管傳靖

【內(nèi)容提要】 2021年美國(guó)拜登政府施政伊始就推動(dòng)了一系列關(guān)于供應(yīng)鏈的新政策，特別是以“國(guó)家安全”為敘事手段強(qiáng)化國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策，扶持先進(jìn)制造業(yè)和新興技術(shù)研發(fā)，并聯(lián)合安全盟友構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)國(guó)際供應(yīng)鏈聯(lián)盟。與特朗普政府相比，拜登政府的新供應(yīng)鏈政策進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全并重的原則。對(duì)于這種政策轉(zhuǎn)變的本質(zhì)，相關(guān)研究出現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變和功能性轉(zhuǎn)變等兩種觀點(diǎn)。從理論邏輯看，經(jīng)濟(jì)政策的安全化分析路徑，可以剖析全球供應(yīng)鏈的安全效應(yīng)，明晰經(jīng)濟(jì)和安全策略組合的類型，從而進(jìn)一步揭示美國(guó)新供應(yīng)鏈政策“混合式安全化操作”的生成機(jī)制。從政策實(shí)踐看，拜登政府針對(duì)供應(yīng)鏈問(wèn)題的安全化操作主要呈現(xiàn)兩個(gè)新的特點(diǎn)，一是新冠肺炎疫情沖擊之下的兼顧供應(yīng)鏈安全與大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，二是以國(guó)內(nèi)投資重塑產(chǎn)業(yè)鏈，并配合國(guó)際運(yùn)作以形成關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈聯(lián)盟，從而對(duì)戰(zhàn)略對(duì)手實(shí)施經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)。這些新政策面臨著戰(zhàn)略利益和市場(chǎng)力量之間的張力，存在諸多制約，其帶來(lái)的政策沖擊也為后疫情時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和復(fù)蘇增加了不確定性。

一 問(wèn)題的提出

自2018年美國(guó)挑起中美貿(mào)易摩擦和華為5G 爭(zhēng)端以來(lái)，全球供應(yīng)鏈問(wèn)題成為中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)沖突焦點(diǎn)。美國(guó)政府以“國(guó)家安全”為借口，對(duì)華采取芯片斷供、市場(chǎng)排擠和技術(shù)封鎖等脅迫手段，這些進(jìn)攻性單邊主義政策成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交需要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。①任琳、孫振民：《經(jīng)濟(jì)安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡(luò)性權(quán)力》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第6 期。對(duì)此，中國(guó)堅(jiān)持供應(yīng)鏈問(wèn)題市場(chǎng)化，抵制美國(guó)將供應(yīng)鏈政治化和安全化的行為。②國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月25日，第10 版。2021年，拜登政府施政伊始就密集推動(dòng)一系列關(guān)于供應(yīng)鏈的新政策，這些新政策不僅以“購(gòu)買美國(guó)貨”和扶持先進(jìn)制造業(yè)為手段重塑關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈，還以美國(guó)、日本、印度和澳大利亞構(gòu)成的“四邊機(jī)制”為平臺(tái)，嘗試構(gòu)建以美國(guó)為核心的國(guó)際供應(yīng)鏈聯(lián)盟。

在這些復(fù)雜的政策變動(dòng)之下，有一個(gè)趨勢(shì)尤為值得關(guān)注，即供應(yīng)鏈問(wèn)題在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中不斷被安全化，并成為其全球安全戰(zhàn)略的一個(gè)核心關(guān)注點(diǎn)。例如，《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》（Strategic Competition Act of 2021）和《無(wú)盡邊疆法案》（Endless Frontier Act）是美國(guó)國(guó)會(huì)的重要議程，這些動(dòng)議都是將中國(guó)作為美國(guó)的“假想敵”，并將維系關(guān)鍵供應(yīng)鏈的優(yōu)勢(shì)作為與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要目標(biāo)。③刁大明、馬嘉帥：《美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的“全政府”方式：概念、邏輯與現(xiàn)實(shí)》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2021年第2 期。2021年6月，美國(guó)參議院通過(guò)了一個(gè)綜合版的《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》（USICA 2021），該法案勾勒出了美國(guó)對(duì)華全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主要綱領(lǐng)，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的競(jìng)爭(zhēng)是其關(guān)注的重要內(nèi)容，并且專門設(shè)置以維護(hù)供應(yīng)鏈安全為目標(biāo)的“供應(yīng)鏈彈性計(jì)劃”條款。④“Statement of President Joe Biden on Senate Passage of the U.S.Innovation and Competition Act,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/ 2021/06/08/statement-of-president-joe-biden-on-senate-passage-of-the-u-s-innovation-and-competition-act.

審視該政策動(dòng)向可以發(fā)現(xiàn)，供應(yīng)鏈議題不僅是拜登政府總體經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容，還成為美國(guó)進(jìn)行大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵手段，這將會(huì)導(dǎo)致全球供應(yīng)鏈問(wèn)題成為大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新戰(zhàn)場(chǎng)。從相關(guān)研究看，自特朗普政府以來(lái)，美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策的頻繁調(diào)整也引起了較多關(guān)注，對(duì)于這種調(diào)整的本質(zhì)，存在功能性轉(zhuǎn)變和戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變兩種觀點(diǎn)。

一是功能性轉(zhuǎn)變。美國(guó)自特朗普政府以來(lái)圍繞全球供應(yīng)鏈而采取的系列動(dòng)作，主要目的是通過(guò)刺激關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈本土化的方式緩解去工業(yè)化對(duì)社會(huì)秩序的沖擊。特朗普政府推動(dòng)的《美墨加協(xié)議》（USMCA）對(duì)本土鋼鐵和汽車產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)格保護(hù)，以及拜登政府標(biāo)榜的服務(wù)中產(chǎn)階層的貿(mào)易政策，都可以說(shuō)明其調(diào)整供應(yīng)鏈政策的主要目的是適應(yīng)國(guó)內(nèi)社會(huì)需要。此外，2020年新冠肺炎疫情期間醫(yī)療設(shè)備的短缺和應(yīng)急生產(chǎn)能力的不足，進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)決策者將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈本土化的政策偏好。①Gary Gereffi, “What does the COVID-19 Pandemic Teach Us about Global Value Chains? The Case of Medical Supplies,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.3, 2020.在正常時(shí)期，美國(guó)企業(yè)將部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包并憑借品牌或技術(shù)優(yōu)勢(shì)獲利被認(rèn)為是一種全球競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)，但是在供應(yīng)鏈突然斷裂之時(shí)，這種外包也會(huì)造成短時(shí)期內(nèi)關(guān)鍵產(chǎn)品的外部供給不足和內(nèi)部產(chǎn)能乏力等難題，難以快速滿足國(guó)內(nèi)應(yīng)急的需要。②Dabo Guan et al., “Global Supply-Chain Effects of COVID-19 Control Measures,” Nature Human Behaviour, Vol.4, No.6, 2020.隨著新冠肺炎疫情的蔓延，增強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性和進(jìn)行關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國(guó)內(nèi)備份已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)要求，拜登政府順勢(shì)將提高供應(yīng)鏈彈性作為目標(biāo)，并將其融合到經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的總體政策之中。③“Biden-?Harris Administration Announces Supply Chain Disruptions Task Force to Address Short-Term Supply Chain Discontinuities,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/08/fact-sheet-biden-harris-administration-announcessupply-chain-disruptions-task-force-to-address-short-term-supply-chain-discontinuities.基于這一邏輯，拜登政府高度重視供應(yīng)鏈安全，主要是為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，并以“安全”為論據(jù)推動(dòng)供應(yīng)鏈本土化，這是一種迎合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要的應(yīng)變式功能性調(diào)整。

二是戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。特朗普政府和拜登政府主要基于戰(zhàn)略利益考慮而重視供應(yīng)鏈安全問(wèn)題。美國(guó)憑借技術(shù)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)成為關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈的操控者，它長(zhǎng)期占據(jù)著這種優(yōu)勢(shì)地位，并通過(guò)制定國(guó)際規(guī)則獲取超額利潤(rùn)，但是新興大國(guó)的崛起沖擊著這一利益格局，特別是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈格局已發(fā)生了分工地位的結(jié)構(gòu)性變化。④Linda Weiss, “Re-emergence of Great Power Conflict and US Economic Statecraft,” World Trade Review, Vol.21, No.2, 2021.為應(yīng)對(duì)新興大國(guó)對(duì)其霸權(quán)優(yōu)勢(shì)的挑戰(zhàn)，拜登政府延續(xù)了特朗普政府時(shí)期將供應(yīng)鏈問(wèn)題與國(guó)家安全戰(zhàn)略相關(guān)聯(lián)的政策。從政策操作角度看，美國(guó)將供應(yīng)鏈問(wèn)題安全化，樹(shù)立假想敵并在國(guó)內(nèi)渲染“地位焦慮”，采用關(guān)稅戰(zhàn)或技術(shù)戰(zhàn)等激進(jìn)方式脅迫和圍堵競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。①Daniel W.Drezner, “Economic Statecraft in the Age of Trump,” The Washington Quarterly, Vol.42, No.3, 2019.同時(shí)，美國(guó)還利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將供應(yīng)鏈中的非對(duì)稱相互依存關(guān)系武器化，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益之外的安全戰(zhàn)略目的。②Henry Farrell and Abraham L.Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44, No.1, 2019, p.77.基于這一邏輯，美國(guó)新供應(yīng)鏈政策的目標(biāo)已經(jīng)不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而是外溢到安全領(lǐng)域，其本質(zhì)也不僅是應(yīng)變式的功能性調(diào)整，而是成為應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

這兩種視角都有相應(yīng)的政策經(jīng)驗(yàn)作為論據(jù)，各自反映著美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策變化的一個(gè)側(cè)面，這也說(shuō)明美國(guó)的全球化戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入深度調(diào)整期，其動(dòng)因、方式和政策影響愈加復(fù)雜?？傮w而言，美國(guó)作為全球供應(yīng)鏈的重要節(jié)點(diǎn)，在一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)憑借市場(chǎng)、資本或技術(shù)優(yōu)勢(shì)占據(jù)高附加值環(huán)節(jié)，操縱著全球市場(chǎng)?；谶@種國(guó)際分工體系，美國(guó)自冷戰(zhàn)結(jié)束后長(zhǎng)期采取市場(chǎng)開(kāi)放、放松資本規(guī)制和強(qiáng)化跨國(guó)資本利益保護(hù)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策。③管傳靖：《全球價(jià)值鏈與美國(guó)貿(mào)易政策的調(diào)適邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第11 期，第146 頁(yè)?？墒请S著美國(guó)的社會(huì)極化和大國(guó)權(quán)力格局的變動(dòng)，美國(guó)的這一戰(zhàn)略面臨著內(nèi)外壓力。④Thomas M.Flaherty and Ronald Rogowski, “Rising Inequality as a Threat to the Liberal International Order,” International Organization, Vol.75, No.2, 2021.特朗普政府和拜登政府的全球供應(yīng)鏈政策調(diào)整正是發(fā)生于這一大背景之下，以上兩種觀點(diǎn)都關(guān)注到了這些結(jié)構(gòu)性條件變化帶來(lái)的政策影響，只是“功能性轉(zhuǎn)變論”更多地關(guān)注去工業(yè)化和新冠肺炎疫情沖擊導(dǎo)致的應(yīng)變性政策，而“戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變論”更多地是關(guān)注其中的供應(yīng)鏈優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)民族主義等大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的維度。因此，如果想要認(rèn)識(shí)其供應(yīng)鏈政策轉(zhuǎn)變的本質(zhì)，就需要進(jìn)一步分析拜登政府系列新供應(yīng)鏈政策的不同驅(qū)動(dòng)力量以及與之配合的政策操作手段。

