■文／努諾·庫尼亞

人口老齡化問題廣受熱議，其實，早在20 世紀90 年代世界銀行出版的《防止老齡危機》一書就已指出，這是一場危機；但也有專家認為，增齡不增貧全依賴于解決問題的方式，且人們能夠應對這一現(xiàn)狀。筆者根據(jù)國際勞工組織（ILO）制定的一些全球性原則，就養(yǎng)老金政策如何應對人口老齡化的問題進行剖析。

養(yǎng)老金政策的挑戰(zhàn)和目標

全民覆蓋、財務可持續(xù)性和待遇充足性是養(yǎng)老金制度的三大關(guān)鍵要素，如何實現(xiàn)三個要素之間的平衡是養(yǎng)老金政策面臨的巨大挑戰(zhàn)。

在推進全民覆蓋方面，中國樹立了全球典范，各國承認中國在擴大待遇和繳費覆蓋面上的做法卓有成效。待遇充足性相關(guān)問題逐步得到改善，但依然有一些工作要做，且可能作為許多國家的工作重點。在財務可持續(xù)性問題上，幾乎所有的養(yǎng)老金制度都會面臨持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)，由于該要素直接關(guān)系到全民覆蓋和待遇充足性，因此，需要調(diào)整應對方法，確保制度受益人看到這種相關(guān)性并愿意繳費支持。反之，如果制度的保護力度較差，則難以使受益人信服并繳費，最終導致財務可持續(xù)性出現(xiàn)問題。

除了在三個要素之間達到平衡的挑戰(zhàn)，我們還設(shè)立了不同的政策目標。

減貧。幫扶接近貧困線的人口，他們在工作生涯中或許沒有機會繳費或未能充分繳費。因此，如要這一部分群體獲得合適的養(yǎng)老金，則需要考慮非繳費型養(yǎng)老金或與其匹配的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，從而推動再分配。

再分配。考慮非繳費型或基于公式計算的養(yǎng)老金要素，通過養(yǎng)老金制度實現(xiàn)從雇主到員工的再分配、從年輕人到老年人的代際分配。

收入平滑。在判斷個人領(lǐng)取的養(yǎng)老金是否合適時，通常將其與退休前的收入進行比較。如果統(tǒng)一領(lǐng)取定額養(yǎng)老金，則可能無法體現(xiàn)領(lǐng)取待遇前作出的繳費貢獻。

風險共擔。風險共擔將多方共同集中在一個制度中，通過保險機制分攤個人風險，并幫助計算、預測發(fā)生未知風險的概率，充分利用大數(shù)法則，確保每個人都可以獲得社會保障。

建立多層次養(yǎng)老金制度

養(yǎng)老金政策設(shè)計者需考慮諸多變量，許多情況下變量會相互影響，因此需要相應作出權(quán)衡，這也是多層次養(yǎng)老金制度產(chǎn)生的原因。最底層制度用以解決貧困問題，確保全民獲得不低于某一特定水平的待遇保障。之后的幾層可以設(shè)計不同的保險計劃，或者在頂層添加與個人賬戶相關(guān)的內(nèi)容。

為此，ILO 制定了多層次養(yǎng)老金框架，零層對應的全民養(yǎng)老金覆蓋各水平收入人群，旨在提供維持體面生活并獲得基本商品及服務的基本保障水平；第一層為強制性社會保險計劃，旨在為熟練體力勞動者提供最低收入保障；第二、三層分別為補充性養(yǎng)老金計劃和個人儲蓄，旨在維持更高水平收入。

在該項目的工程施工中，投入的主要機械包括：裝載機6臺，挖掘機2臺，壓路機1臺，灑水車1輛，木工切割機1臺，打夯機2臺。投入的勞動力情況為：混凝土工8人，木工10人，鋼筋工10人，電工2人，焊工2人，瓦工10人。

以加拿大、瑞典、葡萄牙三國為例，三個國家采取的方式完全不同，但都遵循四個層次的邏輯體系（見下表）。

加拿大的零層養(yǎng)老金計劃完全依靠政府一般收入中的稅收資助，向全民提供定額給付。在瑞典，只有無法從強制性名義賬戶制計劃中獲得一定水平收入替代的群體，才會從政府一般收入中領(lǐng)取待遇。而葡萄牙以此對應的是第一層中的強制性待遇確定型計劃，無法領(lǐng)取該計劃養(yǎng)老金的群體可領(lǐng)取由稅收資助的社會養(yǎng)老金。在職業(yè)養(yǎng)老金方面，三個國家也存在強制性和自愿性的區(qū)別。

