陳相秒

2021年是中國(guó)—東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年。在過(guò)去的30年里，中國(guó)—東盟關(guān)系發(fā)展迅猛，雙方在貿(mào)易和投資、人文交流等領(lǐng)域的合作取得了豐碩的成果。相比于經(jīng)貿(mào)合作與人文往來(lái)，中國(guó)—東盟之間在軍事與安全領(lǐng)域的合作相對(duì)滯后，這也成為雙邊關(guān)系全面發(fā)展過(guò)程中的一塊“短板”。中國(guó)—東盟建立對(duì)話關(guān)系以來(lái)，雙方在安全領(lǐng)域的對(duì)話與合作取得哪些成就？經(jīng)歷哪些坎坷？面臨哪些挑戰(zhàn)？未來(lái)的出路在哪里？為此，本期特約記者采訪了中國(guó)南海研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)、中國(guó)—東南亞南海研究中心理事會(huì)主席吳士存教授，請(qǐng)他就這些問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理和深入解讀。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中國(guó)與東南亞地區(qū)可以說(shuō)是一衣帶水、山水相連，而且有著悠久的交往史。尤其是1991年冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)與東盟建立了對(duì)話關(guān)系，雙邊關(guān)系翻開(kāi)了新的篇章。那么，該如何理解1991年以來(lái)中國(guó)—東盟關(guān)系的發(fā)展歷程？

吳士存：1991年7月19日，以中國(guó)外長(zhǎng)錢(qián)其琛應(yīng)邀第一次參加在吉隆坡舉行的第24屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議為標(biāo)志，中國(guó)與東盟正式建立對(duì)話伙伴關(guān)系。但在此之前，中國(guó)與東南亞地區(qū)或東盟就已經(jīng)建立密切的往來(lái)關(guān)系，同時(shí)雙方能在冷戰(zhàn)結(jié)束后建立對(duì)話伙伴關(guān)系也是經(jīng)過(guò)共同不懈的努力并打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

這一關(guān)系的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段：

第一階段：對(duì)立狀態(tài)。

東盟的前身可以追溯到泰國(guó)、馬來(lái)亞、菲律賓于1961年7月31日成立的“東南亞聯(lián)盟”（ASA）。但“東南亞聯(lián)盟”此后因菲馬領(lǐng)土爭(zhēng)端和新加坡與馬來(lái)西亞分治而瓦解。直到1967年8月，泰國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡、菲律賓、印尼五國(guó)外長(zhǎng)在曼谷舉行會(huì)議，同時(shí)發(fā)表《東盟宣言》，正式宣告成立新的東南亞地區(qū)組織——“東南亞國(guó)家聯(lián)盟”。但是在美蘇對(duì)抗的兩極格局下，中國(guó)與東盟間的關(guān)系直到1970年代之前一直處于對(duì)立狀態(tài)。

第二階段：反復(fù)中開(kāi)始上升，雙邊合作以經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?yàn)橹鳌?/p>

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，隨著中美關(guān)系的緩和及建交，中國(guó)—東盟關(guān)系也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。1975年中國(guó)正式承認(rèn)東盟。1978年11月，鄧小平訪問(wèn)新、馬、泰，強(qiáng)調(diào)中國(guó)愿意與東盟國(guó)家建立經(jīng)貿(mào)和科技交往關(guān)系。20世紀(jì)80年代，中國(guó)與東盟經(jīng)貿(mào)合作不斷擴(kuò)大，但此時(shí)南海爭(zhēng)端開(kāi)始顯現(xiàn)，中國(guó)政府隨后提出“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”倡議。此后直到冷戰(zhàn)結(jié)束前夕，中國(guó)分別與印尼、文萊、新加坡建交。

第三階段：冷戰(zhàn)后進(jìn)入發(fā)展快車道，雙邊關(guān)系全面提升。

1991年冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)—東盟關(guān)系進(jìn)入了快車道。1996年，中國(guó)成為東盟全面對(duì)話伙伴。1997年，中國(guó)—東盟舉行首次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，同時(shí)宣布建立“面向21世紀(jì)的睦鄰互信伙伴關(guān)系”。2002年11月，雙方簽署了《全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，確立了2010年建成中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的目標(biāo)。2003年，中國(guó)作為非東盟國(guó)家率先加入《東南亞友好合作條約》，同時(shí)將雙邊關(guān)系提升到“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2010年中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)正式建成，2015年11月雙方正式簽署《關(guān)于修訂〈中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議〉及項(xiàng)下部分協(xié)議的議定書(shū)》，2019年10月《議定書(shū)》全面生效，這標(biāo)志著雙邊升級(jí)版自貿(mào)區(qū)建設(shè)正式啟動(dòng)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：2021年恰好是這一重要事件30周年。在過(guò)去30年里，中國(guó)—東盟關(guān)系在政治、安全、經(jīng)濟(jì)、人文等領(lǐng)域都取得了哪些成就？呈現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)？

