梁蘭珍

（甘肅省臨夏州生態(tài)環(huán)境局永靖分局，甘肅 臨夏 731600）

在環(huán)境保護(hù)工作開展過程中，加強(qiáng)法治建設(shè)是環(huán)境保護(hù)工作得以有效展開的前提條件，是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。為此在法治機(jī)制建設(shè)過程中，需要結(jié)合各地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，針對(duì)性落實(shí)改革，完善從立法、執(zhí)法再到司法的一系列環(huán)節(jié)，讓生態(tài)環(huán)境的治理步入合法化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。本文主要從以下幾方面進(jìn)行展開說明。

1 現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境存在的問題

1.1 水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重

我國的淡水資源較為匱乏，且呈現(xiàn)南多北少、東多西少的情況，以圖1為例，西北部的水土流失情況較為嚴(yán)重，土地逐漸荒漠化占生態(tài)環(huán)境問題的比重高，伴隨著土地荒漠化而來的還有土地水土保持能力下降，地下水水位線逐年下降等問題。近年來由于部分地區(qū)開荒墾荒，植被破壞情況較為嚴(yán)重，導(dǎo)致植被覆蓋率下降，土壤蓄水能力下降，易受到洪澇災(zāi)害的影響。部分企業(yè)在發(fā)展過程中一味追求經(jīng)濟(jì)效益，將未經(jīng)凈化的污水直接排放到河流當(dāng)中，致使河流遭到污染，魚蝦大面積死亡。

圖1 土地荒漠化占生態(tài)環(huán)境問題比重柱狀圖

1.2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重

在農(nóng)村發(fā)展過程中，許多農(nóng)民為了快速增產(chǎn)增收，提高經(jīng)濟(jì)效益，在種植過程中加大了農(nóng)藥和化肥的使用量，致使過量的化肥和農(nóng)藥殘留在農(nóng)作物上，對(duì)人體造成傷害。在生產(chǎn)過程中為了處理如秸稈一類的農(nóng)用垃圾，經(jīng)常會(huì)采取焚燒的方式進(jìn)行處理，這種處理方式加劇了碳排放，降低了空氣質(zhì)量，對(duì)人體的健康帶來危害。畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致部分地區(qū)過度放牧，加劇了土地荒漠化程度，同時(shí)殘留的飼料與排泄物集中堆積在一個(gè)地區(qū)，污染了周遭的土壤和水源，給環(huán)境帶來了嚴(yán)重的危害。

1.3 城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，人口高度集中的同時(shí)也加劇了對(duì)環(huán)境的污染，在生活和生產(chǎn)過程中帶來了大量的垃圾，有些垃圾難以降解并且缺少循環(huán)利用價(jià)值，因此被運(yùn)往農(nóng)村進(jìn)行集中堆填，部分地區(qū)甚至形成了規(guī)模龐大的垃圾山，占用耕地的同時(shí)污染水源和河流，給農(nóng)民的正常生產(chǎn)和生活帶來較多不便之處，也危害到他們的健康。

2 依法保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境的措施

2.1 健全生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制，解決關(guān)鍵性問題

保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本策略是解決人的發(fā)展問題。因此在發(fā)展過程中，需要始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展為基礎(chǔ)進(jìn)行自然資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，解決生態(tài)保護(hù)發(fā)展過程中的關(guān)鍵問題，讓各項(xiàng)政策落實(shí)到實(shí)際當(dāng)中。例如在過度放牧的地區(qū)實(shí)施禁牧、休牧、輪牧政策，給予足夠的時(shí)間讓生態(tài)環(huán)境恢復(fù)活力，在生態(tài)環(huán)境惡化、非宜居地區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)充機(jī)制，鼓勵(lì)栽種牧草，增加草、畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，定期對(duì)草場(chǎng)使用情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果設(shè)置核心放牧區(qū)、緩沖區(qū)以及禁牧區(qū)，并根據(jù)不同功能區(qū)給予分類補(bǔ)助，同時(shí)為了幫助牧民改善生活水平，政府可落實(shí)轉(zhuǎn)業(yè)措施，讓牧民嘗試進(jìn)行搬遷或是舍飼養(yǎng)畜，提高全面發(fā)展能力，以更加科學(xué)合理的方式利用草場(chǎng)資源，做到既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能有效避免草場(chǎng)過度負(fù)荷帶來的危害，引導(dǎo)牧民走向小康生活[1]。

