文 中國公路學(xué)會法律工作委員會副秘書長 范金國

隨著各地交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的不斷深化，路產(chǎn)保護(hù)工作正逐步從管養(yǎng)一體向管養(yǎng)分離轉(zhuǎn)變，從而造成交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公路運(yùn)營管理單位在路損追賠案件的處理上產(chǎn)生了分歧。交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)表示，路損追賠作為民事糾紛，已不需要自己參與處理；公路運(yùn)營管理單位則認(rèn)為，由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再介入，導(dǎo)致部分案件無法得到有效處理。改革后的路損追賠案件該如何處理？該問題如不厘清，將會造成國有資產(chǎn)的大量流失，企業(yè)財產(chǎn)權(quán)益無法得到保護(hù)，甚至?xí)o交通運(yùn)輸行業(yè)帶來負(fù)面影響。

當(dāng)前，各地交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革（以下簡稱“改革”）正在全面推進(jìn)。參照試點(diǎn)省份的改革方案，今后路政監(jiān)督檢查及行政處罰、行政強(qiáng)制等職能，將歸并到新成立的交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)（以下簡稱“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”）；路政管理中的審批職能，將回歸到交通運(yùn)輸主管部門；而現(xiàn)有的公路管理機(jī)構(gòu)，則改為公益類的公路服務(wù)機(jī)構(gòu)。

隨著改革的不斷深化，路損追賠案件的處置模式也發(fā)生著新變化。

舊模式下管養(yǎng)一體的弊端

過去，相對于收費(fèi)公路實行的管養(yǎng)分離管理模式，普通公路管理機(jī)構(gòu)所實行的管理模式為管養(yǎng)一體，既要承擔(dān)保障公路運(yùn)營良好的養(yǎng)護(hù)責(zé)任，也具有根據(jù)交通主管部門決定，實施相關(guān)路政管理、行政處罰的職能。

這一模式通過運(yùn)用行政管理手段，雖在一定程度上能夠快速解決路損賠償問題，但也存在一定的弊端，一直為執(zhí)法人員和賠償義務(wù)人所詬病。主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，管養(yǎng)一體使得公路管理機(jī)構(gòu)“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”，具有利用行政權(quán)牟利的嫌疑。公路管理機(jī)構(gòu)作為行政主體，擁有對路損案件進(jìn)行調(diào)查處理的法定權(quán)力，也就是說，誰來賠、賠多少，都由公路管理機(jī)構(gòu)自行裁定。同時，公路管理機(jī)構(gòu)又作為具有履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)的民事主體，需要使用賠償金修復(fù)損壞的路產(chǎn)，怎么花、花多少，也都由公路管理機(jī)構(gòu)自行支配。因此，在這種模式下，公路管理機(jī)構(gòu)即便完全依法合理行使行政權(quán)，甚至使用超過賠償金的款項修復(fù)損壞的路產(chǎn)，也容易引起爭議。

其次，公路管理機(jī)構(gòu)所作出的行政處理，事實上并不能得到司法部門支持。公路管理機(jī)構(gòu)按法定程序作出《公路賠補(bǔ)償通知書》后，若賠償義務(wù)人拒絕賠償，公路管理機(jī)構(gòu)繼而會申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。但法院往往會認(rèn)定公路路產(chǎn)損害賠償為民事法律關(guān)系，以《公路賠補(bǔ)償通知書》不具有行政執(zhí)行力為由，不予受理。最終，公路管理機(jī)構(gòu)仍要以養(yǎng)護(hù)民事主體的身份，對賠償義務(wù)人提起民事訴訟。而訴訟中的尷尬也會隨之產(chǎn)生，即公路管理機(jī)構(gòu)所屬路政機(jī)構(gòu)以自己名義作出的賠補(bǔ)償案件文書等證據(jù)，因缺少第三方鑒定，其公正性與合理性會遭到賠償義務(wù)人質(zhì)疑。

第三，公路管理機(jī)構(gòu)以行政主體身份處理路損案件時，必須依照《路政管理規(guī)定》的程序，索賠費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也必須按照省級交通、財政、物價部門制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一旦實際路損賠補(bǔ)償金額超出標(biāo)準(zhǔn)，即會被賠償義務(wù)人質(zhì)疑濫用職權(quán)。而上述省級收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更新速度遠(yuǎn)跟不上市場物價變化，以湖北普通公路為例，至今適用的仍是2003年制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這便導(dǎo)致了路損賠補(bǔ)償金遠(yuǎn)無法承擔(dān)路損養(yǎng)護(hù)維修的實際支出。

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改革后的路損案件處理程序

一、立案；

二、勘驗調(diào)查取證；

三、聽取當(dāng)事人陳述和申辯或聽證；

四、依法確定賠償項目及數(shù)額（計算或評估或鑒定）；

五、制作并送達(dá)《公路賠(補(bǔ))償通知書》；

六、依當(dāng)事人申請對賠償案件進(jìn)行調(diào)解，不申請調(diào)解的，或者調(diào)解不成的，由當(dāng)事人直接至人民法院訴訟解決；

七、結(jié)案。

注：改革前《路政管理規(guī)定》中規(guī)定的《公路賠(補(bǔ))償通知書》與改革后路損案件處理程序中的《公路賠(補(bǔ))償通知書》兩者存在本質(zhì)區(qū)別。前者即養(yǎng)護(hù)主體通知賠償義務(wù)人繳納罰款；后者則是執(zhí)法機(jī)構(gòu)通知賠償義務(wù)人向養(yǎng)護(hù)主體繳納罰款，不具有行政執(zhí)行力，而是作為證據(jù)使用。