吳士存：隨著1991年美蘇兩極對(duì)抗體系的結(jié)束，國(guó)際環(huán)境發(fā)生積極變化，全球化和區(qū)域一體化迎來(lái)新一輪浪潮，中國(guó)與東盟之間的經(jīng)濟(jì)、人文旅游等各個(gè)領(lǐng)域的合作都邁向了新的臺(tái)階，并取得了舉世矚目的成果。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，雙方貿(mào)易規(guī)模以令世界驚訝的速度持續(xù)擴(kuò)大。雙方貿(mào)易額從1991年的79.6億美元，擴(kuò)大到2020年的6852.8億美元，30年間增長(zhǎng)了85倍。2010年起中國(guó)超越日本和歐盟成為東盟持續(xù)至今的最大貿(mào)易伙伴。2020年?yáng)|盟又取代歐盟成為中國(guó)最大貿(mào)易伙伴。同樣，在投資領(lǐng)域，東盟已經(jīng)成為中國(guó)最主要對(duì)外投資目的地和外商直接投資來(lái)源地，截至2021年6月底，中國(guó)和東盟國(guó)家相互累計(jì)投資總額超過(guò)3100億美元。

在人文旅游領(lǐng)域，中國(guó)與東盟互為主要旅游客源國(guó)和目的地，2019年雙方人員往來(lái)突破6500萬(wàn)人次大關(guān)，每周往來(lái)航班已近4500架次。此外，雙方互派留學(xué)生人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)。

總的來(lái)講，30年里中國(guó)—東盟關(guān)系呈現(xiàn)三方面特點(diǎn)：一是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作突飛猛進(jìn)，形成了雙邊關(guān)系持續(xù)發(fā)展的引擎。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的速度及水平在全球范圍內(nèi)的區(qū)域合作案例中屬于佼佼者。二是人文旅游交流是雙邊關(guān)系中的最大亮點(diǎn)，為彼此夯實(shí)互信基礎(chǔ)創(chuàng)造了條件。三是軍事安全領(lǐng)域的合作仍顯不足，雖取得一定的成就，但進(jìn)展相對(duì)緩慢，不僅滯后于雙方經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作，也落后于東盟與其他域外國(guó)家的合作水平。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：國(guó)際及地區(qū)局勢(shì)在冷戰(zhàn)后經(jīng)歷了復(fù)雜深刻的變化，恐怖主義、跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅上升，世界各國(guó)之間圍繞安全領(lǐng)域的互動(dòng)深度調(diào)整。在這一背景下，中國(guó)—東盟在安全領(lǐng)域互動(dòng)取得了哪些成果？

吳士存：在安全領(lǐng)域，中國(guó)與東盟國(guó)家間的合作可以分為傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個(gè)層面。

在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，雙方互動(dòng)主要以南海問(wèn)題為主要內(nèi)容，同時(shí)中國(guó)與東盟國(guó)家也圍繞地區(qū)熱點(diǎn)展開(kāi)對(duì)話。具體包括：

第一，利用東亞領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇等區(qū)域安全多邊機(jī)制展開(kāi)互動(dòng)。此外，中國(guó)2003年作為第一批非東盟國(guó)家加入《東南亞友好合作條約》。

第二，自2011年2月起，中國(guó)與東盟每年舉行防長(zhǎng)非正式會(huì)晤，這一機(jī)制成為雙方增進(jìn)政治安全互信及討論國(guó)際和地區(qū)安全事務(wù)的主要渠道，也為彼此推進(jìn)安全合作、提升安全關(guān)系創(chuàng)造了條件。

第三，雙方建立海上聯(lián)合演習(xí)機(jī)制。2018年10月，中國(guó)海軍與東盟國(guó)家海軍在廣東湛江以東?？沼蚺e行雙方首次聯(lián)合軍事演習(xí)。2019年4月，中國(guó)與泰國(guó)、菲律賓、新加坡、越南及印尼和老撾等國(guó)在青島外海舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，其中印尼和老撾派出觀察員觀摩演習(xí)。