從以上政策變化的實(shí)踐看，“安全敘事”是特朗普政府和拜登政府供應(yīng)鏈政策中的一個(gè)共同點(diǎn)。既有相關(guān)研究也強(qiáng)調(diào)美國(guó)供應(yīng)鏈政策調(diào)整的兩個(gè)維度，即經(jīng)濟(jì)安全和戰(zhàn)略利益。但是，安全敘事如何進(jìn)入美國(guó)供應(yīng)鏈政策的決策和實(shí)施過(guò)程，如何影響其政策的方式選擇，相關(guān)的研究并未展開(kāi)。這就需要進(jìn)一步從理論上明晰全球供應(yīng)鏈的安全效應(yīng)及其形成機(jī)理，對(duì)大國(guó)經(jīng)濟(jì)政策安全化的策略進(jìn)行類型化研究，進(jìn)而將這兩者結(jié)合起來(lái)形成一個(gè)分析框架，用以理解美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策的安全化機(jī)制。

二 霸權(quán)護(hù)持與美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策的混合式安全化操作

為了維護(hù)其霸權(quán)優(yōu)勢(shì)，特朗普政府和拜登政府頻頻以各種安全化操作破壞或修正國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，干預(yù)正常的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這種現(xiàn)象的根源在于全球供應(yīng)鏈內(nèi)在的安全效應(yīng)，美國(guó)用來(lái)操控或應(yīng)對(duì)這種安全效應(yīng)的策略包括產(chǎn)業(yè)扶持、經(jīng)濟(jì)脅迫、經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)以及經(jīng)濟(jì)政策與安全戰(zhàn)略融合等。隨著新興大國(guó)崛起和大國(guó)之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移，美國(guó)的霸權(quán)焦慮促使其對(duì)全球供應(yīng)鏈采取了混合式安全化操作。

（一）霸權(quán)力量與全球供應(yīng)鏈的安全效應(yīng)

全球供應(yīng)鏈或全球產(chǎn)業(yè)鏈作為一種深度的專業(yè)化國(guó)際生產(chǎn)分工模式，是不同國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng)主體基于利益驅(qū)動(dòng)而共同參與和分工協(xié)作的產(chǎn)物，協(xié)作性是其基本特點(diǎn)。同時(shí)，這種協(xié)作性使其具有了一定程度的公共產(chǎn)品屬性。①Gary Gereffi, John Humphrey and Timothy Sturgeon, “The Governance of Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.12, No.1, 2005, p.79; Christopher Findlay and Bernard Hoekman, “Value Chain Approaches to Reducing Policy Spillovers on International Business,” Journal of International Business Policy, Vol.4, No.3, 2021.因?yàn)?，全球供?yīng)鏈在市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)之下形成了開(kāi)放性、廣泛參與和發(fā)展促進(jìn)功能等特征，特別是資本的跨國(guó)流動(dòng)將分散在不同地區(qū)的勞動(dòng)力和市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體可以憑借自身特定比較優(yōu)勢(shì)而快速進(jìn)入全球市場(chǎng)和推動(dòng)工業(yè)化。②Peter Gibbon, “Upgrading Primary Production: A Global Commodity Chain Approach,” World Development, Vol.29, No.2, 2001, p.347; Jeffrey Neilson, “Value Chains, Neoliberalism and Development Practice: The Indonesian Experience,” Review of International Political Economy, Vol.21, No.1, 2014.但是，全球供應(yīng)鏈的發(fā)展促進(jìn)作用在地理上的分布高度不均衡，其本質(zhì)是資本在全球地理空間上組織生產(chǎn)的一種新表現(xiàn)，仍難超越傳統(tǒng)的“南北模式”或“中心—外圍”的等級(jí)性國(guó)際生產(chǎn)分工模式。③Gary Gereffi, “The Global Economy: Organization, Governance, and Development,” in Neil J.Smelser and Richard Swedberg, eds., The Handbook of Economic Sociology, Princeton: Princeton University Press, 2010, p.161.這種等級(jí)性突出表現(xiàn)為不同分工位置的主體在議價(jià)權(quán)力和利潤(rùn)分配等方面的不平等，其中，擁有技術(shù)、市場(chǎng)權(quán)力或品牌優(yōu)勢(shì)的跨國(guó)企業(yè)在供應(yīng)鏈治理中位于主導(dǎo)地位，操縱著生產(chǎn)、供應(yīng)和利潤(rùn)分配。④Mark P.Dallas, Stefano Ponte and Timothy J.Sturgeon, “Power in Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.26, No.4, 2019, p.669.總之，全球供應(yīng)鏈協(xié)作性和等級(jí)性的這兩種特性都是基于經(jīng)濟(jì)力量而形成的，它們與國(guó)際政治關(guān)系結(jié)合以后，就會(huì)產(chǎn)生四種相應(yīng)的安全效應(yīng)（參見(jiàn)表1）。

表1 全球供應(yīng)鏈的雙重特性與安全效應(yīng)

從協(xié)作性角度看，全球供應(yīng)鏈作為一種不同國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng)主體參與的跨國(guó)生產(chǎn)模式，本身就具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。①Ila Manuj and John T.Mentzer, “Global Supply Chain Risk Management Strategies,” International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, Vol.38, No.3, 2008.結(jié)合2020年全球新冠肺炎疫情以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，其風(fēng)險(xiǎn)性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，供應(yīng)鏈彈性風(fēng)險(xiǎn)，即關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的斷裂會(huì)直接影響整個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，甚至還可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)危機(jī)，這種彈性風(fēng)險(xiǎn)的影響因素包括戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊或是交通阻斷，也包括疫情或地震等自然沖擊。②Mansoor Shekarian and Mahour Mellat Parast, “An Integrative Approach to Supply Chain Disruption Risk and Resilience Management: A Literature Review,” International Journal of Logistics Research and Applications, Vol.24, No.5, 2021.市場(chǎng)主體為了避免斷鏈造成的損失，需要加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估與管理，以合理的備份和合作伙伴多元化等策略強(qiáng)化供應(yīng)鏈彈性。在此過(guò)程中，政府可以憑借公共權(quán)力，調(diào)動(dòng)資源在供應(yīng)鏈安全應(yīng)急管理中發(fā)揮協(xié)調(diào)者的角色以穩(wěn)定生產(chǎn)，包括提供全球供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、預(yù)測(cè)與引導(dǎo)等服務(wù)，動(dòng)用資源激活國(guó)內(nèi)產(chǎn)能以修補(bǔ)供應(yīng)鏈，以及通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的本地化等。③Angappa Gunasekaran, Nachiappan Subramanian and Shams Rahman, “Supply Chain Resilience: Role of Complexities and Strategies,” International Journal of Production Research, Vol.53, No.22, 2015, p.6812.其二，脆弱性依存的風(fēng)險(xiǎn)，即在一個(gè)供應(yīng)鏈中如果關(guān)鍵零部件集中在特定國(guó)家或地區(qū)，其他國(guó)家或地區(qū)的參與者難以在短期內(nèi)自主研發(fā)或從第三方獲得替代品，那么其他參與者就對(duì)這個(gè)關(guān)鍵零部件供給者形成了脆弱性依賴，從而給生產(chǎn)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。①Christian O.Fj?der, “National Security in a Hyper-connected World: Global Interdependence and National Security,” in Anthony J.Masys, ed., Exploring the Security Landscape: Non-Traditional Security Challenges, Cham, Switzerland: Springer, 2016, pp.44-46.特別是對(duì)大國(guó)而言，如果這種關(guān)鍵生產(chǎn)能力流失，則不僅會(huì)影響其抵抗外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，還可能因?yàn)檫@種脆弱性依存而在國(guó)際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中被脅迫，從而成為國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。②Hayato Kato and Toshihiro Okubo, “Market Size in Globalization,” Journal of International Economics, Vol.111, March 2018, p.34; Sébastien Miroudot, “Reshaping the Policy Debate on the Implications of COVID-19 for Global Supply Chains,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.4, 2020, p.435.

由于全球供應(yīng)鏈的協(xié)作性而衍生的兩種風(fēng)險(xiǎn)具有一定的普遍意義，無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是中小經(jīng)濟(jì)體，都會(huì)在全球分工中面臨這些經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，其解決思路也主要側(cè)重于市場(chǎng)力量和政府干預(yù)的結(jié)合。對(duì)于全球供應(yīng)鏈的等級(jí)性所產(chǎn)生的安全效應(yīng)，則主要集中于國(guó)際關(guān)系層面，并且需要進(jìn)一步結(jié)合美國(guó)霸權(quán)戰(zhàn)略進(jìn)行分析。

全球供應(yīng)鏈的等級(jí)性是市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)全球化和追求霸權(quán)優(yōu)勢(shì)的美國(guó)全球戰(zhàn)略共同塑造的產(chǎn)物。1967年，美國(guó)推動(dòng)的“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（GATT）框架內(nèi)肯尼迪回合談判大幅度削減了工業(yè)品關(guān)稅，促進(jìn)了北美和西歐地區(qū)經(jīng)濟(jì)相互依存，加速了全球供應(yīng)鏈模式的發(fā)展。③Robert C.Feenstra, “Integration of Trade and Disintegration of Production in the Global Economy,” Journal of Economic Perspectives, Vol.12, No.4, 1998, p.40.20 世紀(jì)90年代，GATT 烏拉圭回合帶來(lái)的全球關(guān)稅削減，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）推動(dòng)的資本賬戶自由化和跨國(guó)企業(yè)的大規(guī)模擴(kuò)張帶動(dòng)著全球供應(yīng)鏈不斷深化。④William Milberg and Deborah Winkler, Outsourcing Economics: Global Value Chains in Capitalist Development, Cambridge: Cambridge University Press, 2013.與此同時(shí)，美國(guó)將實(shí)力優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際剝削手段，逐漸從“生產(chǎn)性力量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匙庑粤α俊?。⑤Mark Rupert, Producing Hegemony, Cambridge: Cambridge University Press, 1995; Beverly J.Silver and Giovanni Arrighi, “Polanyi’s ‘Double Movement’: The Belle époques of British and US Hegemony Compared,” Politics & Society, Vol.31, No.2, 2003, p.346.特別是隨著美國(guó)霸權(quán)與跨國(guó)資本實(shí)現(xiàn)合謀，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)霸權(quán)失去有效制衡，以及信息技術(shù)革命與其全球技術(shù)優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)化，使得美國(guó)霸權(quán)的食利性進(jìn)一步增強(qiáng)。⑥管傳靖：《霸權(quán)異化與貿(mào)易政策的選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第2 期，第143 頁(yè)。因而，以市場(chǎng)權(quán)力與霸權(quán)力量維護(hù)其全球供應(yīng)鏈的分工地位優(yōu)勢(shì)和食利特權(quán)，就成為美國(guó)全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。這種生產(chǎn)關(guān)系等級(jí)性與美國(guó)霸權(quán)戰(zhàn)略結(jié)合所催生的安全效應(yīng)，集中體現(xiàn)在美國(guó)將市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)的國(guó)際分工優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行安全化。

其一，全球供應(yīng)鏈的生產(chǎn)模式增強(qiáng)了美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)權(quán)力和政治權(quán)力等優(yōu)勢(shì)，使其可以影響全球性的生產(chǎn)過(guò)程與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。①Nicola Phillips, “Power and Inequality in the Global Political Economy,” International Affairs, Vol.93, No.2, 2017, p.432.因此，在其擁有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)之時(shí)，美國(guó)對(duì)大國(guó)之間經(jīng)濟(jì)合作所產(chǎn)生相對(duì)收益的敏感度降低，并且會(huì)為了構(gòu)建反映其利益偏好的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序而采取承擔(dān)相應(yīng)的談判或吸引支持者的成本。②Michael Mastanduno, “System Maker and Privilege Taker: US Power and the International Political Economy,” World Politics, Vol.61, No.1, 2009, p.122.可是，對(duì)于美國(guó)而言，新興大國(guó)同樣可以借助穩(wěn)定的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展，從而沖擊其全球優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而形成阿瑟·斯坦（Arthur A.Stein）所描述的“霸權(quán)兩難”的經(jīng)典情形，即破壞現(xiàn)有秩序會(huì)損害自身利益，維護(hù)現(xiàn)有秩序則更有利于新興大國(guó)。③Arthur A.Stein, “The Hegemon’s Dilemma: Great Britain, the United States, and the International Economic Order,” International Organization, Vol.38, No.2, 1984, p.384.面對(duì)這種相對(duì)收益和絕對(duì)收益的兩難，基于分工地位競(jìng)爭(zhēng)或戰(zhàn)略對(duì)抗需要，美國(guó)會(huì)選擇有限度破壞或重塑全球供應(yīng)鏈的修正主義戰(zhàn)略，并且在實(shí)施的過(guò)程中傾向于利用安全化操作為其破壞或修改現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的行為提供依據(jù)。隨著霸權(quán)國(guó)采取修正主義策略并將國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往安全化，全球供應(yīng)鏈的公共產(chǎn)品屬性將會(huì)被削弱。

