潘樹鋒

(福建省國土資源勘測規(guī)劃院 福州 350003)

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是新時代背景下落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手[1]。國家高度重視特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，《國家發(fā)展改革委關(guān)于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的意見》指出“要堅持新發(fā)展理念，以準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位為前提，以培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為重點，促進產(chǎn)城人文融合，突出企業(yè)主體地位，健全激勵約束機制和規(guī)范管理機制，有力有序有效推進特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，為堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供支撐”。本研究以福建省首批特色小鎮(zhèn)為研究對象，通過開展特色小鎮(zhèn)土地利用研究分析，總結(jié)各縣、市(區(qū))在推進特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中土地利用方面的主要做法，揭示存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對策措施，旨在進一步優(yōu)化特色小鎮(zhèn)用地布局結(jié)構(gòu)，提升土地資源配置效率，推進形成宜業(yè)宜居宜游的特色小鎮(zhèn)新型國土空間。

1 福建省特色小鎮(zhèn)概況

1.1 特色小鎮(zhèn)基本情況

特色小鎮(zhèn)區(qū)別于建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是規(guī)劃面積為3 km2左右(旅游類特色小鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬)的特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，同時具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、兼具旅游和社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺[2-4]。加快規(guī)劃創(chuàng)建一批特色小鎮(zhèn)是福建省委省政府立足地方特色和資源稟賦，從推動全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局出發(fā)做出的一項重大決策，有利于加快資本、技術(shù)、人才等各類高端要素集聚，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和歷史文化傳承，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)城、城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展。

福建省有5個首批中國特色小鎮(zhèn)，28個首批省級特色小鎮(zhèn)。從發(fā)展定位看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)緊扣省市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，主要聚焦信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料、生物與新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、海洋高新、旅游休閑、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)，兼顧工藝美術(shù)(木雕、石雕、陶瓷等)、紡織鞋服、茶葉、花卉、藥膳等傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)。從發(fā)展目標(biāo)看，特色小鎮(zhèn)充分發(fā)揮項目帶動支撐作用，投資效益定位高。新建類特色小鎮(zhèn)原則上3年內(nèi)完成固定資產(chǎn)投資30億元以上(商品住宅項目和商業(yè)綜合體除外)，改造提升類18億元以上，23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣可分別放寬至20億元以上和10億元以上，其中特色產(chǎn)業(yè)投資占比不低于70%?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟、旅游和傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)的總投資額可適當(dāng)放寬至上述標(biāo)準(zhǔn)的80%。

1.2 特色小鎮(zhèn)土地利用狀況

根據(jù)2017年土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)，全省首批特色小鎮(zhèn)(含首批中國特色小鎮(zhèn)、首批省級特色小鎮(zhèn))涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地總面積約49.73萬hm2，農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地分別占土地總面積的92.30%、4.35%、3.35%。從二級地類面積比例來看，林地占比最高，達到了72.65%；其次是耕地、園地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、其他土地，面積比例分別為11.80%、7.23%、3.60%、3.35%(圖1)；其他農(nóng)用地、交通水利及其他建設(shè)用地面積比例最小，為0.62%、0.75%。土地利用特點總體表現(xiàn)為：林地分布廣，生態(tài)環(huán)境相對良好；建設(shè)開發(fā)強度較大，高于全省平均開發(fā)強度水平；農(nóng)村居民點用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重大，分布較為零散。

圖1 福建省特色小鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀

2 特色小鎮(zhèn)土地利用方面的主要做法

通過調(diào)查分析，33個特色小鎮(zhèn)所在的設(shè)區(qū)市、縣在特色小鎮(zhèn)土地利用方面的主要做法如下：

2.1 出臺用地政策，支持小鎮(zhèn)建設(shè)

依據(jù)《福建省人民政府關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，經(jīng)市、縣(區(qū))人民政府批準(zhǔn)，利用現(xiàn)有房屋和土地，興辦文化創(chuàng)意、科研、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài)的，可實行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策，過渡期為5年。過渡期滿后需按新用途辦理用地手續(xù)，若符合劃撥用地目錄的，可依法劃撥供地。在符合相關(guān)規(guī)劃和不改變現(xiàn)有工業(yè)用地用途的前提下，對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率，可不再補繳土地價款差額。