第四，以落實(shí)《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）高官會(huì)及聯(lián)合工作組會(huì)議為主要機(jī)制，雙方針對(duì)南海安全形勢(shì)建立了常態(tài)化的磋商。中國(guó)—東盟落實(shí)《宣言》后續(xù)行動(dòng)高官會(huì)自2004年12月首次舉行，至今已召開(kāi)19次，為管控雙邊關(guān)系中的“南海因素”建立了穩(wěn)定有效的溝通機(jī)制。

在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，中國(guó)與東盟發(fā)表《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，確定重點(diǎn)圍繞打擊販毒、偷運(yùn)非法移民，以及販賣婦女兒童、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢(qián)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等領(lǐng)域逐步建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。此外，中國(guó)與東盟國(guó)家還針對(duì)性地通過(guò)《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》等機(jī)制及海上執(zhí)法等多種形式，合作應(yīng)對(duì)打擊海盜和海上武裝搶劫等海洋安全挑戰(zhàn)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中國(guó)與東盟在貿(mào)易投資、人文旅游等其他領(lǐng)域的合作取得令人欣喜的成果。相比之下，中國(guó)與東盟在安全領(lǐng)域的合作與雙邊關(guān)系、經(jīng)貿(mào)等并不相稱。中國(guó)與東盟安全關(guān)系究竟存在哪些不足和問(wèn)題？

吳士存：中國(guó)—東盟安全關(guān)系發(fā)展存在幾方面問(wèn)題：第一，安全合作還處于初級(jí)階段。一般來(lái)講，穩(wěn)定、正式和以建立共同安全政策為目標(biāo)的防務(wù)與安全磋商機(jī)制，以及開(kāi)展以條約或協(xié)議為基礎(chǔ)的旨在維護(hù)區(qū)域共同安全為目的的聯(lián)合演習(xí)、巡航等行動(dòng)，才是國(guó)家之間安全合作進(jìn)入較高水平的重要標(biāo)志。但相對(duì)而言，目前中國(guó)與東盟及其成員國(guó)之間的安全合作仍然停留在以友好性磋商為主的低水平階段。

第二，東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的安全互信水平相對(duì)較低。互信是國(guó)家之間深化安全合作的重要前提條件，也是相互間安全關(guān)系的重要內(nèi)容。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所2021年2月發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的“不信任度”自2018年以來(lái)持續(xù)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，2020年調(diào)查中有部分受訪者表示對(duì)中國(guó)不信任;有不少的受調(diào)查者認(rèn)為中國(guó)最具政治和戰(zhàn)略影響力，其中相當(dāng)一部分人對(duì)中國(guó)的政治與戰(zhàn)略影響力表達(dá)了擔(dān)憂;有受訪者認(rèn)為中國(guó)是“善意和仁慈”的大國(guó)，有意維護(hù)區(qū)域現(xiàn)有秩序和政治格局。這份報(bào)告調(diào)查對(duì)象包括政府機(jī)構(gòu)、區(qū)域與國(guó)際機(jī)構(gòu)、民間組織、學(xué)界、商界和媒體界人士，在一定程度上代表東盟國(guó)家精英界和接近決策層的意見(jiàn)傾向。因此，受東南亞國(guó)家精英階層接受西方教育和影響較為普遍、中國(guó)與東盟一些國(guó)家存在領(lǐng)土爭(zhēng)端、美國(guó)等西方國(guó)家主導(dǎo)的話語(yǔ)體系等多方面因素的影響，東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)安全領(lǐng)域的信任程度一直處于相對(duì)較低的水平。

第三，提升安全關(guān)系進(jìn)展緩慢。在過(guò)去的30年中，中國(guó)與東盟互相成為最為重要的貿(mào)易合作伙伴，且這一趨勢(shì)將隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的生效和中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版的推進(jìn)而持續(xù)發(fā)展。相比之下，雙方的防務(wù)與安全合作明顯滯后，對(duì)話與合作的政治意愿、制度設(shè)計(jì)、互動(dòng)水平等等都遠(yuǎn)不及經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域所取得的成就。更有甚者，東盟對(duì)中國(guó)安全領(lǐng)域的“不信任”感，不僅未隨著雙方交往的加深而逐步減弱，反而呈現(xiàn)出“回升”與“增強(qiáng)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。比如，前面提及的新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所2021年2月發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，中國(guó)雖然是新冠肺炎疫情暴發(fā)后給予本區(qū)域最多援助的國(guó)家，但受訪者對(duì)中國(guó)的信任度連續(xù)三年仍然沒(méi)有改善。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，導(dǎo)致中國(guó)—東盟安全關(guān)系發(fā)展相對(duì)滯后的原因是什么？

