文／胡穎廉

一 政府“職能泛化”的類型和研究進(jìn)路

在職責(zé)法定的基本法理和依法治國的時代背景下，一些政府部門的職能邊界依然模糊和變動不居。那么如何看待這種“職能泛化”現(xiàn)象？政府權(quán)力行使主要包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。以政策制定權(quán)威性和監(jiān)督執(zhí)法資源為視角，我們發(fā)現(xiàn)政府部門總體上可分為四類（表1）。

表1 基于“政策制定權(quán)威—監(jiān)督執(zhí)法資源”框架的政府部門類型劃分

類型1是“有地位—有隊伍”，公安機(jī)關(guān)是典型。市縣公安局長通常由所在地政府副職兼任，有些甚至由本級黨委常委兼任。盡管缺乏確切數(shù)據(jù)，但一般認(rèn)為全國警察隊伍規(guī)模在百萬左右，因而是公認(rèn)的強(qiáng)勢部門。

類型2是“地位不高—有隊伍”，市場監(jiān)管、藥品監(jiān)管等部門都具有這一特性。其通常不屬于本級政府組成部門而是工作機(jī)構(gòu)，有時甚至是行政級別偏低的二級機(jī)構(gòu)，但執(zhí)法隊伍規(guī)模較大。如2012年底全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)到崗56894人，事業(yè)單位36678人，規(guī)模亦不可小覷。

類型3是“有地位—缺隊伍”的獨(dú)特組合，商務(wù)、教育等部門屬于此類。其在各個層級都負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)等重要政府職能的政策制定，但基層監(jiān)督執(zhí)法資源有限，因此將相關(guān)事權(quán)交由其他部門承擔(dān)。例如，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，全國各地商務(wù)執(zhí)法職責(zé)陸續(xù)劃入市場監(jiān)管部門。又如，教育部曾在其官方網(wǎng)站發(fā)布聲明，建議各地、學(xué)校及相關(guān)人員遇到以“教育部推薦”“新課標(biāo)指定”等名義出版、推薦圖書時，向當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督部門（12315熱線）舉報。

類型4是“地位不高—缺隊伍”，一些部門如檔案局既沒有政策地位又缺乏監(jiān)督執(zhí)法資源，通常被認(rèn)為是弱勢部門。

傳統(tǒng)府際關(guān)系研究主要從縱向和橫向兩個維度關(guān)注政府結(jié)構(gòu)和職能。橫向部門關(guān)系在縱向各層級的差異化分布，是既有觀察維度的交匯點(diǎn)，也是理論研究的盲區(qū)。本文聚焦的研究問題是：為什么理應(yīng)專業(yè)自主的現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)，其職能邊界卻模糊不清。對此問題，既有文獻(xiàn)提供了三類解釋視角。

一是規(guī)范法理進(jìn)路。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政府履職不斷提出新要求。然而立法本身的滯后性導(dǎo)致有些政府職能難以及時制度化，行政職權(quán)法定不易實現(xiàn)?，F(xiàn)代社會風(fēng)險的系統(tǒng)性和新穎性，又放大了法律法規(guī)的不完備性。在市場監(jiān)管實踐中，由于分段監(jiān)管、分級管理等制度設(shè)計，職責(zé)不清為監(jiān)管部門之間的爭奪利益和推諉責(zé)任埋下了隱患。[1]

二是理性選擇進(jìn)路。其基本假定是政府部門和官員個人都有利己動機(jī)，通過擴(kuò)大預(yù)算、編制和職能來追求效益最大化。如，監(jiān)管俘獲理論認(rèn)為，監(jiān)管是一套規(guī)則，在向監(jiān)管部門爭取壟斷利潤的集體行動中，利益集中的產(chǎn)業(yè)比分散的消費(fèi)者更具優(yōu)勢，從而塑造監(jiān)管部門規(guī)則制定。[2]公共選擇學(xué)派進(jìn)而認(rèn)為，特殊利益集團(tuán)游說政策制定者賦予其壟斷地位，目的是獲得非生產(chǎn)性利潤。這一尋租過程所附帶的巨大利益，會激勵監(jiān)管部門設(shè)租和擴(kuò)權(quán)，包括各類市場準(zhǔn)入和收費(fèi)項目。[3]而當(dāng)監(jiān)管租金過高且企業(yè)定價受限時，持續(xù)監(jiān)管不再具有吸引力，于是就有了20世紀(jì)80年代美英等國的放松管制運(yùn)動。[4]

