崔旭川

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100045)

0 引言

城市中因交通出行造成的氣體排放是除建筑物和工業(yè)生產(chǎn)外溫室氣體排放的主要來源，交通出行方式的選擇直接影響城市擁堵程度、碳排放量，并對城市經(jīng)濟可持續(xù)運轉(zhuǎn)造成直接影響[1].在充分認識上述情況下，促進以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展戰(zhàn)略、推動交通出行轉(zhuǎn)型和土地利用優(yōu)化、降低城市能源消耗和溫室氣體排放等措施已成為推動城市可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)人居環(huán)境高質(zhì)量塑造的重要手段.

1 研究背景

1.1 當前面臨挑戰(zhàn)

近年來，我國城市居民整體出行模式伴隨著城市化及其擴張發(fā)生著深刻劇烈變化.由于房地產(chǎn)開發(fā)成本的不斷增加，以及采取將郊區(qū)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的發(fā)展模式，我國城市總體規(guī)模持續(xù)快速性擴張.這種擴張伴隨的是機動化交通出行的大規(guī)模發(fā)展和私人機動出行工具的快速普及.以北京市為例，即使在嚴格控制小汽車增長的背景下，機動車保有量依舊達到新的規(guī)模.根據(jù)《北京市2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年末全市機動車保有量達到657萬輛，其中私人小汽車數(shù)量為507.9萬輛[2].盡管機動化帶來移動性和便利性方面的效益，但私人機動車的發(fā)展和使用同樣帶來諸多經(jīng)濟、社會和環(huán)境負面影響.包括持續(xù)加劇的交通擁堵、能源消耗、空氣污染、安全事故以及社會隔離等.由于出行距離增加，在交通領(lǐng)域?qū)е伦孕熊嚭筒叫械染G色出行比例不斷下降.同時，城市道路資源過度被私人小汽車使用，交通環(huán)境惡化程度加劇.城市發(fā)展急需轉(zhuǎn)向更加集約化的可持續(xù)模式，尤其是采用連接度高的公共交通網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，從而推動私人出行向公共綠色交通出行方式轉(zhuǎn)變.

1.2 北京推動工作

北京是中國超大級別人口城市，研究“公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略”意義重大.北京在新版總體規(guī)劃(1)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》，是北京市編制的新一版城市總體規(guī)劃，由中共北京市委、北京市人民政府于2017年9月29日發(fā)布并實施.實施過程中面臨嚴峻挑戰(zhàn)，諸如：“明確城市核心功能并實施人口疏解、集約高效利用存量和增量土地資源、構(gòu)建公交都市和步行友好城市”等[3].根據(jù)《2020年北京市交通發(fā)展年度報告》，北京2020年中心城區(qū)出行方式構(gòu)成中軌道交通占16.48%、常規(guī)公交占15.34%、小汽車占22.59%、出租車占2.5%、自行車占12.05%、步行占30.2%、其他占0.83%[4].公共交通分擔率不高是造成城市交通擁堵，無法有效應(yīng)對城市人口增長壓力的主要原因.作為應(yīng)對措施，北京近年來大力發(fā)展以軌道交通為代表的公共交通體系.截至2020年底，全市軌道交通運營線路24條，車站428座，總里程727 km[5].未來還將持續(xù)一段時期建設(shè)增長，使北京中心城地區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進一步成形.