吳士存：原因有三個(gè)方面：

第一，南海問(wèn)題雖然并非中國(guó)與東盟關(guān)系的全部，但卻是雙方提升安全關(guān)系最大的挑戰(zhàn)。一方面，越南、菲律賓等國(guó)家希望并利用東盟領(lǐng)導(dǎo)人、外長(zhǎng)和防長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，在南海問(wèn)題上形成“一個(gè)聲音”和共同政策，合力遏止中國(guó)在南海地區(qū)擴(kuò)大影響力和提升對(duì)海上形勢(shì)發(fā)展的掌控能力。另一方面，東盟多數(shù)國(guó)家并不希望看到因?yàn)槟虾?wèn)題而發(fā)生分裂。加之，美國(guó)背后推動(dòng)在南海問(wèn)題上采取一致對(duì)華共同政策。這些因素導(dǎo)致了中國(guó)—東盟關(guān)系發(fā)展尤其在雙方安全領(lǐng)域持續(xù)受到“南海問(wèn)題”的困擾。

第二，東盟所奉行的安全戰(zhàn)略自身的制約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟逐漸確立“大國(guó)平衡”的安全和對(duì)外戰(zhàn)略，即在無(wú)法避免域外大國(guó)干擾地區(qū)事務(wù)的情況下，東盟支持域外大國(guó)在東南亞地區(qū)相互制衡、確保沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家能單獨(dú)掌控這一地區(qū)的秩序，從而為東盟謀求“中心地位”創(chuàng)造條件。這一戰(zhàn)略意味著東盟在與中國(guó)提升安全合作的同時(shí)，也需要同步考慮與美國(guó)及其他域外國(guó)家達(dá)成新的對(duì)等安全合作共識(shí)。東盟在大國(guó)之間的平衡策略，制約了中國(guó)—東盟安全關(guān)系的提升，也給雙方在聯(lián)合演習(xí)和防長(zhǎng)會(huì)晤機(jī)制化等問(wèn)題上達(dá)成新的共識(shí)造成了掣肘。

美國(guó)把東南亞國(guó)家視為遏制中國(guó)不可或缺的合作伙伴和維持地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)不可丟失的擁躉者。日本也希望借助東盟國(guó)家與中國(guó)爭(zhēng)奪地區(qū)影響力，實(shí)現(xiàn)其政治和軍事大國(guó)的目標(biāo)。因此，中國(guó)與東盟的安全互動(dòng)始終面臨美國(guó)和日本或明或暗的干擾。

第三，美國(guó)、日本等域外國(guó)家的干擾。美國(guó)及日本等域外國(guó)家并不希望看到中國(guó)—東盟安全合作取得快速的進(jìn)展，認(rèn)為這將對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)安全秩序構(gòu)成威脅。美國(guó)把東南亞國(guó)家視為遏制中國(guó)不可或缺的合作伙伴和維持地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)不可丟失的擁躉者。日本也希望借助東盟國(guó)家與中國(guó)爭(zhēng)奪地區(qū)影響力，實(shí)現(xiàn)其政治和軍事大國(guó)的目標(biāo)。因此，中國(guó)與東盟的安全互動(dòng)始終面臨美國(guó)和日本或明或暗的干擾。尤其是美國(guó)自2010年以來(lái)加大利用南海問(wèn)題的力度，在中國(guó)與菲律賓、越南甚至馬來(lái)西亞和印尼等國(guó)之間挑起新的矛盾和糾紛。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：2020年以來(lái)東盟成為中國(guó)最大貿(mào)易伙伴，雙邊關(guān)系更上一個(gè)臺(tái)階。與此同時(shí)，席卷全球的新冠肺炎疫情給國(guó)際及地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也使得中國(guó)與東盟日漸意識(shí)到開(kāi)展區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理合作的必要性和緊迫性。這是否意味著中國(guó)—東盟安全關(guān)系發(fā)展迎來(lái)新的機(jī)遇？這些機(jī)遇有哪些？

吳士存：中國(guó)與東盟落實(shí)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》和打造自貿(mào)區(qū)升級(jí)版，以及各國(guó)期待已久的疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等，均離不開(kāi)和平穩(wěn)定的安全環(huán)境。因此，從這個(gè)意義上講，中國(guó)—東盟安全關(guān)系的發(fā)展，特別是在一些特殊領(lǐng)域（公共衛(wèi)生安全治理）的合作，恰逢大有可為的難得機(jī)遇。

