魏 玲 楊嘉宜

【內(nèi)容提要】 在地區(qū)安全治理研究中，規(guī)則或國際規(guī)則是主導(dǎo)話語和主導(dǎo)研究范式。然而，規(guī)則本身并不能自動(dòng)構(gòu)建治理實(shí)踐和產(chǎn)生預(yù)期的治理效果。文章通過借鑒世界政治關(guān)系理論的最新研究成果，嘗試建立“規(guī)則—關(guān)系”治理模型。其基本假設(shè)是，國際規(guī)則需經(jīng)由地方關(guān)系過程激活和運(yùn)化，才更有可能產(chǎn)生協(xié)作機(jī)制和務(wù)實(shí)政策，從而實(shí)現(xiàn)有效的地區(qū)安全治理。具象的地方關(guān)系過程由地區(qū)安全利益攸關(guān)方的互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成，是各方參與協(xié)商的過程，同時(shí)也是給國際規(guī)則和治理實(shí)踐賦能的過程。整體和抽象的地方關(guān)系過程就是治理實(shí)踐本身，是所有治理要素聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)安全威脅的過程，并以大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作治理為案例對(duì)模型進(jìn)行了驗(yàn)證。實(shí)踐證明，關(guān)系過程活力越大，越能夠激活和運(yùn)化規(guī)則，就越有可能形成有效的地區(qū)安全治理，這項(xiàng)研究有望推動(dòng)和深化地區(qū)安全治理的學(xué)理思考，并為公共衛(wèi)生治理研究作出累積性知識(shí)貢獻(xiàn)。

導(dǎo)言

2020年初以來，新冠肺炎疫情的全球流行使得公共衛(wèi)生這一非傳統(tǒng)安全問題的全球治理成為學(xué)術(shù)研究和政策研究的熱點(diǎn)問題，相關(guān)研究的分析重點(diǎn)是國際組織和國家行為體的應(yīng)對(duì)措施和治理效果，但是相對(duì)而言，相應(yīng)的學(xué)理研究似乎并沒有因此獲得明顯進(jìn)展。①可參見全球治理的國際權(quán)威期刊《全球治理：多邊主義與國際組織評(píng)論》（Global Governance：A Review of Multilateralism and International Organizations）近兩年刊發(fā)的文章：https://brill.com/view/journals/gg/gg-overview.xml?language=en?！妒澜缃?jīng)濟(jì)與政治》《國際安全研究》等中文期刊也刊發(fā)了大量文章，對(duì)公共衛(wèi)生的安全屬性和治理問題進(jìn)行探討。比如，魏志江、鄭宇晴：《論公共衛(wèi)生的“安全化”與“去安全化”——中日抗擊新冠肺炎疫情的模式論析》，《國際安全研究》2020年第5 期。事實(shí)上，進(jìn)入21 世紀(jì)以來，全球治理進(jìn)一步扁平化，②秦亞青：《全球治理趨向扁平化》，《國際問題研究》2021年第5 期。因而相關(guān)的研究議程也隨之發(fā)生變化，總體來看，“誰來治理”“如何治理”“為何治理”等幾個(gè)層面正進(jìn)一步朝著多元主義的方向發(fā)展。就流行病的治理而言，由于其隨著人口流動(dòng)產(chǎn)生的跨境傳染性，除了國家和國際組織，地區(qū)和次地區(qū)因具有向國家和國際兩個(gè)層面的傳導(dǎo)性，也是非常重要的治理層面，關(guān)系到治理的成敗。

大湄公河次區(qū)域是對(duì)中國具有重要戰(zhàn)略意義的周邊地區(qū)，也是全球遭遇流行病威脅最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。在這個(gè)區(qū)域，中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南等六國相互接壤，各國之間大多沒有天然屏障，人員流動(dòng)和貿(mào)易往來活躍，再加上氣候濕熱、森林覆蓋率高、蚊蟲聚集密度大等因素，為蟲媒傳染病和鼠疫等疾病跨境傳播提供了條件?？梢哉f，大湄公河次區(qū)域?qū)τ谔接懙貐^(qū)層面的公共衛(wèi)生治理具有典型意義，也能夠?qū)ξ覀兯伎几蠓秶牡貐^(qū)安全治理問題產(chǎn)生啟發(fā)作用。從中國的角度來說，對(duì)于大湄公河次區(qū)域的安全治理研究也具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