通過開展研究，北京力爭將“以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展原則納入其政策和未來的城市及交通規(guī)劃中”，構(gòu)建公交都市和步行友好城市、集約高效利用存量和增量土地資源.同時，減少或清除該戰(zhàn)略所面臨的關(guān)鍵性技術(shù)瓶頸和政策障礙.進而改變公眾的出行模式，助力城市碳排放達標，推動城市經(jīng)濟可持續(xù)運轉(zhuǎn).在具體操作中，則是將“公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展”戰(zhàn)略原則積極有效地落實在城市分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃和綜合交通體系規(guī)劃等層級中，配套制定實施導(dǎo)則和落地政策，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展.未來，計劃按照不同層面展開相應(yīng)研究.分別為：“公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展(TOD)戰(zhàn)略制定與實施”(宏觀層面)、“基于TOD理念的軌道交通線路功能與用地優(yōu)化示范項目”(中觀層面)和“面向TOD的城市更新地區(qū)綜合規(guī)劃建設(shè)示范項目”(微觀層面)，形成多層級內(nèi)容覆蓋.重點從城市綜合診斷、政策概要、技術(shù)支持和方案實施等方面構(gòu)建完整的研究體系，制定符合北京實際情況的相關(guān)戰(zhàn)略、政策機制、工具指南.為北京城市總體戰(zhàn)略的實施提供支撐，引導(dǎo)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型.

2 北京TOD戰(zhàn)略制定

2.1 總體戰(zhàn)略愿景

北京作為中國首都，應(yīng)率先實現(xiàn)城市低碳、健康和可持續(xù)性發(fā)展，體現(xiàn)大國首都的責任和擔當.因此，北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略總體目標是：“讓城市將以公共交通為導(dǎo)向發(fā)展原則納入其政策和未來的城市及交通規(guī)劃中”.同時，將“人居城市可持續(xù)性發(fā)展、城市交通發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和城市交通與土地協(xié)同規(guī)劃”3部分內(nèi)容作為總體戰(zhàn)略目標下的具體愿景目標(圖1).

圖1 北京TOD總體戰(zhàn)略愿景目標(圖片來源：筆者自繪)

2.2 城市應(yīng)對策略

為實現(xiàn)減排目標，北京需要轉(zhuǎn)向更加集約化的發(fā)展.尤其是采用連接度高的公共交通網(wǎng)絡(luò)化城市發(fā)展形態(tài)，從而推動私家車向公共交通及非機動化交通方式轉(zhuǎn)變.在上述目標愿景基礎(chǔ)上，北京應(yīng)制定符合自身實際情況的應(yīng)對策略：倡導(dǎo)以“公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展”模式，沿公共交通走廊推動混合用地布置、集約緊湊發(fā)展，加快步行銜接體系規(guī)劃建設(shè)，高效整合土地使用與交通規(guī)劃來引導(dǎo)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，逆轉(zhuǎn)當前依賴小汽車的城市蔓延模式[7-8].通過預(yù)期任務(wù)的完成促進項目成果轉(zhuǎn)化，從而提升城市總體戰(zhàn)略目標的實施水平(圖2).

圖2 城市總體層面應(yīng)對策略和研究內(nèi)容(圖片來源：筆者自繪)

2.3 目標實施路徑

北京城市總體層面“公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展戰(zhàn)略”制定應(yīng)結(jié)合城市中長期發(fā)展規(guī)劃持續(xù)滾動更新，并在城市廊道(站點)和片區(qū)(組團)層面規(guī)劃加以應(yīng)用.結(jié)合TOD實施過程中減量、提質(zhì)、民生、安全等需求，借助城市更新機制的帶動，通過設(shè)施類型劃分、梯度規(guī)劃引導(dǎo)、指標機動賦予等手段建立目標實施途徑.此外，將漸進式公眾參與和數(shù)據(jù)驅(qū)動分析作為研究補充手段，促進戰(zhàn)略制定的深入細化實施[9].