三是制度分析進(jìn)路。不同于理性選擇進(jìn)路的微觀視角，持這類主張的研究者將政府部門嵌入到中國宏觀制度環(huán)境中，觀察和解釋其行為邏輯。榮敬本指出，壓力型體制的權(quán)責(zé)關(guān)系多為單向，延伸到基層則是權(quán)力和資源不斷向上而責(zé)任逐漸向下。[5]這可能擴(kuò)大基層部門職責(zé)。地方官員的晉升競標(biāo)賽治理模式認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的政績觀誘致地方政府大包大攬、層層加碼甚至主動攬責(zé)，“運(yùn)動員”和“裁判員”兼具的角色使得政府職能轉(zhuǎn)變困難重重。[6]筆者提出過剩余監(jiān)管權(quán)概念，認(rèn)為上級基于不完備委托代理關(guān)系倒逼地方政府負(fù)總責(zé)，這種兜底性特征使得基層職權(quán)持續(xù)變動而非限于固定單一范圍。[7]還有研究依據(jù)法定職責(zé)與非法定職責(zé)、政府與市場等關(guān)系維度，將職責(zé)越位劃分為四種具體類型，并從宏觀、中觀、情境等層面為基層部門被動職責(zé)越位提供了多重制度邏輯解釋。[8]

上述觀點(diǎn)無疑具有啟示意義，但也存在可改進(jìn)空間。首先，是尚未形成有解釋力的概念，將政府部門主動攬權(quán)和被動擔(dān)責(zé)統(tǒng)一納入解釋框架。多重制度邏輯對此作了有益嘗試，但其框架還不夠簡約，各層次條件變量之間的關(guān)系也不甚明確。其次，既有研究缺乏令人信服的機(jī)理分析。如，同樣針對市場監(jiān)管部門職能邊界不清，公共選擇理論將其解釋為上級在爭取權(quán)力，但在制度主義者看來卻是基層被動擔(dān)責(zé)，兩者莫衷一是。再如，被動擔(dān)責(zé)在政策實踐中究竟是如何持續(xù)的。同時相關(guān)的是實證測量不足，制約了結(jié)論的可驗證性。因此，一個更具包容性和邏輯性的研究進(jìn)路呼之欲出。

二 “差序異構(gòu)”：政府職能邊界模糊的制度邏輯

基于現(xiàn)實觀察和既有文獻(xiàn)，本研究將政府職能邊界模糊的現(xiàn)象概念化為“差序異構(gòu)”。“差序”是指等級和地位，如費(fèi)孝通先生用差序格局描述傳統(tǒng)中國社會中人與人之間各種遠(yuǎn)近親疏所構(gòu)成的人際格局?！爱悩?gòu)”則意味著不同的結(jié)構(gòu)，如政治學(xué)者用權(quán)責(zé)同構(gòu)（或稱職責(zé)同構(gòu)）來概括我國不同層級政府在縱向間職能、權(quán)責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致的現(xiàn)象。[9]然而，權(quán)責(zé)同構(gòu)更多是靜態(tài)描述了部門作為“條”的特征。如果將部門置于整個政府體系觀察，也就是把不同“條”的橫切面進(jìn)行比較，動態(tài)分析部門間關(guān)系在縱向?qū)用娴牟町?，我們會得到有趣的發(fā)現(xiàn)。例如A部門在國家層面相對于B部門的實際地位，與兩者在市縣層面的地位關(guān)系是不同的。因此，本文所稱“差序異構(gòu)”是同一政府部門在不同行政層級中的相對地位或重要性差異。