通過我們對(duì)大湄公河次區(qū)域的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)盡管在諸多國際組織和機(jī)制框架下已經(jīng)建立了多個(gè)國家主導(dǎo)的自上而下的公共衛(wèi)生合作安排，但是卻無法滿足邊境地區(qū)跨境傳染病的防控需求。反而是各國邊境地區(qū)自下而上發(fā)展形成的跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，成為地區(qū)公共衛(wèi)生治理的有效手段和重要內(nèi)容。為什么通過自上而下的國際制度合作無法有效進(jìn)行地區(qū)安全治理，但是地方實(shí)踐中形成的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制卻能夠從雙邊合作拓展成為六國共同參與的機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)了有效的治理呢？這是一個(gè)值得深入思考的研究議題。

冷戰(zhàn)后，地區(qū)在世界政治和國際安全研究中越來越具有根本性意義，①Barry Buzan, Ole W?ver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner, 1998；彼得·卡贊斯坦：《地區(qū)構(gòu)成的世界——美國帝權(quán)下的亞洲和歐洲》，秦亞青、魏玲譯，北京大學(xué)出版社2007年版；Amitav Acharya, “The Emerging Regional Architecture of World Politics,” World Politics,Vol.59, No.4, 2007。全球安全治理態(tài)勢(shì)發(fā)生了深刻變化。一方面，安全治理的層次下沉，地區(qū)行為體在本地區(qū)安全治理中的作用日益重要；另一方面，國際規(guī)則本土化和地方實(shí)踐成為地區(qū)安全治理的重要內(nèi)容，不同地區(qū)、不同文化背景下的安全治理方式呈現(xiàn)出差異性。規(guī)則治理被西方主流學(xué)術(shù)界認(rèn)為是具有普適意義的治理方式，在歐洲一體化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但在東南亞安全共同體的構(gòu)建中卻沒有產(chǎn)生同等重要的效力。冷戰(zhàn)以來的東亞地區(qū)進(jìn)程以“東盟中心”為制度框架，且在規(guī)范上遵循低制度化的“東盟方式”，因此從邏輯上說，規(guī)則治理應(yīng)不足以解釋大湄公河次區(qū)域的安全治理成效。

鑒于“關(guān)系性”和“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”是東亞社會(huì)的重要特征，本文擬借鑒世界政治的關(guān)系理論，尤其是關(guān)于關(guān)系治理的相關(guān)研究，建立地區(qū)安全治理的規(guī)則—關(guān)系模型。國際關(guān)系的一般研究認(rèn)為，實(shí)踐產(chǎn)生規(guī)則，規(guī)則也構(gòu)成實(shí)踐。但是國際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)卻是，規(guī)則并不必然構(gòu)成實(shí)踐，或者說并不自動(dòng)構(gòu)建實(shí)踐，尤其是當(dāng)國際規(guī)則或者外來規(guī)則需要推動(dòng)和指導(dǎo)地方實(shí)踐的時(shí)候更是如此。本文提出，規(guī)則需經(jīng)由關(guān)系過程激活，并在地方產(chǎn)生切實(shí)可行的工作機(jī)制和務(wù)實(shí)政策工具，從而實(shí)現(xiàn)有效的地方治理。論文通過梳理大湄公河次區(qū)域跨境傳染病防治的實(shí)踐，對(duì)規(guī)則—關(guān)系模型進(jìn)行檢驗(yàn)，試圖為該地區(qū)公共衛(wèi)生治理研究作出累積性知識(shí)貢獻(xiàn)，從而深化關(guān)于地區(qū)安全治理的學(xué)理思考。