3 北京TOD研究要點

3.1 研究思路框架

當前，北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略納入城市與交通規(guī)劃體系存在著諸多實際問題.其中既包含了規(guī)劃技術(shù)層面的原因，還隱含著深層次體制機制層面問題.因此，該戰(zhàn)略的制定要緊緊抓住核心目標、從基礎(chǔ)工作入手搭建平臺，通過理論與實踐互動建立研究體系，多角度、多層次深化研究內(nèi)容，多方位宣傳提高參與度.戰(zhàn)略研究應(yīng)統(tǒng)籌劃分為若干部分，通過初期問題分析診斷把控核心研究內(nèi)容，進而制定總體戰(zhàn)略原則和實施政策機制，并為后續(xù)不同層面規(guī)劃外延提供指導(dǎo).結(jié)合研究內(nèi)容制定相對應(yīng)的推進階段，形成分層次、分步驟、逐級有序的推進格局.具體思路如下：第1階段，結(jié)合當前面臨問題，提出北京未來城市發(fā)展方向和核心目標，明確該戰(zhàn)略制定的主旨；第2階段，結(jié)合已開展的基礎(chǔ)工作，進行相關(guān)問題的綜合診斷及分析，把握問題的實質(zhì)方向；第3階段，通過系統(tǒng)把控核心規(guī)劃內(nèi)容，對圈層類型劃分、評價指標建立、導(dǎo)則指南制定和公眾決策參與內(nèi)容進行深入探討和研究，該階段研究是整體研究的重中之重；第4階段，綜合得出北京TOD戰(zhàn)略原則和目標建議.從實施機制政策上進一行跟進研究，形成系統(tǒng)的規(guī)劃理論和可操作的實施建議，并對研究成果進一步提煉轉(zhuǎn)化；最后，第五階段是在城市層面研究基礎(chǔ)上，對廊道(站點)和片區(qū)(組團)層面外延規(guī)劃形成指導(dǎo)，實現(xiàn)規(guī)劃要義的層層傳導(dǎo)、推廣普及(圖3).

圖3 北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略研究思路框架(圖片來源：筆者自繪)

3.2 核心內(nèi)容要點

為實現(xiàn)整體戰(zhàn)略目標，北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略制定的內(nèi)容重點應(yīng)圍繞“圈層層次類型劃分、指標評價體系建立、導(dǎo)則指南工具手冊和公眾決策參與機制”4個方面確立核心研究成果，并進一步細化各領(lǐng)域內(nèi)容.包括：落實公共交通為導(dǎo)向城市發(fā)展規(guī)劃、制定TOD導(dǎo)則指南及可操作工具包、建立評價指標體系與方法、促進TOD實施配套政策機制等，以期達到各領(lǐng)域成果內(nèi)容協(xié)同補充、相互配合、綜合施策的作用效果(圖4).研究首先要重視分析評估.從站點使用效果入手尋找公共交通服務(wù)問題和改進的方向.其次，要科學(xué)量化評價.通過指標評價分析進而促進指導(dǎo)TOD實施的指標體系建立.再次，要突破操作范式.改變傳統(tǒng)自上而下的戰(zhàn)略性探討，建立自下而上的研究機制.此外，要轉(zhuǎn)換工作模式.通過將公眾參與模式融入規(guī)劃，建立咨詢、決策參與的制度設(shè)計機制.最后，還要注重宣傳效果.可采取訊息推送和研究成果內(nèi)容公開等形式，達到宣傳TOD的良好愿景效果[10].

圖4 北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略研究核心內(nèi)容(圖片來源：筆者自繪)