其二，全球供應(yīng)鏈等級(jí)性所帶來(lái)的利益，導(dǎo)致美國(guó)不僅順應(yīng)市場(chǎng)力量以推動(dòng)維護(hù)供應(yīng)鏈有效治理的國(guó)際規(guī)則，還借助霸權(quán)力量維護(hù)在供應(yīng)鏈分工中形成的“租金”，包括因技術(shù)差距而形成的“租金”，或者因?yàn)槭袌?chǎng)權(quán)力而創(chuàng)造的“租金”，維護(hù)和汲取“租金”等也成為一種新型的“不平等交換機(jī)制”，成為跨國(guó)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的主要渠道。④Dennis Davis, Raphael Kaplinsky and Mike Morris, “Rents, Power and Governance in Global Value Chains,” Journal of World-Systems Research, Vol.24, No.1, 2018; Andrea Ricci, “Unequal Exchange in the Age of Globalization,” Review of Radical Political Economics, Vol.51, No.2, 2019.隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深化，美國(guó)霸權(quán)已經(jīng)高度全球化，完成了與全球經(jīng)濟(jì)的“深度接觸”，⑤Stephen G.Brooks, G.John Ikenberry and William C.Wohlforth, “Don’t Come Home, America: The Case Against Retrenchment,” International Security, Vol.37, No.3, 2012, p.11; G.John Ikenberry and Daniel H.Nexon, “Hegemony Studies 3.0: The Dynamics of Hegemonic Orders,” Security Studies, Vol.28, No.3, 2019, p.413.這種霸權(quán)力量與全球化力量糾纏的狀態(tài)，使得全球供應(yīng)鏈的租金轉(zhuǎn)移機(jī)制成為美國(guó)霸權(quán)秩序的關(guān)鍵支柱之一。為了維護(hù)這種特權(quán)地位，美國(guó)常規(guī)的策略是保持技術(shù)創(chuàng)新活力以確保全球技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)技術(shù)出口控制、國(guó)際技術(shù)聯(lián)盟或國(guó)際技術(shù)保護(hù)規(guī)則進(jìn)行關(guān)鍵技術(shù)壟斷，從而確保其他大國(guó)的供應(yīng)鏈升級(jí)不會(huì)從根本上挑戰(zhàn)其獲取租金的地位。①Cédric Durand and Wiliiam Milberg, “Intellectual Monopoly in Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.27, No.2, 2020, p.423.但是，國(guó)際經(jīng)濟(jì)互動(dòng)帶來(lái)的技術(shù)擴(kuò)散、新技術(shù)革命浪潮、新興大國(guó)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略等因素，都可能沖擊美國(guó)所偏好的國(guó)際技術(shù)等級(jí)，引起特定產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)的變化。②Gary Gereffi, “Global Value Chains in a Post-Washington Consensus World,” Review of International Political Economy, Vol.21, No.1, 2014, p.18; Gary Gereffi, “Global Value Chains, Development, and Emerging Economies,” in Peter Lund-Thomsen, Michael W.Hansen and Adam Lindgreen, eds., Business and Development Studies, London: Routledge, 2019.美國(guó)則會(huì)將新興大國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新和供應(yīng)鏈升級(jí)視作對(duì)其霸權(quán)秩序的威脅，從而傾向于將大國(guó)之間正常的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)或者新興大國(guó)的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行安全化操作。

（二）霸權(quán)護(hù)持與經(jīng)濟(jì)政策安全化的一般策略

以上借助全球供應(yīng)鏈的雙重特性分析了它在國(guó)際關(guān)系中形成的安全效應(yīng)。安全化的核心在于行為體通過(guò)安全敘事（話語(yǔ)）將非安全議題轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩h題，從而按照安全的邏輯對(duì)這些非安全議題進(jìn)行治理（政策行為）。③Barry Buzan and Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, p.214.在這一轉(zhuǎn)化過(guò)程中，最為關(guān)鍵的是政策思維的變化，因?yàn)橐话愎δ苄宰h題的治理會(huì)遵循常規(guī)程序且注重成本收益的權(quán)衡，而安全議題的治理具有緊迫性，對(duì)成本的敏感度會(huì)降低，并且傾向于動(dòng)用緊急權(quán)力以打破常規(guī)程序或規(guī)則。④Matt McDonald, “Securitization and the Construction of Security,” European Journal of International Relations, Vol.14, No.4, 2008, p.567.此外，安全化還有一個(gè)優(yōu)勢(shì)是可以借助公眾對(duì)安全的擔(dān)憂而進(jìn)行政策動(dòng)員，并將緊急政策進(jìn)行正當(dāng)化操作。⑤Michael C.Williams, “Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics,” International Studies Quarterly, Vol.47, No.4, 2003, p.513.基于這些功能，現(xiàn)實(shí)中行為體會(huì)基于理性原則營(yíng)造安全威脅，對(duì)非安全議題進(jìn)行安全化操作以獲得這些政策便利。⑥魏志江、鄭宇晴：《論公共衛(wèi)生的“安全化”與“去安全化”：中日抗擊新冠肺炎疫情的模式論析》，《國(guó)際安全研究》2020年第5 期，第136 頁(yè)。雖然以主體間建構(gòu)為研究路徑的哥本哈根學(xué)派認(rèn)為，在特定場(chǎng)景之中，安全化操作的這些功能還受到觀眾的影響以及正當(dāng)性邏輯的制約，⑦Rita Floyd, “Can Securitization Theory be Used in Normative Analysis? Towards a Just Securitization Theory,” Security Dialogue, Vol.42, No.4-5, 2011, p.428.但是政策便利的激勵(lì)也會(huì)促使行為體不顧現(xiàn)實(shí)環(huán)境和觀眾感知而濫用安全化。⑧Adam C?té, “Agents without Agency: Assessing the Role of the Audience in Securitization Theory,” Security Dialogue, Vol.47, No.6, 2016, p.542.

可見(jiàn)，安全化操作的關(guān)鍵在于政策思維的“轉(zhuǎn)化”，這是安全化操作區(qū)別于經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。①Holger Stritzel, “Security as Translation: Threats, Discourse, and the Politics of Localisation,” Review of International Studies, Vol.37, No.5, 2011, p.2494.同時(shí)，兩者也存在聯(lián)系，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)主要關(guān)注對(duì)外戰(zhàn)略中經(jīng)濟(jì)和安全策略的組合關(guān)系，這種“組合”需要借助安全化進(jìn)行黏合。特別是對(duì)美國(guó)而言，基于霸權(quán)護(hù)持動(dòng)機(jī)而組合經(jīng)濟(jì)與安全議題是其戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的常態(tài)，這種戰(zhàn)略組合主要關(guān)乎手段和目標(biāo)的排序問(wèn)題，即以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)，或以安全力量實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益訴求。②Michael Mastanduno, “Economics and Security in Statecraft and Scholarship,” International Organization, Vol.52, No.4, 1998, p.827.如果以政策偏好排序和主導(dǎo)政策手段的差異作為分類依據(jù)，那么經(jīng)濟(jì)政策與安全政策的組合一般可以分為產(chǎn)業(yè)干預(yù)、經(jīng)濟(jì)脅迫、經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)和安全戰(zhàn)略，其中產(chǎn)業(yè)干預(yù)和經(jīng)濟(jì)脅迫主要是借助安全敘事以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)和安全戰(zhàn)略則以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)，并輔之安全敘事作為手段（參見(jiàn)表2）。

表2 經(jīng)濟(jì)政策安全化的策略

因此，基于上述對(duì)安全化概念的分析，如果這四種組合采用了安全敘事并有相應(yīng)的行為，并且目標(biāo)是為了獲取安全化帶來(lái)的政策便利，那么這四種組合就因?yàn)榘踩火ず?。而且，不同類型策略的安全化水平?huì)存在一個(gè)梯度，安全化水平較低的為產(chǎn)業(yè)干預(yù)，安全化水平最高的則為經(jīng)濟(jì)政策，且成為總體安全戰(zhàn)略的一部分。 在經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先的策略中，“安全”主要作為一種敘事手段，其目的在于借助安全議題在政策議程中的天然優(yōu)先性以促進(jìn)政策的動(dòng)員和正當(dāng)化。在此種情形之中，如果美國(guó)以安全威脅作為借口，主要采取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、有針對(duì)性地限制特定外資或商品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、扶持本國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)手段為主的方式，那么則屬于產(chǎn)業(yè)干預(yù)策略，其安全化操作的目的主要是實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)利益。如果美國(guó)動(dòng)用軍事力量、盟友或者外交手段，或者直接以戰(zhàn)略力量脅迫競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，則屬于經(jīng)濟(jì)脅迫策略。

在安全目標(biāo)優(yōu)先的策略中，“安全”是戰(zhàn)略行為的目標(biāo)，也是一種敘事手段，動(dòng)用經(jīng)濟(jì)資源主要是為了服務(wù)安全利益。在此種情形中，常見(jiàn)的策略為經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)，即利用經(jīng)濟(jì)資源或經(jīng)濟(jì)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)特定的安全利益或戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)的表現(xiàn)方式多樣，包括增加與目標(biāo)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)相互依存以提高沖突的成本，加強(qiáng)與合作伙伴的非對(duì)稱經(jīng)濟(jì)依存以獲得安全方面的議價(jià)權(quán)力，以經(jīng)濟(jì)合作或援助為利益刺激，從而改變目標(biāo)對(duì)象的外交或安全政策，或者利用經(jīng)濟(jì)圍堵等烈度較高的沖突性方式進(jìn)行戰(zhàn)略威懾。①M(fèi)ichael Mastanduno, “Economic Statecraft, Interdependence, and National Security: Agendas for Research,” Security Studies, Vol.9, No.1-2, 1999, p.288.經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)的核心特點(diǎn)在于實(shí)施者通過(guò)改變與目標(biāo)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促使目標(biāo)對(duì)象在安全政策方面妥協(xié)，它對(duì)實(shí)施者的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)有著非常高的要求，包括對(duì)關(guān)鍵技術(shù)或資源的壟斷、市場(chǎng)權(quán)力的強(qiáng)度以及對(duì)第三方國(guó)家干擾行為的制約能力等。如果戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)趨向于對(duì)抗或戰(zhàn)爭(zhēng)，那么經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)作為一種見(jiàn)效緩慢的策略就會(huì)變得難以應(yīng)對(duì)，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)手段就可能會(huì)成為總體安全戰(zhàn)略的一部分，從而實(shí)現(xiàn)完全的經(jīng)濟(jì)政策安全化。在經(jīng)濟(jì)政策納入安全戰(zhàn)略以后，雖然政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)成本會(huì)提高，但是在現(xiàn)實(shí)安全威脅或安全焦慮的影響下，決策者對(duì)經(jīng)濟(jì)成本的敏感度會(huì)降低。

（三）霸權(quán)焦慮與混合式安全化操作的生成機(jī)制

對(duì)于美國(guó)而言，對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的安全化操作是其全球戰(zhàn)略的一個(gè)重要特點(diǎn)，這些安全化操作的利益權(quán)衡與其對(duì)霸權(quán)優(yōu)勢(shì)的焦慮強(qiáng)度密切相關(guān)。②Richard Higgott, “US Foreign Policy and the ‘Securitization’ of Economic Globalization,” International Politics, Vol.41, No.2, 2004.因?yàn)榘詸?quán)焦慮的本質(zhì)是對(duì)于相對(duì)地位的關(guān)切，并外在地表現(xiàn)為美國(guó)自我設(shè)定的在全球經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事等領(lǐng)域的保持優(yōu)勢(shì)的目標(biāo)。③William C.Wohlforth, “Unipolarity, Status Competition, and Great Power War,” World Politics, Vol.61, No.1, 2009, p.38.可是，大國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不均等和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)是一種常態(tài)，不同歷史時(shí)期總會(huì)有大國(guó)借助技術(shù)革命或發(fā)展模式變革而實(shí)現(xiàn)崛起，從而引起國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，打破霸權(quán)國(guó)所偏好的均衡狀態(tài)。④Janice B.Mattern and Ay?e Zarakol, “Hierarchies in World Politics,” International Organization, Vol.70, No.3, 2016, p.637.