在環(huán)境保護(hù)工作開展過程中，需要堅(jiān)持推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法治保護(hù)的基礎(chǔ)和前沿科學(xué)研究工作，科研工作的開展能夠存生新的科技革命，而關(guān)于環(huán)境保護(hù)的科技革命可以能夠有效促進(jìn)以生態(tài)環(huán)境為優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系建設(shè)起來，利用科學(xué)手段改善生態(tài)環(huán)境，提升環(huán)境保護(hù)能力，做好戰(zhàn)略性資源的保護(hù)和開發(fā)利用工作。為此需要政府加強(qiáng)立法工作，依法建立相對(duì)健全的研究成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，提高保護(hù)生態(tài)環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的科學(xué)技術(shù)能力，提高能源的重復(fù)利用率，真正做到可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏，為環(huán)境良性發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 出臺(tái)相應(yīng)措施治理土地荒漠化，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與再利用

土地荒漠化的主要原因是由于人類過度開采導(dǎo)致植被破壞嚴(yán)重，而過度耕種大量消耗土地肥力，致使自然環(huán)境自帶的恢復(fù)能力難以發(fā)揮作用，最終導(dǎo)致土地沙化。為解決此類問題，政府除了采取相關(guān)措施大力打擊濫砍濫伐現(xiàn)象外，還要提供補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)農(nóng)民輪耕休耕，恢復(fù)土壤肥力，同時(shí)在集結(jié)人力資源對(duì)荒漠化地區(qū)的成因進(jìn)行調(diào)查和整理，并提出相應(yīng)的具有實(shí)際意義的解決方案，并著手安排相應(yīng)人員進(jìn)行植樹造林，通過這種方式逐漸恢復(fù)水土，增加森林植被，調(diào)節(jié)當(dāng)?shù)貧夂颍乐够哪俣葦U(kuò)大。同時(shí)經(jīng)濟(jì)型林木的栽種也能給勞動(dòng)人員提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)循環(huán)發(fā)展和持續(xù)化發(fā)展如圖2所示為若爾蓋濕地草原沙漠化治理效果圖[2]。

圖2 若爾蓋濕地草原沙漠化治理

2.3 完善公眾環(huán)保公訴制度，提高環(huán)保司法救濟(jì)能力

環(huán)境公益訴訟制度最早起源于美國，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要司法救濟(jì)途徑。這一制度的完善能夠發(fā)揮群眾的環(huán)境保護(hù)力量和監(jiān)督力量，讓所有群眾都能以正當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)法院就環(huán)境污染這一問題提起訴訟，能夠有效避免政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而刻意忽略環(huán)境保護(hù)這一情況的出現(xiàn)。在公益訴訟制度確立過程中，為了更好地落實(shí)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，在生態(tài)違法案件走入訴訟程序之后，生態(tài)行政管理部門需要實(shí)時(shí)向全社會(huì)公布生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并無償為正在進(jìn)行的生態(tài)訴訟提供真實(shí)可靠的訴訟證據(jù)，維護(hù)公訴發(fā)起人的利益，保證公眾環(huán)保公訴制度的公平性。

目前環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度在我國尚未建立，公民或是民間組織要對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)行為提起訴訟仍然缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，難以得到人民法院的支持。而公民訴訟制度不涉及私人盈利，以維護(hù)國家利益和社會(huì)秩序?yàn)槟康亩_設(shè)，人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定職權(quán)認(rèn)可一些民間環(huán)保組織的訴訟主體地位，積極采取措施維護(hù)全社會(huì)的共同利益，真正為社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展而做出貢獻(xiàn)[3]。

2.4 積極落實(shí)企業(yè)生產(chǎn)管理措施，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)

在完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的法律機(jī)制的過程中，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到企業(yè)在環(huán)境保護(hù)過程中所能發(fā)揮的力量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此政府首先要重點(diǎn)解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的資金短缺問題，積極組織和利用民營資本，將其投入到中小型城市的改造過程中，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如參與污水凈化、參與垃圾回收處理、參與城市綠化建設(shè)等。同時(shí)注意在民營資本引入過程中，堅(jiān)持公平公正的態(tài)度，鼓勵(lì)所有民營資本參與到環(huán)境保護(hù)工作中，建設(shè)相對(duì)合理的投資回報(bào)機(jī)制，激發(fā)他們的參與積極性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作市場(chǎng)化發(fā)展[4]。

