別國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益，則可以基本解決國(guó)企經(jīng)營(yíng)中的第一類問題，但國(guó)企經(jīng)營(yíng)中第二類問題的解決將永無止境。就此而言，國(guó)企改革永遠(yuǎn)在路上。