在具體實踐中，“差序異構(gòu)”又分為兩種情形：一是上級部門政策制定地位高但其基層監(jiān)督執(zhí)法資源少，也就是重要性自上而下遞減，我們稱之為“收縮型異構(gòu)”；二是上級部門缺乏政策制定權(quán)威而在基層又有較多監(jiān)督執(zhí)法資源，即重要性自上而下遞增的“擴(kuò)散型異構(gòu)”。用“差序異構(gòu)”來分析政府職能邊界，有利于整合規(guī)范法理、公共選擇理論和制度視角，即以法定職能為基礎(chǔ)，承認(rèn)政治意義上的理性人假定，并將其嵌入到中國獨(dú)特的制度環(huán)境中。圍繞這一概念，本文推導(dǎo)出三個命題，并將其邏輯機(jī)理和現(xiàn)實結(jié)果闡述如下。

命題1：部門的差序異構(gòu)越小，其職能邊界就越清晰和穩(wěn)定。中國政府部門法定職能有兩大來源：一是法律和行政法規(guī)，二是編制管理部門制定的“三定”方案（“三定”是指定職能配置、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制）。上述制度性文件經(jīng)常以“完成黨委、政府交辦的其他任務(wù)”作為兜底條款，因此部門職能邊界具有鮮明的政策特征，其在邏輯起點(diǎn)上就存在彈性。這種彈性由職能調(diào)整的可能性和實際承接的可行性兩方面因素共同決定，通俗來講是既可以接也接得住。因此，單一的政策制定或監(jiān)督執(zhí)法因素都不足以引起職能突破法定邊界。換言之，政策地位與執(zhí)法資源相匹配的部門，包括“有地位—有隊伍”和“地位不高—缺隊伍”兩種類型，其職能都相對穩(wěn)定。而上下差序異構(gòu)所形成的勢能差距，才使得職能擴(kuò)大或縮小成為可能。

命題2：差序異構(gòu)向地方遞增的部門，通常難以專業(yè)自主地開展工作。與公共選擇理論的假定不同，當(dāng)前隨著基層官員行為策略從邀功到避責(zé)的轉(zhuǎn)變，[10]一些人抱有多一事不如少一事的態(tài)度。那些政策制定權(quán)威高的部門，有能力協(xié)調(diào)政策和配置資源，從而盡可能讓本部門的基層干部少承擔(dān)非法定職能。而缺乏權(quán)威的部門通常不易在政策博弈中占據(jù)優(yōu)勢，只能被動改變職能邊界。尤其當(dāng)他們在基層又有較多監(jiān)督執(zhí)法資源時，地方政府讓他們多承擔(dān)工作也就順理成章了。這其中，部門政策話語權(quán)偏弱是職能邊界被動擴(kuò)大的啟動機(jī)制，而充足的監(jiān)督執(zhí)法資源是這一變化的實現(xiàn)機(jī)制，職能邊界擴(kuò)大后的實踐效果則是反饋機(jī)制。歸納而言，“地位不高—有隊伍”特征越明顯的部門，容易受到外部因素干擾，越難以自主地開展工作。當(dāng)然與之相關(guān)的推論是，差序異構(gòu)向地方遞減的部門也就是“收縮型異構(gòu)”，更容易爭取到權(quán)力且不必承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

命題3：部門可能具有維持和擴(kuò)大自身差序異構(gòu)的內(nèi)生動力。按照一般推理，存在差序異構(gòu)的部門會極力阻止職能被動擴(kuò)大的情況，至少在主觀上是不情愿的。然而現(xiàn)實并不盡然。由于“擴(kuò)散型異構(gòu)”部門在國家層面政策話語權(quán)偏弱，其能夠從縱向體系中獲取的上級支持有限，因此不得不主動嵌入本級政府體系尋求幫助。例如有重大活動或?qū)ｍ椪喂ぷ鲿r，部門可以請求地方政府調(diào)動其他條線的監(jiān)督執(zhí)法資源提供協(xié)助。于是一些“擴(kuò)散型異構(gòu)”部門會傾向于承擔(dān)非本職工作，目的是通過更加直接地圍繞中心、服務(wù)大局，從而提高自身政治地位。對于“收縮型異構(gòu)”部門而言，其能夠在政策層面阻止法定職能邊界被動擴(kuò)大，甚至將一些模糊的職責(zé)推諉給其他部門，形成有權(quán)不擔(dān)責(zé)的局面?？傊?，部門并不像人們想象那樣天然地抵觸差序異構(gòu)。

