徐菊芬 盛長元

1 南京大學金陵學院城市與土木工程學院城鄉(xiāng)規(guī)劃系 江蘇 南京 210089

2 揚州市自然資源和規(guī)劃局江都分局 江蘇 揚州 225200

1 低效工業(yè)用地再開發(fā)的背景與研究進展

在過去二十多年的快速城鎮(zhèn)化過程中，以外延擴張為主的建設方式在城市中產(chǎn)生了大量的低效空間[1]，2013年原國土資源部首次明確了對“城鎮(zhèn)低效用地”進行再開發(fā)的戰(zhàn)略舉措，并在全國10個省份開展低效用地再開發(fā)試點工作，2016年以來，江蘇省密集出臺了提高土地資源配置效率和產(chǎn)出效益的系列政策，要求各城市全面推進低效產(chǎn)業(yè)用地、閑置用地、批而未供用地等低效用地的再開發(fā)。在增量發(fā)展難以為繼的當下，揚州市提出了依托存量空間開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的部署，要求對低效工業(yè)用地進行識別和梳理，盤活現(xiàn)有土地資源，以保證揚州先進制造業(yè)的發(fā)展空間。

國外在低效用地研究方面重點聚焦“棕地（Brownfields）”再開發(fā)，“棕地”即“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及設施,以及受環(huán)境污染的土地”[2]，與我國低效用地內(nèi)涵接近。在棕地再開發(fā)策略方面，德國主要有土地調(diào)整、私人投資、市場購買3種模式 ，美國形成了各級政府、非政府組織、私人機構和社區(qū)共同協(xié)作進行棕地再開發(fā)的合作體系，美國環(huán)保局（EPA）設立了棕地修復專項基金和棕地開發(fā)、重建獎勵機制[3]。國內(nèi)學者對于低效產(chǎn)業(yè)用地的研究主要體現(xiàn)在三個方面：通過重要定量指標（開發(fā)密度、開發(fā)強度、土地產(chǎn)出等）和定性要素分析，對低效工業(yè)用地進行識別[4]；設置工業(yè)用地綜合績效度的指標體系,從區(qū)位、產(chǎn)出、污染程度、強度、產(chǎn)權和租約等指標，判定工業(yè)用地綜合績效[5]；探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃體系、基于案例開展低效用地再開發(fā)機制創(chuàng)新與措施研究[6]。

2 低效工業(yè)用地的空間識別與分布

2.1 低效工業(yè)用地認定

根據(jù)新一輪的揚州國土空間總體規(guī)劃，低效工業(yè)用地主要指容積率小于0.3，地均上繳稅費小于30萬元/公頃的用地。根據(jù)《2019年揚州工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)庫》，本文對江都的工業(yè)用地使用效率進行了評估，認為適合江都的低效工業(yè)用地判定標準包括以下三項：空間效益要求容積率小于0.3、建筑系數(shù)小于35%；經(jīng)濟效益要求地均上繳稅收小于30萬元/公頃；根據(jù)規(guī)劃需要實施“退二進三”的產(chǎn)業(yè)用地，以及未納入產(chǎn)業(yè)園區(qū)的散亂工業(yè)用地。

2.2 低效工業(yè)用地的統(tǒng)計與分類

(1)基于空間數(shù)據(jù)的低效工業(yè)用地識別

根據(jù)容積率、建筑系數(shù)兩個指標對江都中心城區(qū)的工業(yè)地塊進行分析，得到平均容積率為0.59，其中小于0.3的用地共有210個，用地規(guī)模1124.9公頃，占比42.44%，空間上主要分布在沿江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以船舶制造、化工、建材等工業(yè)企業(yè)為主，主城區(qū)也有零星分布；建筑系數(shù)不足35%的工業(yè)地塊有291個（其中小于1公頃的邊角地為99個），用地規(guī)模1279.35公頃，占比48.27%，空間上主要分布在沿江地區(qū)，以及高新技術開發(fā)區(qū)南片。滿足以上兩項指標的確定為空間低效工業(yè)用地，初步估算江都區(qū)有四成以上工業(yè)用地滿足空間低效條件，主要分布在高新技術產(chǎn)業(yè)園南片和沿江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（圖1）。

圖1 江都區(qū)空間低效工業(yè)用地識別

(2)基于經(jīng)濟數(shù)據(jù)的低效工業(yè)用地識別

因工業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)獲取難度較大，本研究選取數(shù)據(jù)庫中可獲取地均上繳稅收指標，根據(jù)地均上繳稅費不大于30萬元/公頃作為判斷標準，符合條件地塊的有244個，面積為1072.64公頃，占比40.47%，即經(jīng)濟低效的工業(yè)用地占比近四成，主要分布在沿江地區(qū)，以及高新技術產(chǎn)業(yè)園南片（圖2）。