在城市化進(jìn)程推進(jìn)過程中，政府應(yīng)堅(jiān)持促進(jìn)新型工業(yè)化，積極開展立法工作，從源頭上對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為進(jìn)行懲罰處理。例如紡織類企業(yè)和印染類企業(yè)的污水排放問題對(duì)城市河道水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境造成了較大破壞，針對(duì)這一情況政府可出臺(tái)如《城鎮(zhèn)污水處理及重點(diǎn)行業(yè)主要水污染物排放限值》《化學(xué)工業(yè)主要水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等地方標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)地區(qū)的具體污染情況實(shí)施階梯型罰款金額，并對(duì)企業(yè)用電和用水實(shí)施懲罰性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，督促他們對(duì)現(xiàn)有的工藝進(jìn)行改良，并將水污染清理工作落實(shí)到位。

此外還應(yīng)在發(fā)展過程中大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對(duì)可能造成環(huán)境污染的二次污染物進(jìn)行回收利用，從源頭上控制污染的同時(shí)，盡可能提高企業(yè)的利潤空間，引導(dǎo)企業(yè)從被動(dòng)依照法律法規(guī)執(zhí)行環(huán)保政策轉(zhuǎn)為主動(dòng)參與到環(huán)境保護(hù)過程中，加強(qiáng)企業(yè)主動(dòng)性。同時(shí)在企業(yè)發(fā)展過程中完善目標(biāo)管理責(zé)任制，將資源消耗和能源節(jié)約以及環(huán)境保護(hù)等關(guān)鍵指標(biāo)納入社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)過程當(dāng)中，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金和政策支持，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供較大空間[5]。

2.5 建立公共信托體系，維護(hù)環(huán)境健康和生態(tài)公平

為了更好地維護(hù)生態(tài)安全，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理工作的有效開展，需要政府的公權(quán)力及時(shí)依法介入，對(duì)海洋、濕地、湖泊、河流等資源進(jìn)行監(jiān)管，避免這些資源被用于他用。為此要先行建立一整套科學(xué)有效的生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)測(cè)制度，保證政府及時(shí)了解到當(dāng)?shù)丨h(huán)境的變化情況，同時(shí)開放查詢系統(tǒng)，讓每個(gè)公民都能在網(wǎng)絡(luò)上查詢到相關(guān)信息，并對(duì)其中出現(xiàn)錯(cuò)差的信息進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)，保證信息的權(quán)威性，堅(jiān)決立法保護(hù)生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，對(duì)于敢于篡改和瞞報(bào)生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理、絕不姑息。

其次，建立生態(tài)稅征收與使用體系，面向企業(yè)征收生態(tài)稅，并將稅收用于環(huán)境治理，對(duì)于污染超標(biāo)的企業(yè)加征高額稅收。同時(shí)取消包括土地出讓金和育林基金在內(nèi)所有的關(guān)于生態(tài)資源的收費(fèi)項(xiàng)目，這些收費(fèi)項(xiàng)目損害了生態(tài)公平權(quán)，損害了基本民生利益，且其所收費(fèi)用難以被真正用于環(huán)境保護(hù)當(dāng)中。在今后的針對(duì)公民個(gè)體的以環(huán)境保護(hù)為名的收費(fèi)項(xiàng)目的確立上應(yīng)做到慎之又慎，避免以生態(tài)保護(hù)為名目的貪腐現(xiàn)象蔓延開來[6]。

最后應(yīng)建立一整套生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)救助機(jī)制。這種救援機(jī)制主要針對(duì)因維護(hù)生態(tài)健康自身利益受到損害的個(gè)人和集體，在因維護(hù)生態(tài)環(huán)境而不得不對(duì)他人的正當(dāng)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)造成傷害時(shí)，應(yīng)及時(shí)的予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，盡可能彌補(bǔ)受害者的損失，當(dāng)有個(gè)人因企業(yè)或政府生態(tài)違法導(dǎo)致受害者的正當(dāng)權(quán)益受到損害時(shí)，提供法律救助和經(jīng)濟(jì)救助，在生態(tài)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)積極組織專家研討，給出解決方案，根據(jù)給定方案展開救援工作，快速恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的健康。