三 市場監(jiān)管部門差序異構(gòu)機(jī)制：產(chǎn)生、實現(xiàn)和固化

在上述推理基礎(chǔ)上，我們接下來選取市場監(jiān)管部門這一焦點(diǎn)案例進(jìn)行分析。

政府監(jiān)管是指政府依據(jù)規(guī)則對市場主體行為進(jìn)行的引導(dǎo)和限制，其本質(zhì)是補(bǔ)充市場失靈和優(yōu)化市場機(jī)制。市場監(jiān)管是我國政府五大基本職能之一，具體涉及消費(fèi)品市場、金融市場、文化旅游市場、交通運(yùn)輸市場、能源市場等眾多領(lǐng)域。僅以消費(fèi)品市場為例，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)助推政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。例如我國工商行政部門擁有悠久歷史，中央蘇區(qū)就設(shè)置貿(mào)易監(jiān)督局。新中國成立后，工商部門有過市場管理委員會、工商行政管理局等名稱，負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)貿(mào)市場、集市等有形市場秩序。盡管其試圖擁有宏觀經(jīng)濟(jì)職能，管理社會主義大市場，但在政策上一直被定位為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法部門。質(zhì)量監(jiān)督部門最初是國家經(jīng)貿(mào)委代管的國家局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和組織協(xié)調(diào)全國標(biāo)準(zhǔn)化、計量和質(zhì)量工作，具有一定宏觀屬性。食品藥品監(jiān)管部門則由醫(yī)藥行業(yè)管理部門和衛(wèi)生藥政部門轉(zhuǎn)變而來。

為強(qiáng)化市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，更好地維護(hù)市場秩序，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門于1998年開始實行省以下垂直管理體制，并于2001年升格為正部級。自2008年以來，食藥、工商、質(zhì)監(jiān)部門先后經(jīng)歷了從省以下垂直管理到屬地分級管理的體制改革，后來更是實現(xiàn)“三合一”的統(tǒng)一市場監(jiān)管。這種差異化的體制樣本，使得市場監(jiān)管部門成為觀察政府職能邊界的極佳案例。在宏觀政治體制保持穩(wěn)定的前提下，差序異構(gòu)的產(chǎn)生、實現(xiàn)和固化機(jī)制如下。

（一）差序異構(gòu)產(chǎn)生：職能法定但功能不定

不同于計劃經(jīng)濟(jì)的行政管控，監(jiān)管意味著政府和市場關(guān)系重構(gòu)。改革開放以來尤其是進(jìn)入新時代后，我國消費(fèi)品市場領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為完整的法制體系，包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《藥品管理法》《價格法》等。應(yīng)當(dāng)說，這些法律為界定監(jiān)管部門職能提供了法定依據(jù)。

然而作為現(xiàn)代政府的基本職能，監(jiān)管雜糅了公眾福祉、產(chǎn)業(yè)利益、政治考量等因素，其本身就內(nèi)含了秩序、安全、活力、發(fā)展等多重政策目標(biāo)。特別是在中國，由于市場體系發(fā)育不健全和市場失靈并存，監(jiān)管部門開展監(jiān)督執(zhí)法行動不得不依賴各級地方政府全方位、強(qiáng)有力的支持，這就放大了政策目標(biāo)的復(fù)雜性和內(nèi)在沖突。戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略。以政府職能為代表的組織結(jié)構(gòu)要素，需要與作為戰(zhàn)略的目標(biāo)定位相適應(yīng)，才能提升監(jiān)管治理效能。因此在政策實踐中，市場監(jiān)管部門的實際功能并不局限于法定職能，而是在很大程度上受到地方政府注意力和工作重點(diǎn)的塑造，承擔(dān)了諸多具有綜合性和緊迫性的非本職工作。尤其是取消省級以下垂直管理體制后，監(jiān)管部門的專業(yè)自主性進(jìn)一步受到挑戰(zhàn)，出現(xiàn)職能法定但功能不確定的獨(dú)特景象。