結(jié)合以上分析可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)特朗普政府與拜登政府對(duì)供應(yīng)鏈的安全化操作，主要受全球供應(yīng)鏈的安全效應(yīng)和大國(guó)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的霸權(quán)焦慮這兩個(gè)關(guān)鍵因素的影響，而國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)作為更為深層次的因素，它決定著美國(guó)對(duì)于全球供應(yīng)鏈安全效應(yīng)的認(rèn)知和霸權(quán)焦慮的強(qiáng)度。在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的驅(qū)動(dòng)之下，全球供應(yīng)鏈安全效應(yīng)影響著安全化操作的目標(biāo)選擇和排序，霸權(quán)焦慮的強(qiáng)度則影響著安全化操作的手段選擇，兩者結(jié)合在一起構(gòu)成了美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策安全化的機(jī)制。

第一，安全化操作的目標(biāo)設(shè)定。如表1 所示的全球供應(yīng)鏈產(chǎn)生的四種安全效應(yīng)中，供應(yīng)鏈彈性風(fēng)險(xiǎn)主要受自然性因素沖擊，地區(qū)性的動(dòng)亂、沖突或相關(guān)安全風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)供需或資源依存關(guān)系等因素的影響，與國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的關(guān)聯(lián)度較低。脆弱性依存的風(fēng)險(xiǎn)與這些因素相關(guān)，同時(shí)也受大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的影響，因?yàn)閼?zhàn)略關(guān)系的緊張會(huì)促使大國(guó)降低關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的脆弱性依存風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全。供應(yīng)鏈的地位競(jìng)爭(zhēng)與租金沖突本身就在一定程度上反映了國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，大國(guó)之間實(shí)力對(duì)比的變化會(huì)直接激化這兩種安全效應(yīng)，促使霸權(quán)國(guó)將它們?cè)O(shè)定為優(yōu)先的政策目標(biāo)。這種激化作用的邏輯在于不同權(quán)力結(jié)構(gòu)之下霸權(quán)國(guó)對(duì)從國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作獲得的相對(duì)收益和自身實(shí)力地位的關(guān)切程度存在差異，①Joanne Gowa and Edward D.Mansfield, “Power Politics and International Trade,” American Political Science Review, Vol.87, No.2, 1993.在其他地區(qū)大國(guó)難以對(duì)霸權(quán)國(guó)形成有效制衡之時(shí)，霸權(quán)國(guó)將構(gòu)建和維護(hù)體現(xiàn)其特權(quán)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序作為主要戰(zhàn)略目標(biāo)。②Kenneth N.Waltz, Theory of International Politics, Reading: Addison-Wesley, 1979, p.204; William C.Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security, Vol.24, No.1, 1999, p.8.在大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)趨向激烈之時(shí)，關(guān)乎霸權(quán)秩序的供應(yīng)鏈租金特權(quán)就會(huì)成為其優(yōu)先政策關(guān)切，促使霸權(quán)國(guó)采取激進(jìn)政策。

第二，安全化操作的策略選擇。如上文所析，經(jīng)濟(jì)政策安全化可選擇的四個(gè)策略的成本存在差異，美國(guó)對(duì)這四個(gè)策略的選擇主要受成本敏感度的影響。新興大國(guó)崛起帶來(lái)的國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化會(huì)加劇美國(guó)的霸權(quán)焦慮，導(dǎo)致它對(duì)大國(guó)之間經(jīng)濟(jì)合作的相對(duì)收益高度敏感，從而將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的正常經(jīng)濟(jì)政策視作需要在戰(zhàn)略上作出反應(yīng)的威脅。③Michael Mastanduno, “Do Relative Gains Matter? America’s Response to Japanese Industrial Policy,” International Security, Vol.16, No.1, 1991, p.74.特別是大國(guó)之間權(quán)力轉(zhuǎn)移帶來(lái)的美國(guó)對(duì)霸權(quán)衰落的焦慮，還可能會(huì)刺激其采取激進(jìn)的進(jìn)攻性戰(zhàn)略，在這種情形之下，全球供應(yīng)鏈的分工地位競(jìng)爭(zhēng)和租金分配沖突會(huì)削弱其對(duì)經(jīng)濟(jì)成本的考慮。④Thomas Chadefaux, “Bargaining over Power: When do Shifts in Power Lead to War?” International Theory, Vol.3, No.2, 2011; Brandon K.Yoder, “Hedging for Better Bets: Power Shifts, Credible Signals, and Preventive Conflict,” Journal of Conflict Resolution, Vol.63, No.4, 2019.此時(shí)，霸權(quán)國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策安全化操作的成本敏感度會(huì)降低，并且不會(huì)注重安全化操作的正當(dāng)性約束，而是綜合運(yùn)用可行的策略，包括利用戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，利用經(jīng)濟(jì)脅迫以針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、維護(hù)對(duì)其有利的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作模式或規(guī)則體系，利用經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)以爭(zhēng)取戰(zhàn)略伙伴或?qū)崿F(xiàn)其他安全目標(biāo)，甚至將經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略融合到安全戰(zhàn)略中，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的總體安全化。

這種多重目標(biāo)設(shè)定和多元策略綜合運(yùn)用的“混合式安全化操作”，正反映了特朗普政府和拜登政府圍繞供應(yīng)鏈所采取的一系列政策的本質(zhì)特點(diǎn)。新興大國(guó)崛起所推動(dòng)的國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，刺激了美國(guó)對(duì)于全球供應(yīng)鏈安全效應(yīng)的關(guān)注，從而重新設(shè)定關(guān)于供應(yīng)鏈政策的目標(biāo)，逐步納入了增強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性、削弱脆弱性依存、提升關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)本土制造能力和維護(hù)其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈的特權(quán)等多重目標(biāo)?；趯?duì)霸權(quán)優(yōu)勢(shì)衰落的焦慮，美國(guó)將維護(hù)其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈的地位作為霸權(quán)戰(zhàn)略的一部分，從而刺激其運(yùn)用從國(guó)內(nèi)到國(guó)際層面以及從經(jīng)濟(jì)到安全維度的策略組合。這種混合式安全化操作具有應(yīng)激性，它塑造著政策制定的思維、過(guò)程和風(fēng)格，導(dǎo)致美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策從市場(chǎng)邏輯轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略邏輯（參見(jiàn)圖1）。

圖1 美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策的安全化機(jī)制

三 經(jīng)濟(jì)安全與戰(zhàn)略利益：拜登政府新供應(yīng)鏈 政策的多重目標(biāo)設(shè)定

拜登政府在執(zhí)政之初就改變了特朗普時(shí)期的單邊主義政策，在全球公共衛(wèi)生治理和應(yīng)對(duì)氣候變化方面回歸多邊主義，但其對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策仍延續(xù)了特朗普政府的部分政策特點(diǎn)，即重振國(guó)內(nèi)制造業(yè)和維護(hù)全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并動(dòng)用戰(zhàn)略力量去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。面對(duì)新冠肺炎疫情沖擊和大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的變化，美國(guó)不僅重視經(jīng)濟(jì)安全，還高度重視全球供應(yīng)鏈優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的戰(zhàn)略利益，而這種雙重壓力進(jìn)一步導(dǎo)致拜登政府在對(duì)供應(yīng)鏈政策的安全化操作時(shí)設(shè)定了多重目標(biāo)。

（一）應(yīng)對(duì)疫情沖擊的供應(yīng)鏈安全思維

2020年新冠肺炎疫情在美國(guó)大規(guī)模蔓延，但在治理過(guò)程中卻出現(xiàn)了特朗普利用政治權(quán)力對(duì)科學(xué)防控的干預(yù)，包括聯(lián)邦政府和州政府之間的摩擦、醫(yī)療設(shè)備的短缺和調(diào)配沖突以及社會(huì)層面的疫情政治化等，這些問(wèn)題讓特朗普政府備受指責(zé)。①Steffie Woolhandler et al., “Public Policy and Health in the Trump Era,” The Lancet, Vol.397, No.10275, 2021.其中，防疫物資的供應(yīng)成為考驗(yàn)其應(yīng)急治理能力的關(guān)鍵，特別是個(gè)人防護(hù)器具、測(cè)試設(shè)備和呼吸機(jī)的短缺，導(dǎo)致了搶購(gòu)風(fēng)潮和各州之間的調(diào)配摩擦，即使美國(guó)食品藥品管理局（FDA）動(dòng)用戰(zhàn)略儲(chǔ)備，也難以應(yīng)對(duì)各方激增的救援需求。②“Medical Device Shortages during the COVID-19 Public Health Emergency,” USFDA, May 4, 2021, https://www.fda.gov/medical-devices/coronavirus-covid-19-and-medical-devices/medical-device- shortages-during-covid-19-public-health-emergency.

造成這種防疫設(shè)備短缺狀態(tài)的因素比較復(fù)雜，實(shí)際上美國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)能系統(tǒng)也比較完善，根據(jù)FDA 的統(tǒng)計(jì)，2019年8月，美國(guó)市場(chǎng)上原料藥（API）有28%來(lái)自國(guó)內(nèi)，26%來(lái)自歐盟。FDA 同時(shí)也指出，由于勞動(dòng)力成本差距，中國(guó)和印度在美國(guó)原料藥市場(chǎng)的份額從10%不斷上升，因此FDA 認(rèn)為美國(guó)為了應(yīng)對(duì)可能的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)政府干預(yù)以重塑醫(yī)藥供應(yīng)鏈，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)制造能力和降低對(duì)外部醫(yī)療資源的依賴。③“Safeguarding Pharmaceutical Supply Chains in a Global Economy,” USFDA, October 29, 2019, https://www.fda.gov/news-events/congressional-testimony/safeguarding-pharmaceutical-supply-chainsglobal-economy-10302019.突如其來(lái)的新冠肺炎疫情印證了FDA 的擔(dān)憂，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的激活需要時(shí)間，而在各國(guó)防疫資源緊張的情況下，美國(guó)又難以獲得及時(shí)和充足的進(jìn)口。2020年3月，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（USFEMA）啟動(dòng)“防疫供應(yīng)鏈穩(wěn)定工作計(jì)劃”，其目的是在外部進(jìn)口不足的條件下全方位激活國(guó)內(nèi)產(chǎn)能。④“Coronavirus (COVID-19) Pandemic: Supply Chain Stabilization Task Force,” USFEMA, March 30, 2020, https://www.fema.gov/fact-sheet/coronavirus-covid-19-pandemic-supply-chainstabilization- task-force.特朗普政府借助《國(guó)防生產(chǎn)法》動(dòng)員了通用汽車、波音、福特和霍尼韋爾等大型企業(yè)加入防疫設(shè)備生產(chǎn)，并協(xié)調(diào)進(jìn)口國(guó)外物資。⑤“Remarks by President Trump in a Meeting with Supply Chain Distributors on COVID-19,” The White House, March 29, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-meeting-supply-chain-distributors-covid-19.拜登競(jìng)選團(tuán)隊(duì)目睹了疫情之中的關(guān)鍵防疫物資短缺和國(guó)內(nèi)企業(yè)應(yīng)急能力不足帶來(lái)的亂象，這讓其認(rèn)識(shí)到高度全球化條件之下美國(guó)在一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的脆弱性，從而刺激其團(tuán)隊(duì)將供應(yīng)鏈政策作為新貿(mào)易議程的關(guān)鍵點(diǎn)。①Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan to Combat Coronavirus (Covid-19) and Prepare for Future Global Health Threats,” https://joebiden.com/covid-plan.