現(xiàn)階段，事關(guān)沿岸各國(guó)共同利益的南海區(qū)域航道安全治理機(jī)制供應(yīng)不足進(jìn)一步凸顯，這為開(kāi)展南海區(qū)域人道搜救合作提供了窗口期。作為連通“東亞經(jīng)濟(jì)圈”與歐盟最為便捷的航運(yùn)通道，南海在全球貨物、能源和資源貿(mào)易中扮演了“大動(dòng)脈”的角色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有超過(guò)近10萬(wàn)艘商船和全球1/3海上貿(mào)易航經(jīng)南海。所以從這個(gè)意義上講，中國(guó)與其他南海沿岸國(guó)在南海已然形成不可分割的利益和命運(yùn)共同體。

因此，共同利益需求及區(qū)域航道安全挑戰(zhàn)加劇兩方面因素疊加作用將使得有關(guān)聲索國(guó)意識(shí)到沿岸國(guó)間開(kāi)展海上人道搜救區(qū)域合作的重要性和緊迫性，這將為加強(qiáng)南海區(qū)域海上人道搜救合作提供新的動(dòng)能。

其次，單邊行動(dòng)的成本和政治風(fēng)險(xiǎn)的增加將有助于牽制某些爭(zhēng)端國(guó)單邊行動(dòng)，海上安全形勢(shì)發(fā)展的積極因素集聚效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。隨著越、菲、馬及印尼漸漸認(rèn)識(shí)到以單邊政策強(qiáng)化海上主張和實(shí)際存在、攫取油氣和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)利益勢(shì)必會(huì)付出比以往大得多的經(jīng)濟(jì)成本和承擔(dān)更大的政治外交風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)在南海維權(quán)執(zhí)法、反制爭(zhēng)議區(qū)單邊行動(dòng)的“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”快速提升將慢慢形成“倒逼效應(yīng)”，對(duì)推動(dòng)其他南海沿岸國(guó)接受南海合作倡議、落實(shí)《宣言》框架下海上務(wù)實(shí)合作和參與建立區(qū)域海洋發(fā)展與治理新秩序起到積極引導(dǎo)作用。

第三，以“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）磋商為重要內(nèi)容的地區(qū)安全機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步有序推進(jìn)。中國(guó)和東盟國(guó)家建立了各種形式的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制及外交和國(guó)防等部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話，堅(jiān)持以對(duì)話協(xié)商增進(jìn)互信。中國(guó)是首個(gè)加入《東南亞友好合作條約》的非東盟國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持維護(hù)東盟在地區(qū)事務(wù)中的中心地位。中國(guó)和東盟還積極推進(jìn)南海地區(qū)規(guī)則制定的進(jìn)程，2002年雙方簽署《宣言》，目前“準(zhǔn)則”磋商也已進(jìn)入沖刺階段。已有和即將出臺(tái)的海上規(guī)則為管控南海爭(zhēng)端國(guó)間海上分歧、提升安全合作水平、穩(wěn)定和促進(jìn)雙邊關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

第四，不少東盟國(guó)家出于維持大國(guó)平衡的需要，對(duì)美國(guó)的“聯(lián)盟和伙伴戰(zhàn)略”的擔(dān)憂和排斥心理隨著“美英澳”安全聯(lián)盟的粉墨登場(chǎng)及澳大利亞建造核動(dòng)力潛艇艦隊(duì)而加強(qiáng)，日漸表現(xiàn)出與中國(guó)保持更為密切安全對(duì)話的政治意愿。2021年9月“美英澳”聯(lián)盟及澳組建核動(dòng)力潛艇艦隊(duì)計(jì)劃，引起了東南亞對(duì)可能引發(fā)軍備競(jìng)賽和沖擊“東南亞無(wú)核區(qū)”的擔(dān)憂。對(duì)美國(guó)拜登政府印太新戰(zhàn)略的擔(dān)憂和排斥間接增加了東盟國(guó)家與中國(guó)保持安全與戰(zhàn)略對(duì)話的意愿，中國(guó)與東盟事實(shí)上也共同面臨著因美國(guó)等域外國(guó)家干擾而可能出現(xiàn)印太地緣政治動(dòng)蕩的挑戰(zhàn)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：拜登政府執(zhí)政以來(lái)，展開(kāi)了美國(guó)新一輪印太戰(zhàn)略及南海政策的調(diào)整。尤其是拜登政府比前兩屆政府都更加強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟和伙伴的重要性，并日益傾向在南海構(gòu)建“小安全多邊框架”遏制中國(guó)，東盟國(guó)家也面臨被迫選邊站的困境，而中國(guó)—東盟安全合作進(jìn)展也可能會(huì)受到干擾。那么，中國(guó)—東盟安全關(guān)系具體面臨哪些挑戰(zhàn)和考驗(yàn)？