2011年國務(wù)院調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制，規(guī)定其業(yè)務(wù)接受上級指導(dǎo)和監(jiān)督，但領(lǐng)導(dǎo)干部以地方管理為主，且行政編制分別納入市、縣編制總額。一位受訪的市場監(jiān)管部門干部坦言：“當(dāng)年拉條（指垂直管理）的時候，上下都一樣，做好本職業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在劃片（指屬地分級管理）就不同了，上級不給撐腰也沒能力撐腰，我們很多事都得求著地方，當(dāng)然也就只能聽地方的?！保?0190327C）作為縣區(qū)市場監(jiān)管部門的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）市場監(jiān)管所處于監(jiān)督執(zhí)法的第一線。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)，執(zhí)法部門機(jī)構(gòu)和職能整合堅持“橫向整合、重心下移”原則，監(jiān)管所的人、財、物管理愈來愈具有屬地化特征，因此不得不在縣區(qū)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個“婆婆”的政策目標(biāo)間尋求均衡，功能不定就表現(xiàn)得更為明顯。在監(jiān)督執(zhí)法資源不變的前提下，被地方政府委派的任務(wù)客觀上沖淡了主責(zé)主業(yè)。國家市場監(jiān)管總局的調(diào)研報告顯示，一些市場監(jiān)管所廣泛參與包村、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)建、協(xié)助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環(huán)保等工作，工作重心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作甚至占監(jiān)管所工作的80%，同時執(zhí)法辦案數(shù)量大幅下滑。

再者，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)的營商環(huán)境、食品藥品安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量等工作，都是全社會高度關(guān)注的政策議題，需要通過議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其他部門職能進(jìn)行關(guān)聯(lián)。我國議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)普遍采取“1+1+N”的工作格局，即一個委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個部門作為辦公室承擔(dān)日常工作，有關(guān)部門分頭開展專項管理。市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全委員會、反壟斷委員會的日常工作，然而協(xié)調(diào)職能在政策實踐中異化為兜底作用。一位受訪的省級食品安全委員會辦公室干部表示：“過去食安辦放在省政府辦公廳，說話有分量?，F(xiàn)在由一個具體監(jiān)管部門來承擔(dān)，協(xié)調(diào)能力明顯不足。遇到法律上扯不清楚的事，大家都不想管，我們只能無奈地?fù)?dān)起來?！保?0191018P）實際上安全生產(chǎn)、金融市場等其他監(jiān)管領(lǐng)域也存在類似困境?？梢娛袌霰O(jiān)管部門工作職能的特性，亦加劇了其實際功能的不確定性。

（二）差序異構(gòu)實現(xiàn)：向下推責(zé)和向上變通

依據(jù)效率原則，關(guān)乎市場要素自由流動和國家利益的事權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸中央。[11]在我國行政體系中，中央和省級政府主要負(fù)責(zé)制定政策，市縣鄉(xiāng)三級政府履行市場監(jiān)管、社會管理等具體職責(zé)。這種職能劃分帶來國家層面行政資源和事權(quán)明顯不足。例如現(xiàn)代藥品安全風(fēng)險具有跨區(qū)域和全鏈條特征，美國聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）有1.6萬名監(jiān)管人員，其中三分之一在全國各地的派出機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督執(zhí)法。相比而言，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后我國國家藥品監(jiān)督管理局機(jī)關(guān)行政編制僅216名，即便加上從事技術(shù)支撐工作的事業(yè)單位，總數(shù)也不超過5000人，并且很少介入到一線監(jiān)管和具體案件中。又如，我國法律關(guān)于監(jiān)督管理事權(quán)劃分通常僅有“縣級以上地方人民政府某部門負(fù)責(zé)某項工作”的原則表述，缺乏清晰和可操作的規(guī)范，因此市場監(jiān)管領(lǐng)域縱向事權(quán)劃分具有一定的模糊性。有的部門就據(jù)此把食品藥品安全等容易引發(fā)民眾不滿的事務(wù)下放給地方，試圖通過“過度分權(quán)”來分散和轉(zhuǎn)移社會風(fēng)險。[12]