由于新冠肺炎疫情的肆虐，在2020年的大選中，貿(mào)易議題并未如2016年大選那般引起激烈爭(zhēng)論，根據(jù)哈佛大學(xué)哈里斯民調(diào)在2020年6月的訪談數(shù)據(jù)顯示，疫情防控是全體選民都高度關(guān)切的議題。②“Monthly Harvard-Harris Poll: June 2020,” Harvard CAPS, June 2020, https://harvardharrispoll.com/wp-content/uploads/2020/07/HHP_June2020_Topline_RegisteredVoters.pdf.因而，拜登在競(jìng)選中頻繁地指責(zé)特朗普政府對(duì)防疫物資的生產(chǎn)和調(diào)配的低效，他在競(jìng)選綱領(lǐng)中提出了一個(gè)增強(qiáng)美國(guó)供應(yīng)鏈彈性的計(jì)劃，該計(jì)劃表示要“利用聯(lián)邦政府的力量來(lái)重建關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的國(guó)內(nèi)制造能力”，包括利用《國(guó)防生產(chǎn)法》和聯(lián)邦政府的采購(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的本地化。③Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan to Rebuild U.S.Supply Chains and Ensure the U.S.Does Not Face Future Shortages of Critical Equipment,” https://joebiden.com/supplychains.2021年1月，拜登政府啟動(dòng)了“可持續(xù)公共衛(wèi)生供應(yīng)鏈”評(píng)估，要求美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部等機(jī)構(gòu)評(píng)估防疫物資生產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全狀況和疫情中外部供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，并依據(jù)疫情防控的需要啟動(dòng)“防疫供應(yīng)鏈彈性戰(zhàn)略”。④“Executive Order on a Sustainable Public Health Supply Chain,” The White House, January 21, 2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/21/executive-order-asustainable-public-health-supply-chain.拜登政府對(duì)供應(yīng)鏈彈性的重視，還反映在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布的《2021 貿(mào)易議程》之中，該議程指出，美國(guó)政府有必要通過(guò)長(zhǎng)期投資以強(qiáng)化和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)備生產(chǎn)能力，并在醫(yī)療設(shè)備貿(mào)易中推動(dòng)供應(yīng)鏈彈性計(jì)劃。⑤“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report,” USTR, March 1, 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report.當(dāng)然，拜登政府這種基于全球供應(yīng)鏈協(xié)作性的目標(biāo)設(shè)定，并不僅僅只是對(duì)彈性風(fēng)險(xiǎn)的考慮，還反映了拜登政府對(duì)脆弱性依存風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。例如，新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)也成為其供應(yīng)鏈政策關(guān)注的重點(diǎn)，特別是保證半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈安全更是成為優(yōu)先的政策關(guān)切。⑥“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki and National Security Advisor Jake Sullivan,” The White House, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/03/12/ press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-march-12-2021.

（二）強(qiáng)化供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略訴求

與以上兩個(gè)應(yīng)急的關(guān)切相比，基于全球供應(yīng)鏈等級(jí)性的目標(biāo)在特朗普政府和拜登政府的貿(mào)易政策議程中都占據(jù)著關(guān)鍵位置。特朗普政府不斷渲染中國(guó)在貿(mào)易、科技和先進(jìn)制造業(yè)等方面對(duì)美國(guó)的“挑戰(zhàn)”，進(jìn)而采取關(guān)鍵零部件斷供、聯(lián)合盟友對(duì)中國(guó)的高技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行市場(chǎng)排擠、直接挑起大規(guī)模貿(mào)易爭(zhēng)端等方式，力圖維護(hù)其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢(shì)地位。2020年10月，特朗普政府發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)戰(zhàn)略》明確將中國(guó)作為全球科技領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，并提出美國(guó)需要維護(hù)科技領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全。①“National Strategy for Critical and Emerging Technologies,” The White House, October 15, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf.拜登政府同樣延續(xù)了這一思維方式，將應(yīng)對(duì)中國(guó)在科技和全球市場(chǎng)對(duì)美國(guó)的“挑戰(zhàn)”作為其新全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)，并且據(jù)此制造戰(zhàn)略焦慮，將供應(yīng)鏈議題進(jìn)一步安全化。

拜登團(tuán)隊(duì)在競(jìng)選綱領(lǐng)中指出制造業(yè)是美國(guó)維護(hù)安全和全球優(yōu)勢(shì)的根基，可這一根基卻被全球化和去工業(yè)化所侵蝕。②Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan for American Manufacturing and Innovation,” https://joebiden.com/made-in-america.這表明，拜登政府對(duì)供應(yīng)鏈安全的重視不僅基于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊和重振制造業(yè)的考慮，更主要在于全球供應(yīng)鏈的重塑關(guān)乎國(guó)家安全。2021年1月，拜登在評(píng)估供應(yīng)鏈彈性行動(dòng)中，突出強(qiáng)調(diào)了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的重要性，并認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手已經(jīng)對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)形成了挑戰(zhàn)，美國(guó)需要轉(zhuǎn)變投資政策以維護(hù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。③“Fact Sheet: Securing America’s Critical Supply Chains,” The White House, February 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/24/fact-sheet-securing-americas- critical-supply-chains.隨后，拜登在以“美國(guó)制造”為主題的“強(qiáng)化制造業(yè)”會(huì)議上表示，將會(huì)與盟友合作實(shí)施新經(jīng)濟(jì)政策以維護(hù)供應(yīng)鏈安全，并以政府主導(dǎo)的投資計(jì)劃促進(jìn)供應(yīng)鏈的本地化。④“Remarks by President Biden at Signing of Executive Order on Strengthening American Manufacturing,” The White House, January 25, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/ speeches-remarks/2021/01/25/remarks-by-president-biden-at-signing-of-executive-order-on-strengtheni ng-american-manufacturing.沿著這一政策思維，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在2021年3月的新貿(mào)易議程中認(rèn)可了特朗普政府時(shí)期達(dá)成的《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》，并且將與中國(guó)的科技競(jìng)爭(zhēng)作為重點(diǎn)，表示要以提高國(guó)內(nèi)投資增強(qiáng)在大國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位。⑤“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report,” USTR, March 1, 2021, p.4, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report.6月，美國(guó)公布了對(duì)半導(dǎo)體、藥品、關(guān)鍵礦物質(zhì)和大容量電池等四類關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的安全評(píng)估報(bào)告，明確提出“更加安全和具有彈性的供應(yīng)鏈對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都至關(guān)重要”，這就需要政府激活國(guó)內(nèi)制造業(yè)基地和多元化國(guó)際供應(yīng)商以維護(hù)全球供應(yīng)鏈安全。①“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/ 2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

與拜登政府的系列政策相比，美國(guó)國(guó)會(huì)的表現(xiàn)更為激進(jìn)。2021年4月，參議院提出的《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》將中國(guó)作為戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，該法案提出了一個(gè)從政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等領(lǐng)域與中國(guó)進(jìn)行全面競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)計(jì)劃。此外，還制定了將供應(yīng)鏈問(wèn)題武器化的方案，包括推動(dòng)美國(guó)公司實(shí)現(xiàn)全球供應(yīng)鏈的多元化，將供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移至中國(guó)以外的其他地區(qū)，在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)降低對(duì)中國(guó)供應(yīng)商的依賴，與盟友合作提高關(guān)鍵技術(shù)供應(yīng)鏈安全等內(nèi)容。②“S.1169 - Strategic Competition Act of 2021,” The US Congress, April 15, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169.與《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》的供應(yīng)鏈“脫鉤”戰(zhàn)略相比，參議院在同年5月提出的《無(wú)盡邊疆法案》則淋漓盡致地體現(xiàn)了美國(guó)政治精英對(duì)其科技競(jìng)爭(zhēng)力的焦慮。該法案在目標(biāo)中明確指出科技優(yōu)勢(shì)不僅是刺激美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，還能增強(qiáng)國(guó)家安全。因此，該法案不僅要求對(duì)科技資助體系和撥款制度進(jìn)行改革，對(duì)關(guān)乎先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的研發(fā)進(jìn)行大規(guī)模投資，還強(qiáng)調(diào)要利用研發(fā)投資支持企業(yè)在國(guó)內(nèi)發(fā)展供應(yīng)鏈和創(chuàng)造新的商業(yè)模式，特別是在新興技術(shù)領(lǐng)域開(kāi)發(fā)供應(yīng)鏈。③“S.3832 - Endless Frontier Act,” The US Congress, May 21, 2020, https://www.congress.gov/ bill/116th-congress/senate-bill/3832.

綜合而言，以上美國(guó)拜登政府和國(guó)會(huì)的新政策動(dòng)向，清晰地表明美國(guó)已經(jīng)將供應(yīng)鏈問(wèn)題作為其全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的關(guān)鍵議題，并且確定了保持供應(yīng)鏈彈性、確保關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全和維護(hù)在全球供應(yīng)鏈中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及領(lǐng)導(dǎo)力的政策目標(biāo)。只是美國(guó)霸權(quán)已經(jīng)高度全球化，其自身發(fā)展已經(jīng)和全球經(jīng)濟(jì)形成了“深度接觸”的關(guān)系，如果美國(guó)采取去全球化政策就意味著霸權(quán)收縮，而如果采取全球化戰(zhàn)略并放任去工業(yè)化就意味著實(shí)力的虛化。這也導(dǎo)致拜登政府的新供應(yīng)鏈政策包含了兩個(gè)互相沖突的目標(biāo)，即按照去全球化的邏輯推動(dòng)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈本地化，又要按照全球化的邏輯去增強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力。從經(jīng)濟(jì)角度看，這一有著內(nèi)在沖突的新供應(yīng)鏈政策在某些條件之下并不符合效率原則，因?yàn)橐恍╆P(guān)鍵產(chǎn)品的零部件雖然可以借助政府產(chǎn)業(yè)政策的扶持而實(shí)現(xiàn)本土化，但其成本可能會(huì)高于向更具比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)外供應(yīng)商進(jìn)口。但是，特朗普政府在《關(guān)鍵與新興技術(shù)戰(zhàn)略》中將供應(yīng)鏈安全和科技競(jìng)爭(zhēng)力作為維持其全球霸權(quán)的關(guān)鍵政策選項(xiàng)，拜登政府亦將供應(yīng)鏈安全作為優(yōu)先政策目標(biāo)，并認(rèn)為一個(gè)穩(wěn)定和健全的制造業(yè)是美國(guó)安全的重要支柱?？梢?jiàn)，從特朗普政府開(kāi)啟到拜登政府不斷完善的新供應(yīng)鏈政策框架，主要是受戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的調(diào)整，并且隨著新冠肺炎疫情沖擊和黨派輪替而融合了多重目標(biāo)。

四 投資國(guó)內(nèi)與協(xié)調(diào)盟友：拜登政府新供應(yīng)鏈 政策的多元策略組合

實(shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)全球化從大規(guī)模擴(kuò)張走向深化，政府在全球供應(yīng)鏈中的角色隨著實(shí)踐的發(fā)展而被不斷再認(rèn)識(shí)。美國(guó)政府在全球分工中的角色早已不僅是為跨國(guó)企業(yè)擴(kuò)張?zhí)峁┍憷?，而是承?dān)著治理者、購(gòu)買者和投資者等多重角色。①Neil M.Coe and Henry Wai-chung Yeung, “Global Production Networks: Mapping Recent Conceptual Developments,” Journal of Economic Geography, Vol.19, No.4, 2019, p.784.在全球供應(yīng)鏈的分工優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)激烈之時(shí)，美國(guó)政府會(huì)走到前臺(tái)，以霸權(quán)力量參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用其市場(chǎng)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)制定國(guó)際交易和利益分配規(guī)則。②Frederick W.Mayer and Nicola Phillips, “Outsourcing Governance: States and the Politics of a ‘Global Value Chain World’,” New Political Economy, Vol.22, No.2, 2017.基于多重目標(biāo)的設(shè)定，拜登政府的新供應(yīng)鏈政策的安全化操作正是體現(xiàn)了這一特點(diǎn)，即對(duì)內(nèi)以“經(jīng)濟(jì)安全”和“國(guó)家安全”為由，采取產(chǎn)業(yè)干預(yù)策略以重塑供應(yīng)鏈，對(duì)外則利用霸權(quán)力量組建國(guó)際供應(yīng)鏈聯(lián)盟，以經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)針對(duì)新興的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者。