2.6 建立完善的生態(tài)資源限額使用制度

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作開展過程中，應(yīng)注意到各個(gè)地區(qū)的土地資源、森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源等存在一定的有限性，部分資源屬于不可再生資源，因此在使用的過程中應(yīng)做好規(guī)劃和安排，積極推進(jìn)落實(shí)生態(tài)資源限額使用制度，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)容量做好排污規(guī)劃，同時(shí)對(duì)資源進(jìn)行合理分配，將資源使用落實(shí)到每一個(gè)企業(yè)和個(gè)人身上保證每一季度的資源使用量在可再生范圍內(nèi)，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境施加更大壓力[7]。

對(duì)于超過污染限制進(jìn)行粗放生產(chǎn)的，應(yīng)確定為生態(tài)違法，應(yīng)按照其造成的污染和破壞進(jìn)行損失賠償并按要求對(duì)造成的污染進(jìn)行治理并恢復(fù)原樣，情況嚴(yán)重的有關(guān)部門可按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)企業(yè)處于數(shù)倍損失量以上的罰款金額，同時(shí)追究違法生產(chǎn)人員和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)行政管理部分負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。在生態(tài)資源限額使用制度落實(shí)的過程中，需要將管轄地區(qū)網(wǎng)格化，并按照網(wǎng)格劃分設(shè)定責(zé)任人，做到權(quán)責(zé)一體化，出現(xiàn)問題除了追究主要人員的責(zé)任外，還需要追究管理人員的責(zé)任，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)與具體人員合為一體，避免互相推諉，權(quán)責(zé)不明的情況出現(xiàn)，將處罰措施真正落實(shí)到位。

2.7 實(shí)施精細(xì)化管理，建設(shè)法治社會(huì)

中國社會(huì)屬于法治社會(huì)，以法律來懲戒違法犯罪行為。因此在開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作的過程中需要加強(qiáng)立法，在立法過程中把握一個(gè)原則，即是立法的目的是盡可能避免生態(tài)破壞等違法情況的出現(xiàn)。因此在立法工作中要做到相關(guān)條文精細(xì)化、懲罰措施詳盡且嚴(yán)謹(jǐn)，盡可能減少執(zhí)法的隨意性，減少執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，避免以權(quán)謀私的情況出現(xiàn)。生態(tài)法律在制定過程中不應(yīng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)或行政管理機(jī)關(guān)定制并修訂，而是要由專門的國家立法機(jī)關(guān)定制修訂，在定制的過程中應(yīng)對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行充分調(diào)查，并參考群眾意見，做到法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)情況相吻合。

此外，在生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中要做到相關(guān)各項(xiàng)指標(biāo)盡可能完備且詳細(xì)，在經(jīng)過實(shí)際檢驗(yàn)之后再確定是否要加入到生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。對(duì)于參與標(biāo)準(zhǔn)制定和審核的人員應(yīng)仔細(xì)挑選，盡可能從外省調(diào)撥專業(yè)人才，對(duì)于參與人員實(shí)施記名制和終身責(zé)任制，盡可能杜絕利益集團(tuán)的干預(yù)，避免違法合法化的現(xiàn)象出現(xiàn)，盡最大可能維護(hù)政府和法律的公信力。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作開展的過程中，政府應(yīng)積極建立相關(guān)制度，推動(dòng)技術(shù)革新，充分發(fā)揮遙感遙測(cè)技術(shù)、公共視頻檢測(cè)設(shè)備與網(wǎng)絡(luò)建立具有較高可信度的自動(dòng)化生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，免費(fèi)向公眾發(fā)布生態(tài)檢測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境中存在的安全隱患及時(shí)通報(bào)和預(yù)警，避免人民群眾的生命健康和個(gè)人財(cái)產(chǎn)受到損失，為生態(tài)訴訟提供真實(shí)可靠的訴訟證據(jù)。

3 結(jié)語

綜上所述，在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的法治機(jī)制研究過程中，需要深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境遭到破壞所帶來的危害性后果，加強(qiáng)法治建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，將各項(xiàng)政策真正落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中，發(fā)動(dòng)企業(yè)的力量，推動(dòng)社會(huì)各界的優(yōu)勢(shì)力量參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。