圖2 經(jīng)濟低效工業(yè)用地分布

(3)基于規(guī)劃管理的低效工業(yè)用地判斷

根據(jù)江都區(qū)最新國土空間規(guī)劃大綱，對比城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、土地利用規(guī)劃初步成果，明確需要實施“退二進三”的工業(yè)用地主要分布在寧啟鐵路以南片區(qū)、通揚運河北片區(qū)（圖3）。

2.3 低效工業(yè)用地的空間分布特征及分類

(1)低效工業(yè)用地空間分布特征

綜合以上對低效工業(yè)用地的識別與判斷，可以發(fā)現(xiàn)江都低效工業(yè)用地在空間分布上具有兩個特征，一是特定區(qū)域內(nèi)企業(yè)的建成年代和產(chǎn)業(yè)層次相近，低效工業(yè)用地以片區(qū)狀分布為主，具有數(shù)量多、分布廣的特點，因此需要在整體規(guī)劃的引導下，制定中長期的實施再開發(fā)策略；二是部分低效片區(qū)的用地性質與城市規(guī)劃存在沖突，如通揚運河北片、寧啟鐵路南片的低效片區(qū)，在最新土地利用規(guī)劃中已經(jīng)調(diào)整為生活性用地。因此低效片區(qū)再開發(fā)應做到因地制宜，分類引導。

(2)低效工業(yè)用地分類引導

根據(jù)優(yōu)化調(diào)整方向，本文將江都低效工業(yè)用地分為兩類四片區(qū)（圖4）。一類為調(diào)整騰退型，主要位于寧啟鐵路南區(qū)、通揚運河北區(qū)，即根據(jù)土地利用規(guī)劃需要進行“退二進三”、實施功能置換的工業(yè)用地，應進行逐步騰退，并在實施過程中適度保留工業(yè)記憶，如通揚運河北側可保留誠德鋼管廠的龍門吊、廠房及其他場地構筑物，塑造具有特殊工業(yè)記憶的運河景觀帶。另一類為優(yōu)化提升型，即規(guī)劃明確的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)空間、經(jīng)濟效益偏低的工業(yè)地塊，主要位于高新技術產(chǎn)業(yè)園南片、沿江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，應根據(jù)揚州市先進制造業(yè)集群的規(guī)劃布局要求，篩選低效企業(yè)，明確閑置土地分布和規(guī)模，探索原低效企業(yè)、園區(qū)政府、植入高效企業(yè)之間的合作模式，通過土地和招商引資相關政策的實施引導低效工業(yè)用地的再開發(fā)。

圖4 低效工業(yè)用地片區(qū)分布

2.4 工業(yè)用地低效開發(fā)的成因分析

(1)交通區(qū)位的改變

原來因交通條件優(yōu)越而成為重要產(chǎn)業(yè)片區(qū)，但隨著城市交通方式的變化導致片區(qū)逐漸衰敗[7]，如通揚運河北側分布著大量工業(yè)企業(yè)，后因水運衰敗和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，原有企業(yè)紛紛搬遷至產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大量工廠、倉庫閑置或正在實施搬遷。

(2)行政區(qū)劃的調(diào)整

原城市邊緣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)被劃入城市中心區(qū)，原有產(chǎn)業(yè)用地不能滿足新的發(fā)展需求而產(chǎn)生低效產(chǎn)業(yè)用地[8]，如高新技術產(chǎn)業(yè)園南片原為張綱鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園，后因區(qū)劃調(diào)整并入中心城區(qū)，納入高新技術產(chǎn)業(yè)園（省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)），但片區(qū)內(nèi)仍有大量傳統(tǒng)中小企業(yè)，其用地較為零碎、產(chǎn)業(yè)層次較低，不符合園區(qū)高質量發(fā)展的要求。

(3)城市規(guī)劃的要求

城市規(guī)劃對特定區(qū)域的用地功能進行了調(diào)整，但現(xiàn)狀尚未調(diào)整到位，或者企業(yè)生產(chǎn)功能已經(jīng)轉移至特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是原址尚未搬遷，出現(xiàn)了滯后于規(guī)劃要求的低效用地區(qū)域，如通揚運河北片、寧啟鐵路南片，在最新國土空間總體規(guī)劃及現(xiàn)有控規(guī)中已經(jīng)被調(diào)整為居住、商業(yè)用地，目前大部分企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)并搬遷，但用地功能尚未調(diào)整到位。