為進一步加快培育和建設(shè)特色小鎮(zhèn)，各縣、市(區(qū))也積極研究制定了具體的土地要素保障措施，為特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)給予政策支持。如上杭縣政府從財政、金融、土地、人才等15個方面全面支持小鎮(zhèn)創(chuàng)建，并在古田鎮(zhèn)先行探索實施土地管理和開發(fā)的改革試點，《龍巖市人民政府關(guān)于印發(fā)龍巖市新型城鎮(zhèn)化“小城市”培育試點工作方案的通知》明確提出“強化財稅金融政策支持。從2015年起，市財政每年安排2 400萬元，采取考評獎勵或貸款貼息等形式，鼓勵和引導(dǎo)縣(市、區(qū))加大對試點鎮(zhèn)建設(shè)的投入。各縣(市、區(qū))每年配套安排300萬元以上的專項資金支持試點鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展；試點鎮(zhèn)的財政收入、土地出讓純收入、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目掛拍資金原則上實行全留”。連城縣研究制定了《關(guān)于加快推進培田草藥小鎮(zhèn)建設(shè)暫行辦法(2017—2018)》，從中草藥種植加工、特色小鎮(zhèn)業(yè)態(tài)培育經(jīng)營、中藥材領(lǐng)域人才集聚、中藥材企業(yè)發(fā)展等方面給予政策、項目、資金扶持。

2.2 強化指標(biāo)保障，力助項目落地

按照現(xiàn)行規(guī)定，為每個特色小鎮(zhèn)各安排6.67 hm2(100畝)用地指標(biāo)，在新增建設(shè)用地計劃上予以傾斜支持。同時各縣、市(區(qū))也進一步強化新增用地需求保障。廈門市在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下為保障同安汀溪特色小鎮(zhèn)、集美汽車小鎮(zhèn)項目的用地需求，在規(guī)劃建設(shè)用地和年度土地利用計劃指標(biāo)上予以傾斜。漳平市、上杭縣對特色小鎮(zhèn)用地需求應(yīng)保盡保，單獨安排給特色小鎮(zhèn)6.67 hm2(100畝)的用地指標(biāo)，用地給予先行報批，新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)予以傾斜支持。

2.3 抓好征遷工作，開通報批綠色通道

多數(shù)縣、市(區(qū))政府為了加快推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，成立征地項目工作小組，落實征地責(zé)任，同時建立綠色通道，優(yōu)先開展特色小鎮(zhèn)報批工作，確保項目及時落地。如明溪縣集中力量、全力以赴、依法依規(guī)抓好征遷工作，制定規(guī)范的土地征遷流程，同時與縣發(fā)展和改革局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門密切配合，建立綠色通道，采取特事特辦、并聯(lián)審批、容缺受理等方式，對藥谷小鎮(zhèn)各項前置審批手續(xù)給予優(yōu)先辦理，及時跟進項目用地報批進度，確保工作按時推進。又如，邵武市項目用地審批涉及部門分拆報批流程，共享報批資料，提前籌備項目報批程序，縮短審批間歇，無縫推進審批流程。再如，南平市靈活變通工作方式，采取先由村委會向農(nóng)戶收回土地使用經(jīng)營權(quán)，再履行征地手續(xù)的方式，保障項目用地，同時積極化解征地矛盾糾紛，出現(xiàn)問題不回避，主動介入解決群眾征地矛盾，贏得群眾信賴。同時開通報批“綠色通道”，安排專人負責(zé)特色小鎮(zhèn)用地報批供應(yīng)事宜。

2.4 挖掘要素潛力，盤活存量用地

按照節(jié)約集約用地的要求，盤活特色小鎮(zhèn)內(nèi)的存量建設(shè)用地，推進以增量用地為主的粗放用地方式向以存量用地為主的集約用地方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)小鎮(zhèn)建設(shè)項目消耗存量土地、低效用地。如邵武市和平小鎮(zhèn)收儲核心區(qū)內(nèi)舊房屋7萬m2，完成和平書院等20余幢2萬多m2明清古建筑的修繕，恢復(fù)660 m“福建第一街”的鵝卵石、青石板街面的鋪設(shè)及兩側(cè)房屋的立面改造。永泰縣和長樂區(qū)充分利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設(shè)用地，鼓勵利用現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)、工礦廠房、倉儲用地進行改造提升，通過土地租用、農(nóng)村綜合整治等形式積極盤活存量土地，拓寬用地渠道。加大舊村復(fù)墾實施力度，拓寬舊村復(fù)墾實施范圍，開展廢棄工礦用地復(fù)墾開發(fā)，提高農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在指標(biāo)交易中的收益比例。泉州市積極推進特色小鎮(zhèn)舊村復(fù)墾，對特色小鎮(zhèn)低效農(nóng)村宅基地進行集中整治，提高土地利用效率，產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)用于入市交易，交易資金優(yōu)先用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