（一）產(chǎn)業(yè)干預(yù)與強(qiáng)化供應(yīng)鏈安全

拜登團(tuán)隊(duì)在2020年大選時(shí)一個(gè)主要的政策承諾就是以大規(guī)模的國(guó)內(nèi)投資重塑供應(yīng)鏈，拜登認(rèn)為，特朗普政府的“制造業(yè)回流”計(jì)劃不僅沒(méi)有取得效果，反而進(jìn)一步刺激了離岸外包的發(fā)展。對(duì)此，他的團(tuán)隊(duì)提出了“投資美國(guó)”“美國(guó)制造”和“購(gòu)買美國(guó)貨”的口號(hào)，并且特別提出要“將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈從海外轉(zhuǎn)移回國(guó)內(nèi)”以擺脫關(guān)鍵產(chǎn)品對(duì)國(guó)外供應(yīng)商的依賴。③Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan for American Manufacturing and Innovation,” https://joebiden.com/made-in-america.為了吸引產(chǎn)業(yè)工人的支持，拜登還提出了“中產(chǎn)階級(jí)外交”的承諾，表示要全方位改變美國(guó)的全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略以服務(wù)國(guó)內(nèi)中產(chǎn)階層的利益。在供應(yīng)鏈政策方面該原則體現(xiàn)為，拜登承諾利用政府的力量以對(duì)抗經(jīng)濟(jì)全球化和生產(chǎn)自動(dòng)化對(duì)美國(guó)制造業(yè)的沖擊，通過(guò)貿(mào)易政策重振國(guó)內(nèi)中產(chǎn)階層，讓新的供應(yīng)鏈政策修復(fù)經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)美國(guó)社會(huì)的破壞。①Joseph R.Biden Jr., “Why America Must Lead Again: Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.68.作為對(duì)這個(gè)政策承諾的實(shí)施，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室《2021年貿(mào)易政策議程和2020年年度報(bào)告》突出強(qiáng)調(diào)了修正全球化和調(diào)整供應(yīng)鏈政策對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的意義，決定推動(dòng)“以工人為中心的貿(mào)易政策”，提高工會(huì)在貿(mào)易決策中的參與度和話語(yǔ)權(quán)。從經(jīng)濟(jì)全球化戰(zhàn)略調(diào)整的角度看，拜登政府的這些政策口號(hào)比特朗普政府更進(jìn)一步，但是它們的本質(zhì)并無(wú)區(qū)別，只是論證方式不同，特朗普政府《2017年貿(mào)易政策議程和2016年年度報(bào)告》主要以“公平”為論據(jù)，拜登政府《2021年貿(mào)易政策議程和2020年年度報(bào)告》則以“安全”為論據(jù)。②“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report,” USTR, https://ustr.gov/about-us/policyoffices/press-office/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report; “2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report,” USTR, https://ustr.gov/sites/default/files/ files/reports/2017/AnnualReport/AnnualReport2017.pdf.特朗普政府以“公平貿(mào)易”敘事為動(dòng)員手段，重新談判《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），并簽訂了新的《美墨加協(xié)定》，該協(xié)定通過(guò)修改勞工標(biāo)準(zhǔn)和原產(chǎn)地規(guī)則等方式重塑北美地區(qū)汽車供應(yīng)鏈，迎合了“鐵銹帶”產(chǎn)業(yè)工人的利益需要。③Thomas J.Schoenbaum, “The Art of the Deal and North American Free Trade: Advantage for the United States?” Ohio State Business Law Journal, Vol.14, No.1, 2020, p.117.拜登政府將“安全”作為貿(mào)易政策的論據(jù)，不僅可以重塑供應(yīng)鏈以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安全，還可以通過(guò)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)干預(yù)政策創(chuàng)造的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)以迎合產(chǎn)業(yè)工人。

自2021年1月起，拜登政府先后推出了“購(gòu)買美國(guó)貨”和“美國(guó)就業(yè)計(jì)劃”，綜合設(shè)計(jì)制造業(yè)振興政策。同時(shí)，國(guó)會(huì)也提出或通過(guò)了與基礎(chǔ)設(shè)施、科技研發(fā)中心和先進(jìn)制造業(yè)相關(guān)的系列撥款。在這些政策制定過(guò)程中，拜登在白宮頻繁會(huì)晤國(guó)會(huì)的兩黨議員，注重與共和黨的政策溝通以尋求支持。④“Readout of Oval Office Meeting with Bipartisan, Bicameral Members of Congress,” The White House, April 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/19/ readout-of-oval-office-meeting-with-bipartisan-bicameral-members-of-congress-2.安全化操作成為拜登政府動(dòng)員跨黨派支持的一個(gè)重要手段，民主黨不斷在國(guó)會(huì)炒作大國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)給美國(guó)帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是利用安全敘事渲染威脅。這種安全化操作，為其采取高成本的產(chǎn)業(yè)干預(yù)政策爭(zhēng)取到了支持，例如參議院民主黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默（Charles E.Schumer）于2021年4月提出《無(wú)盡邊疆法案》，其共同發(fā)起人中有3名民主黨參議員和4 名共和黨參議員；同期，民主黨參議員羅伯特·梅內(nèi)德斯（Robert Menendez）推動(dòng)《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》，有4 名民主黨和2 名共和黨參議員作為共同發(fā)起人。這種一定程度的黨派合作狀態(tài)，是拜登政府能夠提出和推動(dòng)大規(guī)模投資計(jì)劃以重塑供應(yīng)鏈的重要基礎(chǔ)。

2021年2月，拜登政府發(fā)布了增強(qiáng)美國(guó)制造業(yè)的計(jì)劃，該計(jì)劃的一個(gè)關(guān)鍵措施是要求聯(lián)邦政府在采購(gòu)中貫徹“購(gòu)買美國(guó)制造”的原則。對(duì)此，拜登的理由是，新冠肺炎疫情的沖擊表明，在緊急時(shí)期依賴進(jìn)口會(huì)損害國(guó)家安全，這就需要在國(guó)內(nèi)激活關(guān)鍵產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。拜登還表示新的“購(gòu)買美國(guó)制造”比以往總統(tǒng)的類似政策更加明確和有約束力，他會(huì)在白宮管理和預(yù)算辦公室設(shè)立專門的部門以貫徹這一原則。①The White House, “Executive Order 14005 of January 25, 2021, Ensuring the Future Is Made in All of America by All of America’s Workers,” Federal Register, Vol.86, No.17, January 28, 2021.拜登的這些政策話語(yǔ)表明其理念相較于特朗普政府已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，特朗普政府也重視“購(gòu)買美國(guó)制造”的宣傳作用，其論證的主要依據(jù)是保護(hù)國(guó)內(nèi)就業(yè)和振興美國(guó)制造，②The White House, “Proclamation 9908 of July 14, 2019, Made in America Day and Made in America Week, 2019,” Federal Register, Vol.84, No.138, July 18, 2019, p.34255.拜登政府在宣布該政策之時(shí)同樣強(qiáng)調(diào)制造業(yè)工人的就業(yè)，但其重點(diǎn)在于提高該政策推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)備份以重塑供應(yīng)鏈。這種變化反映出拜登政府已經(jīng)不只是將“購(gòu)買美國(guó)制造”作為一種動(dòng)員支持的口號(hào)，而是將其與經(jīng)濟(jì)安全聯(lián)系在一起，作為改變美國(guó)與國(guó)際市場(chǎng)關(guān)系的一種方式。

如果說(shuō)拜登政府的“購(gòu)買美國(guó)制造”政策表明其對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的態(tài)度轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎，那么美國(guó)就業(yè)計(jì)劃中的大規(guī)模投資就表明，拜登政府要著手解決奧巴馬政府“再工業(yè)化”和特朗普政府“制造業(yè)回流”政策中未能實(shí)現(xiàn)的供應(yīng)鏈重構(gòu)問(wèn)題。按照拜登政府的規(guī)劃，美國(guó)就業(yè)計(jì)劃的目標(biāo)包括更新基礎(chǔ)設(shè)施，提高制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，扶持高科技研發(fā)和支持供應(yīng)鏈重構(gòu)。對(duì)于關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的國(guó)內(nèi)化，拜登政府將重點(diǎn)放在了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，提出與共和黨一起通過(guò)跨黨派芯片法案，投資500 億美元以強(qiáng)化美國(guó)在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位。③“Fact Sheet: The American Jobs Plan,” The White House, March 31, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan.2021年6月，美國(guó)商務(wù)部和國(guó)防部等機(jī)構(gòu)也在《百日供應(yīng)鏈評(píng)估報(bào)告》中指出，全球外包的發(fā)展導(dǎo)致一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈集中于勞動(dòng)密集型的少數(shù)經(jīng)濟(jì)體，這種關(guān)鍵零部件生產(chǎn)能力在地理上的集中分布會(huì)給美國(guó)國(guó)家安全造成風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)需要在就業(yè)計(jì)劃中進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈本地化的投資。①“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/ 06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.對(duì)于拜登政府的這些大規(guī)模產(chǎn)業(yè)政策計(jì)劃，國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯（Antony J.Blinken）也認(rèn)為這種政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)干預(yù)是維護(hù)美國(guó)全球?qū)嵙?yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，因?yàn)閲?guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和美國(guó)的霸權(quán)實(shí)力交織在一起，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中私人領(lǐng)域的創(chuàng)造力固然重要，但是政府的產(chǎn)業(yè)政策也不可或缺。②Antony J.Blinken, “Domestic Renewal as a Foreign Policy Priority,” U.S Department of States, August 9, 2021, https://www.state.gov/domestic-renewal-as-a-foreign-policy-priority.為了配合國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)干預(yù)政策，美國(guó)財(cái)政部推出“美國(guó)制造稅收計(jì)劃”，包括降低企業(yè)離岸投資的激勵(lì)，大幅度減少企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，打擊針對(duì)企業(yè)稅率的稅收競(jìng)爭(zhēng)。③“The Made in America Tax Plan,” U.S.Department of the Treasury, April 2021, https://home.treasury.gov/system/files/136/MadeInAmericaTaxPlan_Report.pdf.當(dāng)然，這種以稅收改革吸引制造業(yè)回流的政策，特朗普政府時(shí)期就已經(jīng)采用，拜登政府這項(xiàng)政策的效果尚待觀察。

（二）協(xié)調(diào)盟友與利用供應(yīng)鏈實(shí)施經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)

大國(guó)之間供應(yīng)鏈地位優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)在特朗普政府時(shí)期就已經(jīng)趨向激烈。拜登在2020年大選中指出，特朗普的進(jìn)攻性政策無(wú)助于美國(guó)維系在全球經(jīng)濟(jì)中的地位，他承諾將采取多邊主義的方式，加強(qiáng)與盟友的協(xié)作。2021年2月，拜登政府陸續(xù)制定了與盟友重新協(xié)作的系列新政策，其中具有指導(dǎo)性的是2月24日啟動(dòng)的“美國(guó)供應(yīng)鏈”行動(dòng)。按照這個(gè)行動(dòng)規(guī)劃，美國(guó)將強(qiáng)化與盟友的合作以確保供應(yīng)鏈安全，包括動(dòng)用外交、經(jīng)濟(jì)和安全等手段加強(qiáng)與盟友的供應(yīng)鏈政策協(xié)調(diào)，同時(shí)改革國(guó)際貿(mào)易規(guī)則或協(xié)定，以支持供應(yīng)鏈的安全。④The White House, “Executive Order 14017 of February 24, 2021, America’s Supply Chains,” Federal Register, Vol.86, No.38, March 1, 2021, p.11853.從政策實(shí)踐看，拜登政府為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，主要利用了包括七國(guó)集團(tuán)（G7）和美日印澳四邊機(jī)制等渠道。