一 地區(qū)安全治理：規(guī)則、規(guī)范與制度化

20 世紀(jì)末到21 世紀(jì)初，歐盟研究朝著“治理”轉(zhuǎn)向，帶動(dòng)世界政治的地區(qū)主義研究開始轉(zhuǎn)向地區(qū)治理。②Beate Kohler-Koch and Berthold Rittberger, “Review Article: The ‘Governance Turn’ in EU Studies,” Journal of Common Market Studies, Vol.44, Supplement S1, 2006.在《牛津比較地區(qū)主義手冊(cè)》中，“地區(qū)治理”被界定為社會(huì)協(xié)調(diào)的制度化模式，其宗旨是在地區(qū)層面的一個(gè)或多個(gè)問題領(lǐng)域制定約束性規(guī)則，并且/或者提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。③Tanja A.B?rzel and Thomas Risse, “Introduction,” in Tanja A.B?rzel and Thomas Risse, eds., The Oxford Handbook of Comparative Regionalism, Oxford: Oxford University Press, 2016.地區(qū)安全治理是指給定地區(qū)安全安排的發(fā)展和動(dòng)態(tài)演進(jìn)，這些安全安排通過共享安全理念、規(guī)則和實(shí)踐的地區(qū)組織和次地區(qū)組織實(shí)現(xiàn)制度化。①Arie M.Kacowicz and Galia Press-Barnathan, “Regional Security Governance,” in Tanja A.B?rzel and Thomas Risse, eds., The Oxford Handbook of Comparative Regionalism, Oxford: Oxford University Press, 2016,pp.297-322.那么，如何實(shí)現(xiàn)有效的地區(qū)安全治理？影響治理成效的關(guān)鍵因素是什么？既有研究一般從權(quán)力政治、規(guī)則和制度擴(kuò)散、規(guī)范傳播和國內(nèi)政治等視角進(jìn)行探討。②Arie M.Kacowicz and Galia Press-Barnathan, “Regional Security Governance,” in Tanja A.B?rzel and Thomas Risse, eds., The Oxford Handbook of Comparative Regionalism, Oxford: Oxford University Press, 2016,pp.297-322; Amitav Acharya and Alastair Iain Johnston, “Comparing Regional Institutions: An Introduction,” in Amitav Acharya and Alastair Iain Johnston, eds., Crafting Cooperation: Regional International Institutions in a Comparative Perspective, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, pp.1-31.現(xiàn)有地區(qū)安全治理機(jī)制及其相關(guān)研究呈現(xiàn)出以國家為主導(dǎo)、以傳統(tǒng)安全議程為核心的基本態(tài)勢(shì)。盡管隨著冷戰(zhàn)后全球面臨的安全威脅性質(zhì)發(fā)生重大變化，安全范疇逐步擴(kuò)大，地區(qū)安全治理機(jī)制也在演變和擴(kuò)展，但在很大程度上依然囿于既有的政府間競(jìng)爭(zhēng)—合作結(jié)構(gòu)。盡管人們認(rèn)識(shí)到面對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅日益突出造成的復(fù)雜安全形勢(shì)，需要在地區(qū)安全治理中更多關(guān)注非國家行為體，探索新的安全治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，但到目前為止，無論在實(shí)踐還是研究方面都做得很不夠。在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，規(guī)則建設(shè)、規(guī)范傳播和制度化是探討安全治理的主要范式。

（一）規(guī)則、制度與治理

規(guī)則和制度是自由主義所倡導(dǎo)的國際合作與全球治理的基石。一戰(zhàn)后，美國總統(tǒng)威爾遜就在“十四點(diǎn)計(jì)劃”中強(qiáng)調(diào)，規(guī)則和法律是構(gòu)建國際和平、促成國家間合作的主要力量。20 世紀(jì)80年代，隨著自由資本主義的發(fā)展，世界范圍內(nèi)的復(fù)雜相互依賴程度加深，羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）構(gòu)建了新自由制度主義，指出國際制度可以提高國際體系成員行為的可預(yù)測(cè)性，降低國際體系事態(tài)發(fā)展的不確定性，從而降低國際交易成本，減少?zèng)_突概率，促成國際合作。③Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984.國際制度包括國際機(jī)制、國際組織以及參與制度的成員。國際機(jī)制是指國際規(guī)則、規(guī)范、原則和決策程序，行為體的預(yù)期依其趨同。國際機(jī)制與國際制度的核心就是規(guī)則，主要是指約束性規(guī)則，是關(guān)于“可以采取哪些行動(dòng)、禁止采取哪些行動(dòng)的具體規(guī)定”。④Stephen D.Krasner, ed., International Regimes, Ithaca: Cornell University Press, 1983, p.2.