3 基于典型片區(qū)的工業(yè)低效用地再開發(fā)策略

3.1 調(diào)整騰退型再開發(fā)策略——以通揚運河北片區(qū)為例

該片區(qū)位于江都主城東部，緊鄰城市生活片區(qū)，始建于上世紀90年代，依托新通揚運河便利的水運條件布置了一批鋼管制造、水運物流倉儲、機械儀器、電力物資等企業(yè)，企業(yè)規(guī)模普遍較小。根據(jù)實地調(diào)研與部門訪談，發(fā)現(xiàn)該片區(qū)的企業(yè)規(guī)模普遍較小且產(chǎn)業(yè)層次較低，過半企業(yè)已關停閑置，其中經(jīng)營效益較好的大型企業(yè)（如誠德鋼管廠）已經(jīng)搬遷至沿江經(jīng)濟開發(fā)園區(qū)，數(shù)量過半的小企業(yè)已經(jīng)關停閑置（圖5）。

圖5 通揚運河北片區(qū)現(xiàn)狀衛(wèi)片

針對該區(qū)域的現(xiàn)狀問題，根據(jù)最新國土空間規(guī)劃要求，本文提出該片區(qū)應逐步騰退工業(yè)用地，建設通揚運河景觀帶，打造居住、商業(yè)、文化娛樂、綠化景觀等功能為一體的宜居生活片區(qū)（圖6）。同時要注重文脈傳承，保留工業(yè)記憶，對于誠德鋼管廠房等濱河特色企業(yè)，可保留其龍門吊、廠房及其他場地構筑物，塑造具有特殊工業(yè)記憶的運河景觀帶。在實施方面，以地方政府為主體，收購工業(yè)用地作為儲備，根據(jù)規(guī)劃轉化為商業(yè)、居住、文化娛樂等用地后進行重新出讓。

圖6 國土空間規(guī)劃及相關城市設計對片區(qū)的更新意圖

3.2 優(yōu)化提升型再開發(fā)策略——以沿江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例

從產(chǎn)業(yè)構成來看，該片區(qū)主要涉及船舶、特鋼、化工、物流等岸線依賴型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，企業(yè)普遍存在早期圈地、后期開工不足等問題，廠區(qū)內(nèi)部大量土地閑置。船舶制造因產(chǎn)業(yè)對場地要求比較特殊，露天作業(yè)面積較大，容積率整體偏低，加之由于船舶制造產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)能過剩，行業(yè)實施規(guī)模限制政策，導致前期囤積的部分土地閑置（圖7）。

圖7 沿江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)衛(wèi)片及主要企業(yè)分布

針對該片區(qū)存在問題，本文提出沿江開發(fā)區(qū)首先要明確主導產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化用地布局。根據(jù)沿江開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位，該片區(qū)將進一步強化高技術船舶制造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育新型金屬、建材等潛導產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化工業(yè)用地布局，先填充未利用地，后適當向腹地拓展，通過集中連片開發(fā)，引導濱江土地多用途復合利用（圖8）。

圖8 國土空間規(guī)劃中的片區(qū)用地規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)定位

在實施主體及路徑方面，園區(qū)政府應首先盤點沿江地區(qū)未利用土地規(guī)模，監(jiān)督其按時開工，對于不再允許擴大經(jīng)營但尚有閑置用地的船廠企業(yè)，引導其通過新建廠房出租等方式盤活閑置土地資源。對于高能耗高污染、效益不善瀕臨破產(chǎn)的公司，可由政府或鼓勵國資公司予以收購[9]。然后以企業(yè)為主體，鼓勵大型企業(yè)通過兼并、收購小企業(yè)等方式（原企業(yè)可以土地入股），實現(xiàn)土地資源優(yōu)化整合，重點打造高技術船舶和海工裝備、新材料兩大強勢產(chǎn)業(yè)鏈條。

4 結論與討論

首先，在過去城市化快速發(fā)展和地方急切的招商引資背景下，工業(yè)建設用地出讓價格普遍較低，企業(yè)存在前期囤地、后期閑置的現(xiàn)象，通過經(jīng)濟效益、空間效益等數(shù)據(jù)的核算，以及規(guī)劃意圖的分析，對低效工業(yè)用地進行篩選和識別，并提出切實可行的再開發(fā)策略是當前城市規(guī)劃建設的重要任務[10]。第二，工業(yè)用地再開發(fā)的過程中應充分考慮通過多種方式傳承工業(yè)文化，保留時代記憶。第三，在實施路徑方面，政府通過回收土地進行再開發(fā)的方式更適用于工業(yè)騰退、功能發(fā)生調(diào)整的“退二進三”片區(qū)，以企業(yè)為主體推動微觀層面用地效益提升的方式適用于提檔升級的工業(yè)片區(qū)，應充分發(fā)揮企業(yè)的主體能動性，依托市場在調(diào)配資源方面的作用，促進閑置低效工業(yè)用地的再開發(fā)。

基金項目：江蘇省自然資源科技計劃項目（“城市更新中低效存量用地評估與再開發(fā)策略研究——以揚州市江都區(qū)為例”，項目編號：2020007）