第一，利用G7 和美日歐三邊協(xié)作機(jī)制為新供應(yīng)鏈戰(zhàn)略尋求國(guó)際層面的支持。2021年3月，美國(guó)貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）在G7 的第一次貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議上表明拜登政府采取“自由和公平貿(mào)易政策”的態(tài)度，以及其貿(mào)易政策將會(huì)以工人為中心的新原則，該政策宣示的目的在于，尋求戰(zhàn)略伙伴對(duì)拜登政府“購(gòu)買美國(guó)制造”和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈本土化政策的理解。⑤“Statement from USTR Spokesman Adam Hodge on Ambassador Katherine Tai’s Participation in the First G7 Trade Ministers Meeting,” USTR, March 31, 2021, https://ustr.gov/about-us/policyoffices/press-office/press-releases/2021/march.最終的會(huì)議宣言則體現(xiàn)了美國(guó)和歐盟的共同偏好，即拜登政府堅(jiān)持的“公平貿(mào)易”原則和應(yīng)對(duì)氣候變化的理念被G7 認(rèn)可，G7 還將著力推動(dòng)世界貿(mào)易組織改革和制定“現(xiàn)代貿(mào)易規(guī)則”，并且重新激活多邊貿(mào)易合作。①“G7 Trade Ministers’ Meeting Chair’s Statement,” G7 UK 2021, March 31, 2021, https://www.g7uk.org/g7-trade-ministers-meeting-chairs-statement.同時(shí)，為了配合拜登政府的投資計(jì)劃，美國(guó)財(cái)政部在2021年6月推動(dòng)召開(kāi)了G7 財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議，并達(dá)成了一個(gè)關(guān)鍵性承諾，即將全球最低企業(yè)稅設(shè)定為15%，以結(jié)束國(guó)家間最低企業(yè)稅的競(jìng)爭(zhēng)和限制跨國(guó)企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，從而擴(kuò)大國(guó)內(nèi)財(cái)政的稅基。②“Statement from Secretary of the Treasury Janet L.Yellen on G7 Finance Ministers’ Commitment to Global Minimum Tax,” U.S.Department of the Treasury, June 5, 2021, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0214.2021年11月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室重啟特朗普政府時(shí)期形成的美日歐三邊貿(mào)易政策協(xié)調(diào)機(jī)制，這一機(jī)制主要關(guān)注的是產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題。③Chuanjing Guan and Qinyi Xu, “The Boundary of Supranational Rules: Revisiting Policy Space Conflicts in Global Trade Politics,” Journal of World Trade, Vol.55, No.5, 2021.該機(jī)制重啟后，三方代表不僅支持更新三邊伙伴機(jī)制以應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)，還將共同向不符合它們利益偏好的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策實(shí)踐聯(lián)合施加壓力。④“Joint Statement by the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” USTR, November 17, 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/ november/joint-statement-trade-ministers-united-states-japan-and-european-union.

第二，利用盟友組建美國(guó)掌控的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈國(guó)際聯(lián)盟。2021年1月，國(guó)會(huì)通過(guò)的《2021 財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》納入了共和黨參議員約翰·科寧（John Cornyn）提出的《美國(guó)芯片法案》（CHIPS for America Act），它不僅要求國(guó)防部和商務(wù)部就半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的安全進(jìn)行評(píng)估和制定相關(guān)本土化的計(jì)劃，還要求建立“多邊微電子安全基金”，制定關(guān)于半導(dǎo)體企業(yè)的補(bǔ)貼透明度標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)合參與伙伴對(duì)非成員采取一致的政策。⑤“H.R.6395 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021,” The US Congress, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6395/actions.2021年3月，拜登政府主導(dǎo)召開(kāi)美日印澳“四邊機(jī)制”首腦峰會(huì)，溝通有關(guān)抗擊新冠肺炎疫情、應(yīng)對(duì)氣候變化和國(guó)際技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的政策。這次峰會(huì)承諾設(shè)立關(guān)鍵與新興技術(shù)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)它們之間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的合作、電信設(shè)備的采購(gòu)合作與實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商多元化，并開(kāi)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的國(guó)際對(duì)話。⑥“Fact Sheet: Quad Summit,” The White House, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/fact-sheet-quad-summit.可見(jiàn)，美國(guó)不僅試圖利用“四邊機(jī)制”在大國(guó)之間的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)、5G 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和全球供應(yīng)鏈的再布局等問(wèn)題上爭(zhēng)取支持，還意圖拉攏日本、澳大利亞和印度在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈上聯(lián)合針對(duì)中國(guó)，這些政策協(xié)調(diào)具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)色彩。在利益集團(tuán)和黨派的壓力之下，拜登政府實(shí)際上沿襲了特朗普政府在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)與中國(guó)進(jìn)行全方位競(jìng)爭(zhēng)的政策。2021年4月，“白宮芯片峰會(huì)”在美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SIA）的呼吁下召開(kāi)，參與會(huì)議的有英特爾、格羅方德、美光科技、恩智浦、三星和臺(tái)積電等半導(dǎo)體相關(guān)企業(yè)的代表。SIA 認(rèn)為，美國(guó)自1990年以來(lái)在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中的產(chǎn)能已經(jīng)下降了25%，主要原因在于聯(lián)邦政府的微薄撥款難以應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，因而SIA 要求拜登政府增加對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)研發(fā)的扶持。①“White House Chip Summit Builds Momentum for Federal Investments in U.S.Chip Manufacturing and Research,” SIA, April 12, 2021, https://www.semiconductors.org/white-house-chipsummit-builds-momentum-for-federal-investments-in-u-s-chip-manufacturing-and-research.拜登對(duì)SIA 的呼吁表示支持，他將把“美國(guó)芯片計(jì)劃”作為美國(guó)就業(yè)計(jì)劃系列投資的一部分進(jìn)行扶持，并且強(qiáng)調(diào)了國(guó)際聯(lián)合的重要性。②“Remarks by President Biden at a Virtual CEO Summit on Semiconductor and Supply Chain Resilience,” The White House, April 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/04/12/remarks-by-president-biden-at-a-virtual-ceo-summit-on-semiconductor-and-supply- chain-resilience.

總之，從政策實(shí)施角度看，拜登政府延續(xù)了特朗普政府的一些政策手段，著力重振國(guó)內(nèi)制造業(yè)，試圖通過(guò)稅收政策吸引制造業(yè)回流，以及重視關(guān)鍵和新興技術(shù)的研發(fā)投資，增強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)在全球供應(yīng)鏈中的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，與特朗普政府單邊主義的政策風(fēng)格不同，拜登政府的供應(yīng)鏈政策形成了一些新的風(fēng)格。一是注重利用盟友，無(wú)論是推動(dòng)關(guān)鍵行業(yè)的供應(yīng)鏈多元化和再分布，組建半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的國(guó)際聯(lián)盟，還是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，拜登政府都注重與盟友的政策協(xié)調(diào)，以爭(zhēng)取盟友的支持與配合；二是注重以國(guó)內(nèi)投資重塑供應(yīng)鏈和增加就業(yè)，將實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施、新興技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)和低碳轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域；三是注重意識(shí)形態(tài)，雖然拜登政府不像特朗普政府那樣采取“侵略性”的單邊主義，而是逐步回歸多邊主義，但是卻將環(huán)境保護(hù)和市場(chǎng)化改革等議題融入新供應(yīng)鏈政策框架之中，這種結(jié)合也導(dǎo)致拜登政府的新政策具有很強(qiáng)的進(jìn)攻性。

五 美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策安全化操作的沖擊與限度

基于以上理論邏輯和政策經(jīng)驗(yàn)的分析，可以發(fā)現(xiàn)拜登政府密集的新供應(yīng)鏈政策總體上呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是涵蓋經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)內(nèi)就業(yè)和大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)等多重目標(biāo)；二是產(chǎn)業(yè)干預(yù)和經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)等并用的多元策略選擇。在霸權(quán)焦慮驅(qū)使之下，拜登政府以“供應(yīng)鏈安全”為口號(hào)的混合式安全化操作反映了美國(guó)利用霸權(quán)力量重塑全球化的企圖，導(dǎo)致了美國(guó)的全球供應(yīng)鏈政策出現(xiàn)明顯的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，這種轉(zhuǎn)變必然會(huì)影響已經(jīng)因新冠肺炎疫情而脆弱的全球供應(yīng)鏈。

（一）戰(zhàn)略利益優(yōu)先與美國(guó)新供應(yīng)鏈政策的沖擊

美國(guó)作為主要產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其供應(yīng)鏈政策調(diào)整不僅影響著國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，還會(huì)改變主要大國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從特朗普政府到拜登政府，美國(guó)的供應(yīng)鏈政策不斷內(nèi)向化和安全化，企圖借助國(guó)家力量干預(yù)全球供應(yīng)鏈的布局，這種態(tài)勢(shì)并不符合經(jīng)濟(jì)全球化中比較優(yōu)勢(shì)原則和市場(chǎng)效率導(dǎo)向，將會(huì)給國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序帶來(lái)一系列沖擊。

第一，加劇全球供應(yīng)鏈的內(nèi)部化。全球價(jià)值鏈的擴(kuò)張自2011年起逐漸低迷，這也成為逆全球化的一個(gè)重要標(biāo)志。①Sébastien Miroudot and H?kan Nordstr?m, “Made in the World? Global Value Chains in the Midst of Rising Protectionism,” Review of Industrial Organization, Vol.57, No.2, 2020, p.205.特朗普政府于2017年起挑起的一系列關(guān)稅爭(zhēng)端擾亂了全球市場(chǎng)，跨國(guó)企業(yè)為了規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)而重新布局，刺激了供應(yīng)鏈的本地化和多元化。②Gary Gereffi, Hyun-Chin Lim and Joonkoo Lee, “Trade Policies, Firm Strategies, and Adaptive Reconfigurations of Global Value Chains,” Journal of International Business Policy, March 16, 2021, https://link.springer.com/content/pdf/10.1057%2Fs42214-021-00102-z.pdf.2020年暴發(fā)的全球新冠肺炎疫情則直接沖擊了全球供應(yīng)鏈模式，它讓一些國(guó)家意識(shí)到高度依賴國(guó)外供應(yīng)商會(huì)在緊急時(shí)期對(duì)經(jīng)濟(jì)安全造成損害，因此一些主要大國(guó)開(kāi)始重視供應(yīng)鏈彈性存在的風(fēng)險(xiǎn)。③Alain Verbeke, “Will the COVID-19 Pandemic Really Change the Governance of Global Value Chains?” British Journal of Management, Vol.31, No.3, 2020, p.445.而拜登政府的“購(gòu)買美國(guó)制造”，扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈本地化等政策，將會(huì)進(jìn)一步加劇全球供應(yīng)鏈的內(nèi)部化，大國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)“脫鉤”趨勢(shì)將會(huì)更加明顯。

