│文 本刊全媒體記者 李浩瑄

11月22日，司法部官方微信公眾號(hào)公布了一起案件，案中兩名公務(wù)員因按會(huì)議紀(jì)要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)指令被判刑。

什么是“紀(jì)要”?根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，紀(jì)要適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)。但在現(xiàn)實(shí)中，偏偏有人以此為依托，想方設(shè)法拿集體會(huì)議為“違規(guī)決策”披上“合法外衣”，或是打著“集體研究”旗號(hào)，花樣翻新地搞“上有政策、下有對(duì)策”的變通執(zhí)行。而一旦出現(xiàn)問題，就以集體討論通過，不是個(gè)人作出決定為借口，回避責(zé)任，視“會(huì)議紀(jì)要”為“護(hù)身符”。

新修訂的公務(wù)員法于2019年6月1日起施行，此次修訂仍然保留了之前的一條規(guī)定——公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

某地方財(cái)政局的一名年輕干部于易告訴記者，他做每一件事都會(huì)記好工作臺(tái)賬，“什么時(shí)間，是誰讓我做的，我都會(huì)在臺(tái)賬上寫清楚，按理說會(huì)議紀(jì)要只能作為我們的工作依據(jù)之一，要落實(shí)執(zhí)行得有正式文件、政策支撐?！庇谝自谪?cái)政局工作了兩年，“說實(shí)話，很多時(shí)候，還是領(lǐng)導(dǎo)怎么說我就怎么辦?！辫b于“上命難違”的現(xiàn)實(shí)背景，以及下級(jí)服從上級(jí)的體制要求，認(rèn)定作為執(zhí)行者的基層干部瀆職從情理上看，總不免“冤屈”之感，但確實(shí)負(fù)有責(zé)任。此類案件給公務(wù)員敲響了警鐘，作為執(zhí)行者的下級(jí)工作人員在面對(duì)有錯(cuò)誤的會(huì)議紀(jì)要或指令時(shí)，又該何去何從？

不是會(huì)議紀(jì)要說了算

某地紀(jì)委監(jiān)委干部金晴向記者透露，一些領(lǐng)導(dǎo)干部投機(jī)取巧，借著會(huì)議紀(jì)要“先上車、再買票”?！爸澳硢挝灰夜咀龉こ?，領(lǐng)導(dǎo)定了招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)后，直接把下面幾個(gè)人叫去辦公室，沒過會(huì)便將事情敲定了。后來工程出了問題，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)緊急開會(huì)補(bǔ)了個(gè)會(huì)議紀(jì)要試圖為自己開脫?！苯鹎缯f，其實(shí)現(xiàn)在已經(jīng)很少有人不按流程辦事，即使是打“擦邊球”的事，這些領(lǐng)導(dǎo)干部都會(huì)想方設(shè)法地把程序走完，這種情況下，會(huì)議紀(jì)要往往成為他們的“工具”。

湖北省陽新縣所屬的黃石市為保護(hù)長(zhǎng)江水源地，曾花大力氣修復(fù)長(zhǎng)江沿岸生態(tài)環(huán)境。陽新縣委原書記童金波為支持自己的“關(guān)系戶”破壞長(zhǎng)江沿線生態(tài)環(huán)境，甚至專門出臺(tái)了一份會(huì)議紀(jì)要，為水泥公司的越界開采行為“保駕護(hù)航”，先例一破，便一發(fā)不可收拾。童金波躲在幕后以“開會(huì)研究”為由，助推個(gè)人意見變成集體意見，變換花樣授意下屬和相關(guān)職能部門去實(shí)施。

不少人認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)既然下了指令，想必一定是經(jīng)過深思熟慮的。如果是正確的指令，下屬照辦是按規(guī)矩辦事；但如果是別有用心的指令，下屬的命運(yùn)就被迫在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)。

司法部通報(bào)案件中兩名被判刑的公務(wù)員，分別是河南省永城市城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)中心原主任夏明旭和該中心原用地規(guī)劃股股長(zhǎng)劉予永。當(dāng)?shù)啬撤康禺a(chǎn)開發(fā)商和業(yè)主因車庫建設(shè)影響美觀起了沖突，為讓開發(fā)商同意停建車庫，河南省永城市政法委書記張某便委托永城市副市長(zhǎng)和永城市住建局局長(zhǎng)召開會(huì)議并形成會(huì)議紀(jì)要，允許開發(fā)商給兩小區(qū)增高樓層。