2.5 建立優(yōu)先機制，拓寬資金渠道

特色小鎮(zhèn)需要在城市基礎(chǔ)設(shè)施、拆遷補償安置、公益事業(yè)建設(shè)等方面投入大量資金，各地積極為特色小鎮(zhèn)建設(shè)爭取資金來源。如泉州市建立特色小鎮(zhèn)項目資金優(yōu)先機制。一是項目優(yōu)先。特色村鎮(zhèn)范圍內(nèi)符合條件的項目，優(yōu)先列入中央、省、市重點項目，優(yōu)先保障及向上爭取用地指標(biāo)，優(yōu)先享受市級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、服務(wù)業(yè)發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、電子商務(wù)、休閑旅游、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等相關(guān)專項資金補助或扶持政策。二是收益返還。列入市級創(chuàng)建名單的特色小鎮(zhèn)，其規(guī)劃空間范圍內(nèi)土地出讓收益由縣級財政全額返還用于特色村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3 特色小鎮(zhèn)土地利用方面存在的問題

通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各縣、市(區(qū))在特色小鎮(zhèn)土地利用中仍存在一些問題與不足，在后續(xù)推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，需要引起足夠的重視并加以改進。

3.1 新增用地需求難以全面保障

特色小鎮(zhèn)實際開發(fā)建設(shè)中，重大產(chǎn)業(yè)項目及各類民生基礎(chǔ)配套設(shè)施項目建設(shè)用地需求量大，用地指標(biāo)遠遠無法滿足建設(shè)需求，用地供需矛盾突出[5]。廈門市同安區(qū)汀溪鎮(zhèn)、集美汽車小鎮(zhèn)、連城古田草藥小鎮(zhèn)、政和石圳白茶小鎮(zhèn)、蕉城區(qū)大黃魚小鎮(zhèn)、明溪縣藥谷小鎮(zhèn)、永泰嵩口特色小鎮(zhèn)等均存在用地指標(biāo)不足的問題，如政和石圳白茶小鎮(zhèn)急需用地的白茶博物館、游客服務(wù)中心等4個項目共需用地31.47 hm2(472畝)，而政和縣剩余的規(guī)劃指標(biāo)不足，可調(diào)劑到白茶小鎮(zhèn)的新增建設(shè)用地指標(biāo)有限，較難滿足白茶小鎮(zhèn)用地需求。

3.2 部分扶持政策不夠明晰

特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大多為休閑旅游業(yè)，農(nóng)業(yè)休閑旅游用地在土地利用分類上屬商服用地，涉及占用耕地的要使用城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)，供應(yīng)時還須采取拍賣方式出讓[6]。因農(nóng)業(yè)休閑旅游項目規(guī)模小，用地成本相對較高，項目業(yè)主均反映難以按規(guī)定辦理報批、供地手續(xù)，只能租用農(nóng)民舊房，或租地以農(nóng)業(yè)設(shè)施用地變相經(jīng)營，這不利于農(nóng)業(yè)休閑旅游項目發(fā)展，還存在改變農(nóng)業(yè)設(shè)施用途的問題。同時，由于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)仍有一定面積的農(nóng)用地，與規(guī)劃用地類型不符，需進行辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用或規(guī)劃調(diào)整手續(xù)，導(dǎo)致部分項目前期工作進度較慢。永泰縣古鎮(zhèn)開發(fā)古民居，保護開發(fā)搬遷，將造成“一戶一宅”的突破，旅游景區(qū)周邊利用住宅開展民宿、農(nóng)家樂等形式普遍存在，但缺少規(guī)范管理。

3.3 耕地占補平衡壓力較大

特色小鎮(zhèn)各類項目涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量多，項目選址難。如連城培田草藥小鎮(zhèn)已經(jīng)引進7個企業(yè)、合作社、農(nóng)場發(fā)展中草藥種植，個別企業(yè)需要對無花果、山苦瓜等中草藥進行粗加工，因選址涉及永久基本農(nóng)田保護區(qū)而無法實施廠房建設(shè)。上杭縣古田鎮(zhèn)、漳平市永福鎮(zhèn)的水田大部分為優(yōu)質(zhì)耕地，耕地占補平衡壓力較大。

3.4 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)節(jié)約集約用地的要求，特色小鎮(zhèn)一般規(guī)劃面積為3 km2左右，其中核心區(qū)面積1 km2左右。而同安汀溪特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積6.2 km2，集美汽車小鎮(zhèn)規(guī)劃面積4.31 km2，連城培田草藥小鎮(zhèn)規(guī)劃面積3.6 km2，均超過規(guī)定的3 km2。

3.5 低效用地盤活力度有待加強

隨著城鎮(zhèn)化進程推進，農(nóng)村宅基地利用率低和低效用地閑置問題越來越嚴(yán)重，且特色小鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)還未顯現(xiàn)，33個特色小鎮(zhèn)仍有較大規(guī)模的城鎮(zhèn)低效用地，低效用地存量較大、分布較零散、盤活利用較難。泉州市特色小鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)仍存在大量、分散的無手續(xù)建筑物、構(gòu)筑物，由于各種原因，處置難度大、進展緩慢，既不能補辦手續(xù)，又不能予以拆除，影響特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