吳士存：在諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)中，南海爭(zhēng)議首當(dāng)其沖。美國(guó)之所以能在南海打構(gòu)建“小安全多邊框架”遏制中國(guó)的算盤(pán)，正是抓住了中國(guó)和這部分東盟國(guó)家在南海問(wèn)題上的分歧，以及認(rèn)識(shí)到能通過(guò)強(qiáng)調(diào)安全利益來(lái)拉攏對(duì)方。中國(guó)—東盟安全關(guān)系具體面臨的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)包括：

第一，美國(guó)等域外國(guó)家的介入使中國(guó)—東盟關(guān)系中的南海形勢(shì)演變?cè)絹?lái)越難以預(yù)測(cè)。拜登政府肆意挑撥中國(guó)與有關(guān)聲索國(guó)間的關(guān)系，并不遺余力地借南海問(wèn)題拉攏日澳英法德等國(guó)，挑動(dòng)以軍事斗爭(zhēng)為戰(zhàn)場(chǎng)的中美南海博弈，使中國(guó)—東盟關(guān)系面臨日益復(fù)雜的地緣政治挑戰(zhàn)，也令東盟國(guó)家在中美之間無(wú)所適從。而中國(guó)—東盟之間因?yàn)橥饬槿肟赡軙?huì)出現(xiàn)猜疑和誤解，若無(wú)法及時(shí)有效溝通，會(huì)作用到各自的國(guó)內(nèi)政治并影響對(duì)外決策，進(jìn)而導(dǎo)致雙邊關(guān)系惡化。

第二，南海聲索國(guó)試圖借美國(guó)在南海問(wèn)題上“放棄中立”之機(jī)鞏固和擴(kuò)大既得利益。從越南、馬來(lái)西亞海上單邊油氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)到菲律賓炒作牛軛礁漁事糾紛，以及馬來(lái)西亞拿中國(guó)“軍機(jī)事件”大做文章，有關(guān)聲索國(guó)一意孤行的單邊行動(dòng)影響南海局勢(shì)穩(wěn)定，同時(shí)也給中國(guó)—東盟關(guān)系發(fā)展蒙上了陰影，侵蝕著中國(guó)—東盟安全合作的互信基礎(chǔ)。

第三，“準(zhǔn)則”將是構(gòu)建未來(lái)南海地區(qū)規(guī)則和秩序的基石，對(duì)破解中國(guó)—東盟關(guān)系中的“南海困局”具有承前啟后和定海神針的特殊意義，但目前因疫情影響和某些國(guó)家的干擾而推進(jìn)困難。相比于2013年“準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)之初，域內(nèi)外相關(guān)各方對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的考量和利益訴求已經(jīng)發(fā)生較大變化。曾試圖通過(guò)地區(qū)規(guī)則約束中國(guó)的美國(guó)對(duì)于“準(zhǔn)則”磋商的立場(chǎng)從過(guò)往的“敦促”轉(zhuǎn)向“干擾”，極力阻止中國(guó)獲取南海地區(qū)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)。越、菲等聲索國(guó)為鞏固和擴(kuò)大自身在南海的既得利益，對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的態(tài)度也從“積極主動(dòng)”變成“消極被動(dòng)”。

第四，域外勢(shì)力對(duì)中國(guó)與東盟國(guó)家海洋安全合作領(lǐng)域的負(fù)面影響將長(zhǎng)期存在。包括海洋安全在內(nèi)的軍事安全領(lǐng)域合作一直是中國(guó)—東盟關(guān)系的短板，中國(guó)與東盟國(guó)家在海軍、海警互訪，聯(lián)合軍演，軍事指揮官定期或不定期會(huì)晤等方面的合作一直滯后于雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系和人文往來(lái)。美把海洋安全合作視為地區(qū)安全秩序構(gòu)建的重要內(nèi)容，對(duì)中國(guó)與東盟國(guó)家間的海軍聯(lián)演、海警交流等合作一直抱有戒心。美、日、英等國(guó)一方面通過(guò)軍警武器援助、人員培訓(xùn)、軍事基地使用、聯(lián)合演習(xí)、軍艦互訪等多種形式，拉近與東盟國(guó)家的軍事安全關(guān)系，另一方面又唯恐天下不亂、暗中搗鬼，對(duì)中國(guó)與東盟海洋安全合作進(jìn)行挑撥離間。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中國(guó)—東盟安全關(guān)系的主要短板集中于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，包括聯(lián)合軍事演習(xí)、軍事交流與機(jī)制化的對(duì)話等。中國(guó)與東盟化解彼此傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作面臨的“癥結(jié)”有何長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)之道？