開發(fā)商拿著這份會(huì)議紀(jì)要來到永城市城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)中心，要求給新增樓層辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證，夏明旭和劉予永在明知會(huì)議紀(jì)要違法的情況下，仍然按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求給開發(fā)商辦了建筑工程規(guī)劃許可證。

根據(jù)測(cè)算，涉案小區(qū)增加的7915.77平方米建筑，形成違法收入1806萬余元。周口市中級(jí)法院認(rèn)定夏明旭、劉予永構(gòu)成濫用職權(quán)罪，但免予刑事處罰。

一審判決結(jié)果出來后，夏明旭不服，稱自己是執(zhí)行會(huì)議紀(jì)要并沒有故意濫用職權(quán)。但法院認(rèn)為，其作為規(guī)劃單位主要領(lǐng)導(dǎo)明知會(huì)議紀(jì)要違法但仍去執(zhí)行，應(yīng)屬濫用職權(quán)，周口市中院終審維持原判。

2018年，中石油邯鄲分公司三加油站收到來自河北省臨漳縣工商局的行政處罰決定書，臨漳縣工商局還向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)。但隨后，臨漳縣工商局又以召開局長(zhǎng)辦公會(huì)的形式向法院撤回該申請(qǐng)，時(shí)任該局法制科科長(zhǎng)趙中華做了此次會(huì)議紀(jì)要。

會(huì)后，臨漳縣工商局局長(zhǎng)指派時(shí)任鄴城分局副局長(zhǎng)馬江維到法院申請(qǐng)撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，趙中華陪同前往。馬江維提出在會(huì)議紀(jì)要上補(bǔ)記與其無關(guān)的相關(guān)文字，經(jīng)局長(zhǎng)同意后趙中華進(jìn)行了補(bǔ)記，與馬江維到法院辦理了相關(guān)手續(xù)。趙中華因此構(gòu)成了濫用職權(quán)罪。

和前案中的夏明旭一樣，趙中華不服判決結(jié)果，提起申訴被駁回。兩人感到“委屈”都因?yàn)橛X得自己只是在執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)指令?！跋裣拿餍衲菢又苯幽玫綍?huì)議紀(jì)要就給辦證，的確過于草率，這種情況下無論如何還是應(yīng)該再上報(bào)一次。但我要是遇到趙中華那樣的情況，很難說自己能比他做得更好?！庇谝赘嬖V記者。

“明顯違法”難認(rèn)定

金晴辦過一個(gè)國(guó)有參股企業(yè)貸審會(huì)走形式偽造會(huì)議紀(jì)要，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的案子?！耙话氵@種發(fā)放貸款的公司需要對(duì)貸款人進(jìn)行審核，看是否符合貸款條件，資料齊全后開貸審會(huì)，召集業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、風(fēng)控等部門進(jìn)行審核，通過后才放貸?！比欢?，這家公司的貸審會(huì)形同虛設(shè)，即使有人提出反對(duì)意見也不予采納，一切都由領(lǐng)導(dǎo)說了算?！暗枪珓?wù)員法對(duì)這類國(guó)有參股企業(yè)員工不具備約束力，該案也無法從瀆職這方面來追究企業(yè)職工的刑事責(zé)任。這個(gè)案子的涉案人員最后定了另外的罪名?！?/p>

2005年，廣東省廉江市國(guó)土局原副局長(zhǎng)何耘韜執(zhí)行政府行政指令，在房地產(chǎn)企業(yè)未交清土地出讓金的情況下，在一塊土地登記審批表上簽署了同意辦證的意見。何耘韜稱在此前曾多次以口頭意見的形式向市政府領(lǐng)導(dǎo)反映此舉違反規(guī)定。出于招商引資等考慮，市政府修改會(huì)議紀(jì)要，允許“暫收40%土地出讓金辦證”。何耘韜稱自己是被迫執(zhí)行上級(jí)命令簽發(fā)土地證。