由于國家和省級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)在部門之間的政策博弈中處于劣勢，在基層又有較多監(jiān)督執(zhí)法資源，因此被動承擔(dān)了愈來愈多非本職工作。此時，上級部門的理性選擇是盡可能將工作往下推，而不是充分考慮能力與任務(wù)的科學(xué)匹配。如《廣東省市場監(jiān)管條例》第十條規(guī)：“市場監(jiān)管部門的不同層級對同一市場主體及其生產(chǎn)經(jīng)營行為均有監(jiān)管職權(quán)的，原則上由最低一級市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管?！边@就使得上級有依據(jù)要求基層承擔(dān)兜底職責(zé)。一位受訪的縣級市場監(jiān)管局長表示：“上級認(rèn)為下面人手多，就應(yīng)該有擔(dān)當(dāng)，什么事都往下壓。省里布置給市里，市里布置給縣區(qū)，完全不考慮基層的實際承受能力，說得嚴(yán)重點(diǎn)是不夠?qū)嵤虑笫??？赡氵€不敢得罪他，因為畢竟是上級，每年還要評議考核呢。我接到活當(dāng)然只能再布置給所里，一線干部很不容易，根本忙不過來。”（20180105Z）可見，上級部門不斷下放的非本職工作，同樣擠占了基層市場監(jiān)管的主責(zé)主業(yè)。基層則通過變通執(zhí)行甚至“軟抵制”，使這種低水平履職得以持續(xù)。

可以看到，差序異構(gòu)催生出一個怪異現(xiàn)象——被派活的人又把活推給了別人。上級監(jiān)管部門在政策制定中被動擴(kuò)大職能邊界，并將其層層下壓。下級監(jiān)管部門尤其是基層則依據(jù)信息優(yōu)勢，用低效能政策執(zhí)行應(yīng)付上級考核。決策推動和執(zhí)行拉動共同塑造出“向下推責(zé)，向上變通”的獨(dú)特格局。上下級憑借自身掌握的資源稟賦彼此制約，但這種激勵不相容的制衡并不穩(wěn)定。一旦工作暴露出監(jiān)管不到位甚或制度缺陷，整個監(jiān)管體系都面臨挑戰(zhàn)。2018年吉林長春長生公司問題疫苗案件便是典型。盡管省市兩級監(jiān)管部門已經(jīng)將疫苗生產(chǎn)企業(yè)日常監(jiān)管事權(quán)下放到縣區(qū)，但這并未相應(yīng)地帶來免責(zé)，案件發(fā)生后從基層到省市級乃至國家層面的監(jiān)管部門官員都受到嚴(yán)肅問責(zé)。

（三）差序異構(gòu)固化：相互幫襯和互惠協(xié)作

如上文所述，地方政府傾向于將監(jiān)督執(zhí)法資源豐富的部門納入征地拆遷、創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)、疫情防控等具有緊迫性和綜合性的工作中。實際上，市場監(jiān)管部門也默許這些非本職工作安排。一方面，參與黨委政府中心工作是提高部門政治地位、尋求官員職務(wù)晉升的重要途徑。另一方面，當(dāng)市場監(jiān)管部門開展以自身為主的專項整治時，還可以請求地方調(diào)動其他部門的行政資源加以協(xié)助。一位受訪的原食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人表示：“這就是個相互幫襯，平常我?guī)湍愣鄵?dān)了，那么必要時你也得為我干點(diǎn)活，誰沒倆朋友？哪個部門沒點(diǎn)事求人？監(jiān)管工作本來就邊緣化，比不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，如果我們還天天以垂管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)自居，不和大家打成一片，甚至老死不相往來，那就更加沒法融入中心工作，不可能在黨委政府眼里有地位?！保?0170608C）從某種意義上說，市場監(jiān)管部門具有維持差序異構(gòu)的內(nèi)生動機(jī)。