20 世紀(jì)90年代中期以來，規(guī)則治理已成為世界政治治理研究的主導(dǎo)話語。⑤秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第412 頁。詹姆斯·羅西瑙（James Rousenau）提出，治理就是規(guī)則系統(tǒng)。①詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林譯，江西人民出版社2001年版，第2 頁?；鶜W漢和約瑟夫·奈（Joesph S.Nye）認(rèn)為，治理是正式或非正式的過程和制度，它們引導(dǎo)并制約一個(gè)群體的集體行動(dòng)。②Robert Keohane and Joseph Nye, “Introduction,” in Joseph Nye and John Donahue, eds., Governance in a Globalizing World, Washington, D.C.: Brookings Institute Press, 2000, p.12.新自由國際主義更是強(qiáng)調(diào)一種國際契約秩序和基于規(guī)則的治理。規(guī)則就是關(guān)于國際行為體權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定，是明確的、有約束力的行為準(zhǔn)則，甚至是具有法律效力和強(qiáng)制約束力的法規(guī)。當(dāng)今世界政治研究中的全球和地區(qū)治理主要是指多邊主義框架下的規(guī)則、機(jī)制和制度。規(guī)則治理被看作是全球治理和地區(qū)治理的唯一模式。二戰(zhàn)結(jié)束后歐洲的一體化進(jìn)程，尤其是歐盟的發(fā)展歷程，既是一個(gè)條約進(jìn)程，同時(shí)也是規(guī)則治理進(jìn)程。它證明規(guī)則是實(shí)現(xiàn)有效治理的核心要素，規(guī)則治理則是構(gòu)建和平國際體系的有效手段。

但是，規(guī)則是實(shí)現(xiàn)有效治理的充要條件嗎？比較地區(qū)主義興起的一個(gè)基本假定是，歐洲一體化是地區(qū)主義的特殊而非普遍范式。規(guī)則治理在歐盟進(jìn)程中被證明是行之有效的，但是在東亞卻始終沒有產(chǎn)生類似西歐的高度制度化的地區(qū)進(jìn)程，或基于具有強(qiáng)制約束力的規(guī)則治理。比較地區(qū)主義研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)則制定和規(guī)則實(shí)施在不同地區(qū)和不同文化背景中呈現(xiàn)出不同形態(tài)，產(chǎn)生了不同的績(jī)效。規(guī)則治理模式有幾個(gè)鮮明特征，同時(shí)也表現(xiàn)出明顯的局限性。比如，規(guī)則治理具有高度的實(shí)質(zhì)主義內(nèi)涵；規(guī)則治理是個(gè)體主義的，它將個(gè)體行為體作為治理的基本對(duì)象；規(guī)則治理是以結(jié)果為導(dǎo)向的治理。更為關(guān)鍵的是，規(guī)則治理包含了一種非信任假定。③秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第405 頁。

（二）國際規(guī)范與地方治理

相比于剛性的規(guī)則，社會(huì)建構(gòu)主義更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范在維護(hù)和平合作的國際秩序方面的作用，特別是強(qiáng)調(diào)規(guī)范的建構(gòu)作用，即規(guī)范對(duì)行為體身份、偏好和利益的塑造。因而國際規(guī)范的傳播擴(kuò)散和行為體社會(huì)化是實(shí)現(xiàn)全球治理和地方治理的重要途徑。社會(huì)建構(gòu)主義研究的大多數(shù)文獻(xiàn)將規(guī)范傳播的路徑自覺或是不自覺地界定為從西方到非西方、從“文明”到“不文明”、從“先進(jìn)”到“落后”、從國際到地方的傳播過程。瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）將國際規(guī)范的傳播與擴(kuò)散界定為國際組織和國際行為體的“教授”（teaching）過程。④瑪莎·芬尼莫爾：《國際社會(huì)中的國家利益》，袁正清譯，上海人民出版社2012年版。在這一類研究中，地區(qū)或地方是被動(dòng)的接受者或被改造者，因而也是規(guī)范治理的客體，自下而上的地方治理動(dòng)能是被忽視的。