第二，增強(qiáng)全球科技的壟斷性。高度等級(jí)性的全球供應(yīng)鏈本身就是一個(gè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，美國(guó)利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)在國(guó)際分工中獲得高額的“技術(shù)租”，并且通過(guò)多邊、地區(qū)或雙邊層次的國(guó)際規(guī)則保護(hù)這種技術(shù)的壟斷性。④Cédric Durand and Wiliiam Milberg, “Intellectual Monopoly in Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.27, No.2, 2020.但是，全球供應(yīng)鏈也具有一定的公共產(chǎn)品屬性，其擴(kuò)張的一個(gè)重要?jiǎng)恿κ前l(fā)展中國(guó)家可以借助國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)嵌入國(guó)際生產(chǎn)分工體系，并通過(guò)跨國(guó)投資的技術(shù)外溢效應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)資本和技術(shù)的積累，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。①Bruno Carballa Smichowski, Cédric Durand, and Steven Knauss, “Participation in Global Value Chains and Varieties of Development Patterns,” Cambridge Journal of Economics, Vol.45, No.2, 2021.可是，面對(duì)這種本就不平等的全球供應(yīng)鏈，拜登政府還不斷利用七國(guó)集團(tuán)和“四邊機(jī)制”等渠道，組建盟友參與的國(guó)際關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)盟或供應(yīng)鏈聯(lián)盟，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和高新技術(shù)產(chǎn)品市場(chǎng)等方面對(duì)非盟友進(jìn)行排擠，防止新興技術(shù)向非盟友擴(kuò)散，這些強(qiáng)化科技?jí)艛嗟恼呖赡軙?huì)進(jìn)一步加劇一些先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域全球供應(yīng)鏈的“集團(tuán)化”趨勢(shì)。

第三，刺激國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的安全化。冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)重要變化是“去安全化”，即意識(shí)形態(tài)或安全陣營(yíng)在主要大國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的重要性相對(duì)減弱。但是，奧巴馬政府推動(dòng)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）表明，貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)成為一種大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要工具。②Ann Capling and John Ravenhill, “Multilateralising Regionalism: What Role for the Trans-Pacific Partnership Agreement?” The Pacific Review, Vol.24, No.5, 2011, p.553.2017年，特朗普政府不僅以“國(guó)家安全”為借口不斷挑起大國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)摩擦和破壞多邊貿(mào)易體系的運(yùn)作，還利用外交和安全力量強(qiáng)行推動(dòng)“供應(yīng)鏈排斥”，使其盟友或戰(zhàn)略伙伴不采用中國(guó)企業(yè)的5G 設(shè)備。③Madison Cartwright, “Internationalising State Power through the Internet: Google, Huawei and Geopolitical Struggle,” Internet Policy Review, Vol.9, No.3, 2020.2021年，拜登政府推動(dòng)“四邊機(jī)制”的關(guān)鍵技術(shù)供應(yīng)鏈合作和組建“多邊微電子安全基金”等政策，進(jìn)一步將安全關(guān)系引入國(guó)際市場(chǎng)，其本質(zhì)是以戰(zhàn)略關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)分割供應(yīng)鏈，這種行為將會(huì)刺激大國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系再度安全化。

（二）多重力量制約與美國(guó)新供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的限度

從《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》在美國(guó)參議院的順利通過(guò)來(lái)看，拜登政府重塑供應(yīng)鏈的政策目標(biāo)在國(guó)內(nèi)不同黨派和利益集團(tuán)中間存在一定共識(shí)，這和美國(guó)戰(zhàn)略界對(duì)霸權(quán)地位的焦慮、特朗普和拜登政府不斷將科技和經(jīng)濟(jì)議題安全化等因素密切相關(guān)。但是，其頗具野心的系列計(jì)劃在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)遇到國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面多重力量的制約。

第一，戰(zhàn)略利益與市場(chǎng)力量的對(duì)抗。拜登指責(zé)特朗普政府的財(cái)稅政策未能吸引制造業(yè)回流，其大規(guī)模投資計(jì)劃的實(shí)際效果仍存在不確定性，因?yàn)楣?yīng)鏈的本土化需要跨國(guó)資本的配合?？鐕?guó)企業(yè)的生產(chǎn)布局是市場(chǎng)力量、政策成本和安全風(fēng)險(xiǎn)等因素綜合作用的結(jié)果，在美國(guó)勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)成本無(wú)實(shí)質(zhì)變化，國(guó)際安全環(huán)境未出現(xiàn)劇烈變動(dòng)的條件下，制造業(yè)回流和供應(yīng)鏈重構(gòu)尚不具備經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。拜登政府大規(guī)模的干預(yù)性投資只是改變了其中的政策成本，雖然這些投資計(jì)劃還配合著“美國(guó)制造稅收計(jì)劃”和全球最低企業(yè)稅的承諾，但對(duì)跨國(guó)企業(yè)稅收的有效治理仍是一個(gè)難題。而且以經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略利益的經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)策略有著嚴(yán)格的條件，要求權(quán)力精英和資本精英之間存在高水平的合謀，或者權(quán)力對(duì)資本有著較強(qiáng)的規(guī)制能力。①Jean-Marc F.Blanchard and Norrin M.Ripsman, “A Political Theory of Economic Statecraft,” Foreign Policy Analysis, Vol.4, No.4, 2008.美國(guó)的資本力量通過(guò)游說(shuō)、滲透等方式影響著政治權(quán)力，拜登政府借助供應(yīng)鏈實(shí)施經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)的政策，一定程度上符合跨國(guó)資本利用霸權(quán)力量維護(hù)全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目標(biāo)，但是在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)存在戰(zhàn)略利益和資本利益之間的沖突，這些都增加了拜登政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)的不確定性。

第二，霸權(quán)利益與盟友利益的沖突。拜登最大限度地利用“戰(zhàn)略性多邊主義”來(lái)實(shí)施新供應(yīng)鏈政策，“四邊機(jī)制”的技術(shù)合作、七國(guó)集團(tuán)的貿(mào)易政策協(xié)作和美國(guó)倡導(dǎo)的“多邊微電子安全基金”等都遵循這一思路，并涵蓋了其關(guān)鍵的戰(zhàn)略伙伴。然而，全球供應(yīng)鏈本身就是國(guó)際經(jīng)濟(jì)高度相互依存的體現(xiàn)，作為全球性貿(mào)易大國(guó)，中國(guó)已經(jīng)成為東亞地區(qū)主要產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的中心節(jié)點(diǎn)以及信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地和主要市場(chǎng)。②WTO, “Global Value Chain Development Report 2019: Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in a Globalized World,” Geneva: World Trade Organization, 2019, p.29.美國(guó)利用戰(zhàn)略力量促使其安全伙伴與中國(guó)的供應(yīng)鏈進(jìn)行“脫鉤”，不可避免地會(huì)損害其中一些與中國(guó)經(jīng)濟(jì)依存度較高盟友的利益。雖然拜登政府不斷強(qiáng)化與這些戰(zhàn)略伙伴的政策協(xié)調(diào)，并且制定了行動(dòng)方案，但這些政策效果還取決于其戰(zhàn)略伙伴的配合程度。奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)還可以通過(guò)大幅度開(kāi)放市場(chǎng)以吸引一些亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)體參與《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》，可拜登政府在“中產(chǎn)外交”的原則下難以采取這種沖擊國(guó)內(nèi)制造業(yè)工人換取國(guó)際戰(zhàn)略支持的利益交換方式。如果美國(guó)不能提出其他有足夠利益刺激的方式，那么這種通過(guò)安全化營(yíng)造焦慮，采用戰(zhàn)略對(duì)話增進(jìn)協(xié)調(diào)的模式就具有較強(qiáng)的不確定性，從而影響其借助供應(yīng)鏈實(shí)施經(jīng)濟(jì)權(quán)術(shù)的效果。

總之，拜登政府的新供應(yīng)鏈政策要求同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)制造業(yè)振興和維護(hù)美國(guó)在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈中控制力的目標(biāo)，還要借助經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)打擊戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這一戰(zhàn)略性調(diào)適面臨著諸多制約因素。因此，全球供應(yīng)鏈問(wèn)題的安全化就成為拜登政府動(dòng)員國(guó)內(nèi)支持和爭(zhēng)取外部安全伙伴配合的關(guān)鍵手段。這種針對(duì)供應(yīng)鏈的混合式安全化操作是美國(guó)精英對(duì)霸權(quán)優(yōu)勢(shì)動(dòng)搖所產(chǎn)生戰(zhàn)略焦慮的產(chǎn)物，它的內(nèi)向性和進(jìn)攻性會(huì)破壞國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。同時(shí)，全球供應(yīng)鏈協(xié)作性和等級(jí)性之間的張力，也會(huì)刺激市場(chǎng)力量與戰(zhàn)略利益以及美國(guó)霸權(quán)利益與盟友利益的沖突，從而影響這種混合式安全化操作的效果。

結(jié)論

為了綜合評(píng)估美國(guó)全球供應(yīng)鏈政策的戰(zhàn)略性調(diào)適，本文選取經(jīng)濟(jì)政策安全化作為理論視角，明晰了具有協(xié)作性和等級(jí)性的全球供應(yīng)鏈所產(chǎn)生安全效應(yīng)的表現(xiàn)和根源。在此基礎(chǔ)上，本文細(xì)化了經(jīng)濟(jì)政策安全化可選擇的主要策略，并且構(gòu)建了一個(gè)分析框架，揭示國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變革條件下美國(guó)為了維護(hù)霸權(quán)優(yōu)勢(shì)而將經(jīng)濟(jì)政策安全化的機(jī)制，闡述了霸權(quán)焦慮會(huì)促使美國(guó)采取成本較高的混合式安全化操作的邏輯。

利用這些理論工具，本文以特朗普政府時(shí)期的供應(yīng)鏈政策為參照，解讀了拜登政府全球供應(yīng)鏈的相關(guān)新政策。拜登政府在新冠肺炎疫情沖擊和大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)等因素的驅(qū)動(dòng)之下，逐步形成了以供應(yīng)鏈安全為主要原則的新供應(yīng)鏈政策，該原則包括兩個(gè)維度，即針對(duì)新冠肺炎疫情沖擊的經(jīng)濟(jì)安全和針對(duì)新興大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)壓力的供應(yīng)鏈優(yōu)勢(shì)維護(hù)。基于這一原則，拜登政府的供應(yīng)鏈政策設(shè)定了增強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性，改變關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的脆弱性依存，強(qiáng)化關(guān)鍵生產(chǎn)能力的本土化以及應(yīng)對(duì)新興大國(guó)的供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)等多重目標(biāo)，對(duì)內(nèi)以大規(guī)模投資優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和刺激關(guān)鍵供應(yīng)鏈的本土化，對(duì)外通過(guò)“戰(zhàn)略性多邊主義”聯(lián)合主要盟友，組建排他性的國(guó)際關(guān)鍵科技和供應(yīng)鏈聯(lián)盟，不斷將供應(yīng)鏈問(wèn)題安全化。

拜登政府的系列新供應(yīng)鏈政策將中國(guó)作為主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。為應(yīng)對(duì)美國(guó)這些新政策動(dòng)向可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)外交可以采取話語(yǔ)構(gòu)建、多重接觸和內(nèi)外對(duì)接等策略。第一，針對(duì)美國(guó)將供應(yīng)鏈問(wèn)題安全化的挑戰(zhàn)，中國(guó)可以利用多邊和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，倡導(dǎo)全球供應(yīng)鏈的公共產(chǎn)品屬性，聯(lián)合發(fā)展中成員在多邊貿(mào)易體系中抵制美國(guó)以“國(guó)家安全”為借口、肆意破壞和修改國(guó)際規(guī)則的行動(dòng)。第二，針對(duì)美國(guó)推動(dòng)供應(yīng)鏈內(nèi)部化和促使跨國(guó)企業(yè)再布局的挑戰(zhàn)，中國(guó)可以積極開(kāi)展多重接觸的供應(yīng)鏈外交，利用貿(mào)易或投資協(xié)定等方式，增強(qiáng)與主要貿(mào)易伙伴和跨國(guó)企業(yè)的利益依存度。第三，針對(duì)拜登政府構(gòu)建國(guó)際供應(yīng)鏈聯(lián)盟的壓力，中國(guó)可以進(jìn)一步統(tǒng)籌新發(fā)展格局和“一帶一路”倡議之間的關(guān)系，以增強(qiáng)全球和國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈的互補(bǔ)性，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展模式，并大力培育國(guó)內(nèi)市場(chǎng)以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的能力。