例如，從2019年年初開始，市場監(jiān)管部門牽頭開展整治“保健”市場亂象“百日行動”，參與部門包括工業(yè)和信息化、公安、衛(wèi)生健康、藥品監(jiān)管等13個部門，重點(diǎn)圍繞與人民群眾日常消費(fèi)密切相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域。由于“保健”市場的內(nèi)涵十分廣泛且模糊，這一專項行動涉及食品、器材、小家電、穿戴用品、服務(wù)等內(nèi)容，商業(yè)模式包括店銷、社區(qū)會銷、直銷、傳銷、網(wǎng)絡(luò)營銷等，市場監(jiān)管部門顯然勢單力薄，因此與其他部門進(jìn)行基于互惠的協(xié)作。

近年來，屬地管理和事權(quán)下沉的趨勢放大了這種動機(jī)，因為監(jiān)管部門在政治上和組織上隸屬于地方黨委政府，僅在工作業(yè)務(wù)上接受上級指導(dǎo)。過去，我國行政體系將“條條”專業(yè)管理和“塊塊”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，這種制度設(shè)計在政策實踐中經(jīng)常面臨“條散塊虛”的尷尬。這一困境的根源在于行政科層制的過度縱向分權(quán)，使得原本就微弱的下級對上級以及平級之間的有限制度約束更為薄弱，因此“鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍著部門轉(zhuǎn)”現(xiàn)象也就不足為奇。

以北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，試圖理順條塊關(guān)系，讓部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系得以重構(gòu)。改革的首要內(nèi)容是整合部門隊伍。對于縣區(qū)政府工作部門設(shè)在轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上實行屬地管理，統(tǒng)籌管理其人員、財務(wù)、裝備等。同時部門支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建實體化的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，目的是下沉執(zhí)法隊伍、整合行政資源、提升管理效能。與此同時，大部制改革向基層“最后一公里”延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能從過去的“向上對口部門”轉(zhuǎn)為“向下回應(yīng)群眾”。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大為精簡，突出監(jiān)督執(zhí)法、社區(qū)建設(shè)、民生保障等部門設(shè)置，富余機(jī)關(guān)干部作為社區(qū)專員下沉到一線。在這種“條聚塊實”的新體制下，上級按照重心下移、條專塊統(tǒng)、責(zé)權(quán)一致的原則向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能，部門之間的關(guān)系在基層就更加難分你我，進(jìn)一步固化了差序異構(gòu)。

總之，差序異構(gòu)可以具體化為法律產(chǎn)生機(jī)制、政策實現(xiàn)機(jī)制、互動固化機(jī)制三方面。首先在橫向?qū)用?，市場監(jiān)管部門的政策制定話語權(quán)偏弱，行政職能法定但實際功能不定，功能邊界擴(kuò)大擠占了法定職能的有限行政資源，兩者此消彼長。其次從縱向事權(quán)上看，基層擁有豐富的監(jiān)督執(zhí)法資源，上級市場監(jiān)管部門被動擴(kuò)大職能后有理由向下推責(zé)，下級則憑借信息優(yōu)勢向上變通，雙方維持在一種低水平均衡狀態(tài)。最后，深刻嵌入地方政府的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在實踐中與其他部門形成互幫互助的關(guān)系，從而產(chǎn)生維持差序異構(gòu)的內(nèi)生動力。

四 超越部門看職能：理論歸因和政策建議

綜上，同一政府部門在不同行政層級中的相對地位差異，在一定程度上模糊了其職能邊界，職能法定在政策實踐中往往被功能不定所吸納。隨著相對地位差異的擴(kuò)大，部門更加容易陷入“職能泛化”的困境。在這種被稱為差序異構(gòu)的現(xiàn)象中，政策權(quán)威低且監(jiān)督執(zhí)法資源豐富的“擴(kuò)散型異構(gòu)”部門，尤其難以自主開展工作。出人意料的是，部門有維持甚至擴(kuò)大自身差序異構(gòu)的動力，通過更好地嵌入本地政府體系以彌補(bǔ)政治地位的不足，從而形成“我?guī)湍愣鄵?dān)，你為我多干”的互惠局面。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制，按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。差序異構(gòu)顯然與上述權(quán)責(zé)一致的原則性要求不甚相符，然而其又具有一定現(xiàn)實合理性，因而成為值得理論研究關(guān)注的命題。