新模式下執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有哪些權(quán)力

改革后，隨著路政管理與路產(chǎn)養(yǎng)護(hù)的分離，依據(jù)“誰養(yǎng)護(hù)，誰修復(fù)；誰修復(fù)，誰花錢；誰花錢，誰收費(fèi)”的基本原則，具有路政執(zhí)法職能的執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯然不是路產(chǎn)養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，不再具備收取路損賠補(bǔ)償費(fèi)的資格，轉(zhuǎn)由負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)的民事責(zé)任主體——公益類的公路服務(wù)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)收取。但需要注意的是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)并非與公路路損案件再無任何關(guān)系，其仍擁有對公路路損案件的法定調(diào)查處理權(quán)。

《公路法》第八十五條第二款規(guī)定：“對公路造成較大損害的車輛，必須立即停車，保護(hù)現(xiàn)場，報告公路管理機(jī)構(gòu)，接受公路管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查、處理后方得駛離”。該條款表面上談及的是路損行為人應(yīng)盡的義務(wù)，但同樣也向過去的公路管理機(jī)構(gòu)，以及今后的執(zhí)法機(jī)構(gòu)授予了調(diào)查處理權(quán)。

2021年5月21日，一輛滿載綠通貨物的大貨車在麻武高速749公里處，因駕駛員疲勞駕駛撞損高速公路護(hù)欄80余米、封閉隔音墻20米。

由此，對于代表公權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來說，務(wù)必要當(dāng)好裁判員，在做好路損案件現(xiàn)場調(diào)查取證工作的同時，維護(hù)公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體和路損行為人的合法權(quán)益，為公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體依法主張民事賠償提供相關(guān)證據(jù)。而公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體，則要以受害人身份，全程參與路損案件的調(diào)查處理，提供相應(yīng)依據(jù)，監(jiān)督和配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對路損情況進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查與處理，以便在賠償義務(wù)人拒不賠償?shù)那樾蜗?，固定證據(jù)，提起民事訴訟。

此外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場調(diào)查取證工作也不能再完全按照，而只能參照2003年實行的《路政管理規(guī)定》中的程序執(zhí)行。

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五大要件構(gòu)成的主要證據(jù)

駕駛員信息：詢問筆錄、身份證、駕駛證（含年檢記錄）、交警部門查詢信息、從業(yè)資格證、戶口本等；

車主信息：行駛證、詢問筆錄、交警部門查詢信息等；

保險公司信息：保單、保卡、詢問筆錄等；

路產(chǎn)損害信息：勘驗筆錄、詢問筆錄再次確認(rèn)、攝像資料、照片資料、鑒定委托書、路產(chǎn)損害賠償項目表等；

因果關(guān)系證據(jù)：交通事故認(rèn)定書或交通事故證明、火災(zāi)事故認(rèn)定書等。

下階段執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何調(diào)查取證

公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體提起民事訴訟后，法院基本會按侵權(quán)案件處理。其中，由交通事故造成的路損追賠案件，則會按機(jī)動車交通事故責(zé)任糾紛案件處理。筆者以交通事故造成的路損追賠案件為例，公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體訴訟時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)舉證：侵權(quán)人（駕駛員、車主）信息、保險公司信息、因果關(guān)系證明（事故認(rèn)定書等）、損害后果（通過鑒定等方式得出的路產(chǎn)損害索賠數(shù)額）。

而執(zhí)法機(jī)構(gòu)為公正處理因交通事故造成的路損追賠案件，應(yīng)當(dāng)圍繞五大要件調(diào)查取證：一為造成事故的所有行為人信息，若行為人死亡，需要收集第一順位繼承人信息；二為車主信息，包括法定車主與實際車主，若車主為個人并死亡，需要收集第一順位繼承人信息；三為保險公司信息，一般是承保單位，精確到中心支公司；四為路產(chǎn)損害的實際情況；五為因果關(guān)系證據(jù)，例如交警部門開具的交通事故認(rèn)定書或消防部門開具的火災(zāi)事故認(rèn)定書。

2021年11月28日晚，在內(nèi)蒙古自治區(qū)國道242線甘其毛都養(yǎng)護(hù)所管養(yǎng)路段，一輛重型拉煤貨車由于司機(jī)疲勞駕駛發(fā)生單方事故，導(dǎo)致路側(cè)護(hù)欄受損。

需要強(qiáng)調(diào)的是，省級交通、財政、物價部門制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在計算路損金額時，并非唯一參照標(biāo)準(zhǔn)。在民事訴訟實踐中，賠償義務(wù)人及保險公司常常會對該標(biāo)準(zhǔn)計算出來的賠償數(shù)額予以質(zhì)疑；在司法實踐中，路損計算原則上要以第三方的司法鑒定或評估認(rèn)定為準(zhǔn)。然而，司法部已明確2018年底前，徹底取消經(jīng)濟(jì)鑒定類的司法鑒定資格許可，因此，凡具有造價咨詢資質(zhì)的企業(yè)均可以進(jìn)行第三方造價評估。由此可見，執(zhí)法機(jī)構(gòu)今后應(yīng)大量引入第三方評估、造價咨詢機(jī)構(gòu)對路損進(jìn)行評估，并逐步停止對省級交通、財政、物價部門收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的使用直至廢止上述標(biāo)準(zhǔn)。

由于收費(fèi)公路早已實行管養(yǎng)分離模式，因此，未來執(zhí)法機(jī)構(gòu)對普通公路路損追賠案件的處理模式將與收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)保持一致。在改革尚未完成前，公路管理機(jī)構(gòu)對收費(fèi)公路上的路產(chǎn)損害賠償案件的行政處理模式，也應(yīng)按本文陳述的新模式處置為宜。