3.3 支撐平臺工作

為配合戰(zhàn)略目標及內(nèi)容要點制定，研究應(yīng)搭建更為綜合的服務(wù)平臺予以支撐，包括：數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺、學(xué)術(shù)理論平臺、調(diào)查評估平臺和決策參與平臺，為北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略制定提供堅強有力保障.其中，數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺是北京TOD戰(zhàn)略研究與分析的基礎(chǔ).在操作程序上，應(yīng)梳理從數(shù)據(jù)采集、處理、分析到應(yīng)用和開放的整體工作框架.在數(shù)據(jù)內(nèi)涵上，應(yīng)包括傳統(tǒng)空間數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)庫和文本數(shù)據(jù)庫.此外，還應(yīng)建立開放平臺，提供相關(guān)數(shù)據(jù)開放、資訊交流和成果展示功能；學(xué)術(shù)理論平臺主要在學(xué)術(shù)理論和政策案例等方面進行梳理，對一段時間內(nèi)國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)理論、研究學(xué)者等信息構(gòu)建知識圖譜，對近年來出臺的規(guī)劃政策、法規(guī)和宣傳進行匯總，對國內(nèi)外TOD理念下經(jīng)典案例進行收集總結(jié).下一步，還應(yīng)以城市規(guī)劃的綜合視角將經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科內(nèi)容交叉融入，分析其在城市結(jié)構(gòu)、用地功能、廊道規(guī)劃等方面產(chǎn)生的對應(yīng)關(guān)系；調(diào)查評估平臺是對不同尺度居民出行需求、活動、行為演變規(guī)律進行跟蹤研究，宏觀角度應(yīng)關(guān)注居民居住、就業(yè)、活動聚集點的歷史演變規(guī)律，中觀角度探索不同時期、不同站點周邊區(qū)域居民出行、活動及行為模式的變化規(guī)律，微觀角度關(guān)注站點周邊區(qū)域道路網(wǎng)人流、車流的分布演變規(guī)律.為TOD城市發(fā)展情景類型劃分、規(guī)劃導(dǎo)則制定和指標體系建立提供依據(jù)；決策參與平臺則應(yīng)充分體現(xiàn)公眾決策參與的任務(wù)計劃特征，包括征集社會愿景、咨詢站點問題和了解公眾需求.協(xié)商制定出TOD發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建監(jiān)督評價體系.并針對不同階段任務(wù)特征，體現(xiàn)公眾參與形式的多樣化差異.以上4個工作支撐平臺是北京“公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略”研究的核心基礎(chǔ)，是實現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標及內(nèi)容要點制定的關(guān)鍵保障，將為后續(xù)研究成果轉(zhuǎn)化奠定良好的支撐條件，具有十分重要的現(xiàn)實意義(圖5).

圖5 北京城市層面TOD研究支撐工作平臺示意(圖片來源：筆者自繪)

4 北京TOD推進步驟

結(jié)合北京“公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略”要求，研究應(yīng)按照“找方法、深挖掘、定格調(diào)”3個階段進行深化推動.第1階段為愿景制定與現(xiàn)狀分析診斷.重點在于制定研究啟動報告和任務(wù)計劃，完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、政策數(shù)據(jù)庫、TOD診斷及愿景、公眾咨詢活動方案制定.這一階段重點是研究理論方法的探索；第2階段為研究體系構(gòu)建與核心技術(shù)內(nèi)容攻堅.重點在于對TOD站點進行類型劃分、站點分析、指標評價、導(dǎo)則制定、以及其他如實施行動計劃、投融資計劃、政策機制保障等方面的深度解析.這一階段重點是核心研究內(nèi)容的深度挖掘；第3階段為總體成果編制與對外平臺展示.重點在于完成北京TOD總體戰(zhàn)略報告、舉辦研討及發(fā)布會、形成相關(guān)論文及著述，并對以上各階段公眾咨詢活動進行總結(jié).這一階段重點是奠定研究的格調(diào)水平(圖6).

圖6 北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略推進步驟(圖片來源：筆者自繪)

5 結(jié)束語

當前，在交通與土地融合發(fā)展上北京城市層面已做了諸多努力，但尚難以見到大容量公共交通與土地規(guī)劃協(xié)同互動的實際明顯效果.這其中包含了規(guī)劃技術(shù)和政策機制等多方面問題原因.在此背景下，研究制定北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略必要且及時、意義重大.本課題涉及內(nèi)容領(lǐng)域?qū)挿?、周期跨度較長，研究存在一定的困難與挑戰(zhàn)，需要持續(xù)穩(wěn)步推進以取得預(yù)期成果.只有持之以恒推動研究工作，才能最終貫徹北京總規(guī)戰(zhàn)略目標、促進城市交通戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的目標.