2011年4月，廉江市人民法院作出一審判決，認(rèn)定何耘韜犯玩忽職守罪，判處有期徒刑6個(gè)月。

當(dāng)時(shí)，何耘韜正在讀高三的女兒在網(wǎng)上講述父親的遭遇，引起眾多網(wǎng)友關(guān)注。在看守所被關(guān)了45天以后，何耘韜獲取保候?qū)?，翌日廉江市檢察院撤銷訴訟，他重獲自由。

“領(lǐng)導(dǎo)有的時(shí)候僅口頭或在電話中吩咐辦事，事后沒有補(bǔ)上‘條子’，作為下級(jí)很難辦，說多了擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)會(huì)不高興，說你辦事不力。不按程序走出了事又要背鍋?！蹦硣?guó)土資源局干部告訴記者，公務(wù)員法中的相關(guān)條款看起來很明確，但實(shí)際上卻很難操作，這種法律規(guī)定的模糊讓公務(wù)員在現(xiàn)實(shí)中左右為難。一方面是自身的法律安全與責(zé)任，另一方面是上級(jí)的指令和要求。拒絕執(zhí)行上級(jí)的命令所帶來的風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)，恐怕不僅僅是引起上級(jí)的惡感和影響職務(wù)升遷問題，還關(guān)系到能否在職場(chǎng)中繼續(xù)生存下去。“若要避免類似案件再次發(fā)生，就要進(jìn)一步完善相關(guān)法律，將如何認(rèn)定‘明顯違法’說清楚。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立保護(hù)制度，避免公務(wù)員因不執(zhí)行上級(jí)違法命令而遭受打擊報(bào)復(fù)?！?/p>

領(lǐng)導(dǎo)難辭其咎

要想不“背鍋”，下級(jí)在根據(jù)會(huì)議紀(jì)要完成領(lǐng)導(dǎo)指示時(shí)，也要對(duì)其合法性作出獨(dú)立的判斷。法律專業(yè)人士認(rèn)為，合法性判斷看似容易，但其實(shí)又是個(gè)非?！捌D深”的問題。

“一方面，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)做法出現(xiàn)背離現(xiàn)象，即文件規(guī)定是一套，但實(shí)踐變通辦法是另一套?！闭憬焦饴蓭熓聞?wù)所權(quán)益合伙人李衛(wèi)認(rèn)為，法理上，法律與政策的界限是清楚的，但現(xiàn)實(shí)中，有時(shí)政策的效力、內(nèi)部規(guī)定會(huì)成為執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

“現(xiàn)實(shí)中，往往只追究具體執(zhí)行人員瀆職罪的刑事責(zé)任，而下達(dá)指令的領(lǐng)導(dǎo)鮮有人會(huì)被追責(zé)?！蹦郴鶎痈刹扛嬖V記者，“一些干部也可能因此產(chǎn)生‘多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)’的懶政思想，為什么明知違法，這些領(lǐng)導(dǎo)還要強(qiáng)迫下屬執(zhí)行？”

利用職權(quán)以“開會(huì)研究”為幌子搞違紀(jì)違法活動(dòng)，表面上看起來是官員覺得會(huì)議紀(jì)要打上了集體決策的標(biāo)簽，“師出有名”，且存在問責(zé)的“隱蔽性”，但究其根本還是權(quán)欲的作祟，心中無紀(jì)、腦中無法，借著手中的權(quán)力肆無忌憚胡作非為，缺少對(duì)法紀(jì)的敬畏?！耙浴w研究’的方式違紀(jì)違法，其目的就是想通過‘集體決策’的方式躲避監(jiān)管?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水分析。

事實(shí)上，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員違法決定，或者指使、授意、強(qiáng)令其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法履行職務(wù)或者不履行職務(wù)，構(gòu)成瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任；以“集體研究”形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任。對(duì)于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對(duì)意見、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任。

可見，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的錯(cuò)誤決策，不僅僅要追究具體決策執(zhí)行者的刑事責(zé)任，做出決策的有關(guān)負(fù)責(zé)人同樣也不能游離于法律責(zé)任之外。（文中于易、金晴為化名）