加拿大、瑞典、葡萄牙多層次養(yǎng)老金制度

因此，一個國家的養(yǎng)老金制度取決于國家的發(fā)展歷史、本國勞動力市場等因素，即便是上述三個國家，多年后看起來也可能大相徑庭。

不同層次的養(yǎng)老金制度在一定程度上反映了各方承擔的風險與責任。例如，由于待遇確定型計劃需要定義計算公式，因此應對其中人口風險和經(jīng)濟風險的責任主要由國家承擔。如果考慮個人賬戶，則風險更多由個人承擔。最后，對于職業(yè)養(yǎng)老金計劃，企業(yè)承擔主要責任。依個人觀點，設(shè)計合理的計劃應考慮如何分配國家、個人和企業(yè)承擔的責任。

ILO社會保障原則

為保證風險共擔或制度設(shè)計的充分性，ILO 制定了以國際勞工標準為依據(jù)的社會保障方法，即《社會保障（最低標準）公約》（第102 號,1952），截至2022 年5 月，已有61 個國家批準了該公約。

普惠性?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22 條指出：“每個人，作為社會一員，有權(quán)享受社會保障?！钡词乖趯嵭新?lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的今天，確保每個人獲得法律和實踐上的保護，“不讓一人掉隊”的目標仍不能完全實現(xiàn)。

待遇充足性和可預測性。如前文所述，保障待遇水平一方面需要發(fā)揮收入平滑的功能，對于與收入掛鉤的繳費型養(yǎng)老金，保障最低待遇水平與個人退休前工資的一定比例相對應的替代率。另一方面，發(fā)揮減貧作用，例如提供統(tǒng)一費率的養(yǎng)老金和（或）基于資產(chǎn)調(diào)查的養(yǎng)老金，保證老年生活至少獲得一項基本收入保障。

國家主要責任。在養(yǎng)老金問題上，國家負有的責任對政策制定者極為重要，即使是轉(zhuǎn)向個人養(yǎng)老金制度的國家（如智利）也不例外。因此，國家作為社會保護的總保障者，必須制定制度的法律及行政管理框架，確保財務、財政和經(jīng)濟的可持續(xù)性。

無歧視、性別平等和快速響應特殊需要。首先需要保障各類就業(yè)形式的從業(yè)人員獲得社會保障的權(quán)利。例如葡萄牙的替代率水平整體非常高，但部分就業(yè)形態(tài)的替代率不及平均水平。男性和女性勞動者的替代率也是如此，女性替代率通常遠低于整體替代率水平。

財務、財政和經(jīng)濟可持續(xù)性。關(guān)注當前和未來經(jīng)濟承擔社會保障成本的能力，定期開展精算研究并推行有難度的參數(shù)改革，對確保養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性具有重要意義。

透明健全的財務管理和行政管理。社會保障良好治理需要建立制度信任，確保制度的可預測性，保證合規(guī)遵從。

社會伙伴的參與及與其他利益相關(guān)者的協(xié)商。全球約三分之一的工人通過集體協(xié)議確定工資、工時和其他工作條件。保障工人、雇主和受保護人在社會保障治理中的參與，針對社會保障政策及其在國家和企業(yè)層面的實施開展社會對話（第二層養(yǎng)老金的集體談判），確保政策充分并平穩(wěn)實施。

人口老齡化向社會保障服務提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，需要考慮如何預防老年貧困，防止長期護理對后代造成過度負擔；另一方面，需思考如何制定合理的養(yǎng)老金政策，確保在全民覆蓋、財務可持續(xù)性和待遇充足性之間實現(xiàn)平衡。養(yǎng)老金政策設(shè)計者們需全方位地把握制定過程中出現(xiàn)的變量及其相互影響，在相關(guān)國際社會保障標準的指導下建立適合國情的多層次養(yǎng)老金制度，合理分配政府、個人和雇主承擔的責任，從容應對未來可能出現(xiàn)的風險與挑戰(zhàn)?！?/p>