阿米塔夫·阿查亞（Amitav Acharya）從國際規(guī)范傳播過程中的地方能動(dòng)性出發(fā)，提出規(guī)范本土化理論，討論了國際規(guī)范“本土化”的條件和過程。他指出，國際規(guī)范向地方傳播的過程中，可能出現(xiàn)被地方行為體接受、拒絕或本土化三種結(jié)果。規(guī)范本土化是指地方行為體根據(jù)地方規(guī)范體系對(duì)國際規(guī)范進(jìn)行適應(yīng)性改造，去除與本地基礎(chǔ)規(guī)范相沖突的部分，保留可以強(qiáng)化本地基礎(chǔ)規(guī)范的成分，并賦予其適應(yīng)本地背景、有助于解決本地關(guān)切的內(nèi)容。國際規(guī)范要實(shí)現(xiàn)本土化需要兩個(gè)前提條件：一是該規(guī)范有助于強(qiáng)化本地規(guī)范等級(jí)體系，二是該規(guī)范的傳播者是地方行為體，而非外部勢(shì)力或其代言人。在安全規(guī)范的案例研究中，正是因?yàn)闁|盟戰(zhàn)略與國際問題研究所（ASEAN-ISIS）被人們視為本地行為體，而不是外國代言人，所以其倡導(dǎo)的“合作安全”規(guī)范才更容易被東盟國家所接受。①Amitav Acharya, Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Ithaca and London: Cornell University Press, 2009.但是，阿查亞沒有討論的是，ASEAN-ISIS 作為東盟第二軌道外交智庫，它不僅是本地行為體，更為重要的是它本身就是一個(gè)地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系過程。因?yàn)檫@個(gè)特性，ASEAN-ISIS 得以將改造后的規(guī)范引入地區(qū)進(jìn)程，建立了東盟地區(qū)論壇，并通過打造相關(guān)政策工具，使其成為地區(qū)安全治理的最重要平臺(tái)。將規(guī)范和規(guī)則激活的正是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系過程。

在規(guī)范、制度和治理領(lǐng)域，也有一些學(xué)者從活動(dòng)家或?qū)＜揖W(wǎng)絡(luò)視角進(jìn)行研究。如瑪格麗特·凱克（Margaret E.Keck）和凱瑟琳·辛金克（Kathryn Sikkink）提出的跨國倡議網(wǎng)絡(luò)、彼得·哈斯（Peter M.Haas）的“認(rèn)知共同體”、約翰·伊肯伯里（G.John Ikenberry）的“專家共識(shí)”、魏玲研究的第二軌道網(wǎng)絡(luò)進(jìn)程等。②瑪格麗特·E.凱克、凱瑟琳·辛金克：《超越國界的活動(dòng)家——國際政治中的倡議網(wǎng)絡(luò)》，韓召穎、孫英麗譯，北京大學(xué)出版社2005年版；Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” International Organization, Vol.46, No.1, 1992; G.John Ikenberry, “A World Economy Restored: Expert Consensus and the Anglo-American Postwar Settlement,” International Organization, Vol.46, No.1, 1992；魏玲：《規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)化與地區(qū)主義——第二軌道進(jìn)程研究》，上海人民出版社2010年版。但是這些研究或是將網(wǎng)絡(luò)實(shí)體化并將其作為國際行為體，研究網(wǎng)絡(luò)在推動(dòng)規(guī)范傳播、制度建設(shè)和產(chǎn)生治理成效方面的作用，或是對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“關(guān)系性”沒有展開充分的學(xué)理探討。因而，其創(chuàng)新多在規(guī)范擴(kuò)散、制度建設(shè)或共同體建設(shè)方面，對(duì)于關(guān)系過程及其對(duì)于治理的參與缺乏深入研究，尤其沒有考慮國際規(guī)則和規(guī)范是怎樣在關(guān)系過程中被激活和建構(gòu)，并塑造了地方治理實(shí)踐的。

二 規(guī)則—關(guān)系模型：關(guān)系過程激活的治理實(shí)踐

基于以上的不足，本項(xiàng)研究擬采用世界政治關(guān)系理論的最新研究成果，進(jìn)一步探討關(guān)系過程在規(guī)則主導(dǎo)的治理實(shí)踐中如何發(fā)揮作用，以及能夠產(chǎn)生怎樣的效用。