吳士存：中國(guó)與東盟國(guó)家間的現(xiàn)有軍事安全合作顯然與雙方毗鄰而居、經(jīng)貿(mào)合作與人文交流緊密的客觀現(xiàn)實(shí)不相符，軍事互信構(gòu)建仍然面臨困境。譬如，受“國(guó)強(qiáng)必霸”“中國(guó)南海威脅論”等負(fù)面輿論以及彼此間戰(zhàn)略溝通不足的影響，東盟部分國(guó)家對(duì)中國(guó)一直存在“認(rèn)知偏差”，擔(dān)心中國(guó)軍事力量的發(fā)展會(huì)威脅地區(qū)其他國(guó)家的安全利益。那么，中國(guó)與東盟國(guó)家該如何破解這一難題、安全合作路在何方？

第一，加快推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，凝聚構(gòu)建地區(qū)安全合作機(jī)制的共識(shí)，對(duì)可能影響南海形勢(shì)穩(wěn)定的單邊行為從制度設(shè)計(jì)上做出安排。以“準(zhǔn)則”磋商為契機(jī)，基于“共同、合作”的安全理念，針對(duì)東盟國(guó)家擔(dān)憂中國(guó)可能訴諸“武力”解決爭(zhēng)議，以及中國(guó)對(duì)東盟國(guó)家引入美國(guó)、日本、澳大利亞等域外國(guó)家介入地區(qū)安全事務(wù)可能引發(fā)地區(qū)局勢(shì)緊張的顧慮，通過(guò)約束性的規(guī)則設(shè)計(jì)和制度安排，規(guī)范和限制可能侵蝕互信與擴(kuò)大分歧的單方面行動(dòng)。

第二，基于目前的互信水平，先易后難、從低到高嘗試建立功能性的軍事安全戰(zhàn)略溝通對(duì)話機(jī)制。信息不對(duì)稱導(dǎo)致的戰(zhàn)略猜疑是目前中國(guó)與東盟國(guó)家軍事安全互信建設(shè)遲緩的主要原因。因此，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)考慮在現(xiàn)有“10+1”防長(zhǎng)非正式磋商機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立正式的政府間軍事與安全戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制。雙方可在這一機(jī)制框架下，就各自的軍事安全戰(zhàn)略、地區(qū)安全問(wèn)題和對(duì)彼此軍事安全政策的關(guān)切等問(wèn)題進(jìn)行開(kāi)誠(chéng)布公的交流。這一舉措將有助于東盟國(guó)家了解中國(guó)“積極防御”軍事戰(zhàn)略和“共同、綜合、合作、可持續(xù)”新安全觀的核心要義，也有助于中國(guó)把握東盟及其成員國(guó)所奉行的安全戰(zhàn)略取向。

中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)考慮在現(xiàn)有“10+1”防長(zhǎng)非正式磋商機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立正式的政府間軍事與安全戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制。雙方可在這一機(jī)制框架下，就各自的軍事安全戰(zhàn)略、地區(qū)安全問(wèn)題和對(duì)彼此軍事安全政策的關(guān)切等問(wèn)題進(jìn)行開(kāi)誠(chéng)布公的交流。這一舉措將有助于東盟國(guó)家了解中國(guó)“積極防御”軍事戰(zhàn)略和“共同、綜合、合作、可持續(xù)”新安全觀的核心要義，也有助于中國(guó)把握東盟及其成員國(guó)所奉行的安全戰(zhàn)略取向。

第三，逐步拓展南海傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全合作領(lǐng)域和范圍。雙方可從合作課目設(shè)計(jì)、參演力量、所在海域等方面提升現(xiàn)有中國(guó)—東盟海上聯(lián)合軍事演習(xí)水平。同時(shí)，中國(guó)與東盟國(guó)家還可以就情報(bào)共享、軍事基地的使用、參與全球其他地區(qū)安全事務(wù)等領(lǐng)域的常態(tài)化合作進(jìn)行探索。

第四，構(gòu)建“二軌”防務(wù)安全對(duì)話機(jī)制。支持地區(qū)智庫(kù)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者建立南海區(qū)域防務(wù)與安全合作對(duì)話平臺(tái)，就海上安全局勢(shì)、各方軍事戰(zhàn)略、海上潛在沖突管控、區(qū)域軍事與安全合作等進(jìn)行持續(xù)、重點(diǎn)探討和研究，為各國(guó)政府間的決策提出建設(shè)性建議。