從更為一般的意義上說，中國政府部門不僅有縱向的權(quán)責(zé)同構(gòu)，也有橫向的“碎片化”，更有縱橫交織的差序異構(gòu)，三者共同塑造了其結(jié)構(gòu)性特征，這是西方國家政府部門尤其是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)所不具備的制度環(huán)境。進(jìn)一步而言，中國語境中的機(jī)構(gòu)自主性不完全根植于法律、聲譽(yù)、網(wǎng)絡(luò)等因素，而是受到宏觀制度變量的深刻影響，我們需要超越部門本身看待其職能邊界。差序異構(gòu)這一概念，可以作為我們觀察現(xiàn)象的有益視角。如果以此為起點(diǎn)分析政府職能越位、缺位、錯位等現(xiàn)象，我們同樣可以預(yù)期收獲新的發(fā)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，研究分別針對機(jī)構(gòu)定位、資源投入和工作體系，提出三項具體政策建議。

第一，政府部門的宏觀政策能力與微觀監(jiān)管能力不可偏廢，要從國家治理的高度保障機(jī)構(gòu)自主性。人們在實踐中通常以政府五大職能為維度，對不同部門進(jìn)行歸類，如綜合經(jīng)濟(jì)部門、監(jiān)管執(zhí)法部門、社會管理部門等。差序異構(gòu)現(xiàn)象啟示我們，嚴(yán)格的職能類型劃分使得一些部門在政策制定環(huán)節(jié)天然地處于弱勢地位，其不得不將突破法定邊界的工作任務(wù)層層下壓，最終損害了基層監(jiān)督執(zhí)法工作自主性。因此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)打通不同職能類型部門的角色和定位，平衡其宏觀政策與微觀監(jiān)管能力。尤其是保障那些“擴(kuò)散型異構(gòu)”部門在立法、制定規(guī)劃、重大決策等過程中的話語權(quán)，從源頭防止層層推責(zé)、被動兜底的尷尬。

第二，實現(xiàn)監(jiān)管資源與監(jiān)管體制科學(xué)匹配。監(jiān)管體制包括縱向和橫向的權(quán)責(zé)劃分，它是靜態(tài)監(jiān)管資源向動態(tài)監(jiān)管能力轉(zhuǎn)化的平臺和載體。面對現(xiàn)實中的監(jiān)管問題，通行做法是增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、編制和設(shè)備。實際上給定政策制定權(quán)威，一味做大做強(qiáng)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)不一定有助于解決監(jiān)管效能問題。不僅因為行政資源投入本身存在邊際效用遞減，更在于差序異構(gòu)會讓一些部門的行政資源產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。一個簡單的道理是，如果某部門政策話語權(quán)不變但監(jiān)督執(zhí)法資源增加，其他部門和地方政府會更有理由讓其多擔(dān)當(dāng)，這樣就會陷入“監(jiān)管效能不高—增加行政資源—承擔(dān)更多非本職工作—監(jiān)管效能依然不高”的循環(huán)。

第三，在央地之間、上下級之間形成自我增強(qiáng)的良性互動，是實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的關(guān)鍵。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革以優(yōu)化、協(xié)同、高效為原則，為新時代政府職能轉(zhuǎn)變提供了政策內(nèi)涵和組織基礎(chǔ)。協(xié)同結(jié)構(gòu)能夠納入多層級參與，打破科層制和“碎片化”弊端，形成相互依存的體系。這就有助于各級精準(zhǔn)獲取信息，提升對彼此利益的理解，從而催生互信和共識。在此基礎(chǔ)上超越各自為政的邊界，全流程和全鏈條部署任務(wù)，科學(xué)劃分政府職能。