3.6 資金缺口較大

建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要有一定的資金，除土地增減掛鉤資金、省地災(zāi)資金及省上相關(guān)配套資金外，無其他資金來源。邵武市和平小鎮(zhèn)保護與旅游開發(fā)已累計完成投資3億多元，完成保護與開發(fā)建設(shè)項目400多個，因財力有限，現(xiàn)已無法滿足快速發(fā)展需要，后續(xù)開發(fā)資金緊張。

4 對策建議

為滿足特色小鎮(zhèn)未來用地空間發(fā)展需要，指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)方向，下一步特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中，應(yīng)在兼顧建設(shè)開發(fā)與資源、生態(tài)保護的基礎(chǔ)上，大力推進土地要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力打造土地資源優(yōu)化配置的新樣板。為此，提出了以下具體對策建議：

4.1 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)用地布局

從特色小鎮(zhèn)主體功能定位出發(fā)，按照主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、相關(guān)產(chǎn)業(yè)按需配套的原則，進一步完善特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃。充分銜接當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作，加強生態(tài)保護、景區(qū)保護，合理規(guī)劃生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間布局，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供科學(xué)指引。立足特色小鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，合理確定開發(fā)建設(shè)規(guī)模，突出核心區(qū)功能形象，優(yōu)化整體用地布局。小城市可結(jié)合規(guī)劃實際，采取“一事一議”適當(dāng)擴大特色小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域范圍。優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)選址，積極推動特色小鎮(zhèn)用地選址理念的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)小鎮(zhèn)建設(shè)不占或少占耕地，避免占用已劃定的永久基本農(nóng)田。

4.2 加強用地管理，增強土地有效供給

堅持發(fā)展實業(yè)，防止以特色小鎮(zhèn)名義，違法違規(guī)搞圈地開發(fā)，對養(yǎng)老地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)等房地產(chǎn)開發(fā)項目從嚴(yán)審批。加快特色小鎮(zhèn)各項目規(guī)劃建設(shè)方案的編制和配套的“水、電、路”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強特色小鎮(zhèn)用地管理，嚴(yán)格遵循建設(shè)項目用地控制指標(biāo)，合理安排項目用地規(guī)模，對不符合產(chǎn)業(yè)政策、供地政策和特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位，且達不到節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目不予供地，防止特色小鎮(zhèn)建設(shè)采用粗放式、擴張式的用地模式，避免產(chǎn)生新的閑置土地和低效用地。同時，嚴(yán)格落實特色小鎮(zhèn)用地年度考核機制，監(jiān)測特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地情況，提高特色小鎮(zhèn)用地水平。

4.3 強化存量挖潛，拓展用地空間

促進已批未供土地的項目開工建設(shè)，提高供地率，防止土地閑置。針對部分特色小鎮(zhèn)用地供需矛盾突出的現(xiàn)象，建議對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)低效、存量土地展開系統(tǒng)調(diào)查，將可以盤活利用的部分列入當(dāng)?shù)氐脑匍_發(fā)專項規(guī)劃，提高存量土地盤活力度，對布局散亂、設(shè)施落后、閑置廢棄等存量建設(shè)用地進行再開發(fā)，促進土地資源集約高效利用[7]，實現(xiàn)用地方式向內(nèi)涵式挖潛方向轉(zhuǎn)變。同時，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)積極主動利用好規(guī)劃范圍內(nèi)的低丘緩坡、灘涂資源、批而未用、批多用少的土地，拓展特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有用地空間，保障特色小鎮(zhèn)用地需求。

4.4 用好相關(guān)政策，探索土地利用機制

建議整合各地及省級有關(guān)部門政策資源，積極探索創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)用地機制，出臺支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)文件。如完善低效用地再開發(fā)激勵機制，對盤活的存量土地原則上按3∶1比例配置新增建設(shè)用地計劃，對發(fā)展茶業(yè)、花卉等產(chǎn)業(yè)種植需要的特色小鎮(zhèn)建議利用好設(shè)施農(nóng)用地的政策，解決種植戶的用地需求。

4.5 盤活農(nóng)村集體土地，加快小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)

特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中，逐步完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，鼓勵各縣、市(區(qū))集體建設(shè)用地以租賃或入股等形式參與特色小鎮(zhèn)項目[8]，讓當(dāng)?shù)卮迕裣碛刑厣℃?zhèn)的發(fā)展收益，保護他們的合法權(quán)益。鼓勵各縣、市(區(qū))實行資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等相關(guān)改革措施，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本等要素高效配置，加快特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)進程。