第五，提升南海沿岸國(guó)合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平，為建設(shè)南海命運(yùn)共同體打牢經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。南海沿岸國(guó)可在《宣言》和未來(lái)“準(zhǔn)則”框架下重點(diǎn)加強(qiáng)海洋環(huán)保、海洋旅游、臨海產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)互通、漁業(yè)等領(lǐng)域合作，發(fā)展更為緊密的中國(guó)—東盟經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，離不開(kāi)軍事與安全領(lǐng)域合作的保駕護(hù)航。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：南海問(wèn)題是目前中國(guó)與東盟安全關(guān)系面臨的主要挑戰(zhàn)。尤其是伴隨著近來(lái)域外國(guó)家明顯加大軍事存在及爭(zhēng)端國(guó)推進(jìn)海上單邊油氣開(kāi)發(fā)行動(dòng)，海上安全形勢(shì)將面臨新一波動(dòng)蕩，這對(duì)中國(guó)與東盟安全關(guān)系的提升無(wú)疑是重大考驗(yàn)。那么，您認(rèn)為該如何破解中國(guó)—東盟安全關(guān)系中的“南海困局”？

吳士存：東盟是中國(guó)近鄰，也是中國(guó)周邊外交的重要方向。南海問(wèn)題不是中國(guó)—東盟關(guān)系的全部，但管控南海分歧卻是中國(guó)與東盟國(guó)家當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)無(wú)法回避的一個(gè)重要問(wèn)題。構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)、和平穩(wěn)定為導(dǎo)向、對(duì)話協(xié)商為手段的南海地區(qū)秩序，需要中國(guó)與東盟國(guó)家共同努力、相向而行。

第一，在推進(jìn)和落實(shí)“雙軌思路”上可有新舉措和新突破。“雙軌思路”抓住南海問(wèn)題的兩個(gè)核心要素并設(shè)計(jì)出了操作路徑，即南海爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)友好談判尋求和平解決，而南海和平則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)。中國(guó)與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等聲索國(guó)可發(fā)揮政府間南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制的特殊作用，致力于通過(guò)友好協(xié)商管控分歧、和平談判解決彼此間的有關(guān)海上爭(zhēng)議。同時(shí)中國(guó)與東盟國(guó)家要共同推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，爭(zhēng)取早日使“準(zhǔn)則”真正成為確保南海和平穩(wěn)定的“定海神針”。

第二，不要低估中國(guó)“不接受裁決”的意志和決心。個(gè)別國(guó)家不要幻想中國(guó)會(huì)對(duì)基于裁決或單方面主張的侵權(quán)行為忍氣吞聲，應(yīng)對(duì)可能影響與中國(guó)雙邊關(guān)系和南海和平穩(wěn)定的單邊行動(dòng)保持克制。同時(shí)，各爭(zhēng)端國(guó)應(yīng)以新的思路，借鑒已有的國(guó)際成功實(shí)踐，通過(guò)爭(zhēng)議地區(qū)的共同開(kāi)發(fā)或非爭(zhēng)議地區(qū)的合作開(kāi)發(fā)等方式落實(shí)中方倡導(dǎo)的“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的大思路。

第三，在建立南海沿岸國(guó)合作機(jī)制上要有緊迫感。南海問(wèn)題復(fù)雜敏感，涉及國(guó)家之多、爭(zhēng)議島礁數(shù)量之眾、海域爭(zhēng)議面積之廣在世界范圍內(nèi)絕無(wú)僅有，奢望短時(shí)間內(nèi)解決如此棘手的海上爭(zhēng)議既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)可能。因此，南海沿岸國(guó)在管控分歧、探討和平解決爭(zhēng)議之道的同時(shí)，推進(jìn)海上合作是破解當(dāng)前南海困局的不二選擇。南海沿岸國(guó)可從人道搜救、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、環(huán)保與科研等低敏感領(lǐng)域著手，在操作路徑上可探索從雙邊起步，然后再逐步向多邊擴(kuò)展，從而構(gòu)建起南海區(qū)域多邊海上合作機(jī)制。

中國(guó)作為最大的南海沿岸國(guó)，在謀求南海長(zhǎng)治久安的歷史進(jìn)程中肩負(fù)特殊而重要的使命。中國(guó)可以嘗試率先利用島礁民用設(shè)施，向南海周邊國(guó)家提供防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研與環(huán)保、海上搜救等領(lǐng)域的公共服務(wù)產(chǎn)品。但作為南海諸島的真正主人，中國(guó)也需將維護(hù)地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定和捍衛(wèi)自身南海正當(dāng)權(quán)利和主張有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以維權(quán)和維穩(wěn)為抓手謀求南海長(zhǎng)治久安并破解中國(guó)——東盟關(guān)系中的“南海困局”。