（一）關(guān)系與關(guān)系性假定

世界政治的關(guān)系理論建立在一個(gè)核心假定之上，即世界是流動(dòng)的關(guān)系過程。這個(gè)假定從根本上顛覆了主流國際關(guān)系理論的個(gè)體主義本體論，將關(guān)系過程視為一個(gè)不可化約的整體，突破了個(gè)體理性主義。同時(shí)，它也突破了結(jié)構(gòu)理論的桎梏，強(qiáng)調(diào)世界政治的過程性和關(guān)系過程的能動(dòng)性，這是一個(gè)給關(guān)系過程賦能的理論。

在社會(huì)學(xué)研究中，關(guān)系就是交往過程，意味著建立聯(lián)系、建設(shè)和維護(hù)交往網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)是由關(guān)系過程構(gòu)成的，因此關(guān)系是社會(huì)科學(xué)分析的關(guān)鍵。近年來，國際關(guān)系研究出現(xiàn)了“關(guān)系”轉(zhuǎn)向，中外多位學(xué)者都曾就關(guān)系展開論述和研究。本文借鑒秦亞青提出的世界政治的關(guān)系理論，對(duì)關(guān)系做如下假定。

首先，社會(huì)世界是由人的關(guān)系構(gòu)成的，即世界政治中的關(guān)系被界定為人的關(guān)系，包括人與人的關(guān)系，以及人與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系，其中社會(huì)環(huán)境是人與人關(guān)系的總和。人的關(guān)系性特征和關(guān)系性存在突出了人與關(guān)系過程的能動(dòng)性。其次，“人的關(guān)系是互涵性關(guān)系”，即人與人、人與環(huán)境的關(guān)系是互系互動(dòng)、相互包含的。社會(huì)人是關(guān)系過程中相互包含的生成和存在，即“你中有我，我中有你”，相互滲透、相互構(gòu)建、相互內(nèi)嵌。最后，“關(guān)系和行動(dòng)者是過程性共時(shí)共在”。也就是說，行動(dòng)者與關(guān)系過程是互涵的，是雙向塑造的；行動(dòng)者在相互關(guān)聯(lián)的過程中編織了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與此同時(shí)，行動(dòng)者也在這個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)過程中被塑造。①秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第154-158 頁。

“關(guān)系性”是后牛頓時(shí)代理解不確定性、重構(gòu)社會(huì)世界的核心概念。20 世紀(jì)在物理學(xué)等自然科學(xué)領(lǐng)域爆發(fā)的“關(guān)系革命”，為社會(huì)科學(xué)的關(guān)系理論建設(shè)提供了深刻啟發(fā)。后牛頓思維將社會(huì)世界看作是“關(guān)系生成”的世界。關(guān)系宇宙學(xué)認(rèn)為，沒有外在于關(guān)系過程的事物，整個(gè)宇宙就是互動(dòng)的關(guān)系過程。②Lee Smolin, Time Reborn: From the Crisis in Physics to the Future of the Universe, Boston: Houghton Mifflin Harcourt, 2013; Milja Kurki, International Relations in a Relational Universe, Oxford: Oxford University Press, 2020; Peter J.Katzenstein, “Worldviews in World Politics,” in Peter J.Katzenstein, ed., Uncertainty and Its Discontents: Worldviews in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, forthcoming.亞歷山大·溫特（Alexander Wendt）根據(jù)量子物理理論，對(duì)社會(huì)世界中的人進(jìn)行了本體重構(gòu)，指出人自出生起就在社會(huì)結(jié)構(gòu)中發(fā)生糾纏，因此人的心靈無法完全被相互分隔。這種不可分性是指量子體系的狀態(tài)只能基于其相對(duì)于更大體系的關(guān)系來界定，因此量子現(xiàn)象是不可還原的，是整體性的。溫特認(rèn)為經(jīng)典物理是一個(gè)異化的理論，導(dǎo)向心物異化和心與心的異化，壓制合作，易導(dǎo)向沖突的世界觀。而量子物理從其本質(zhì)來看是關(guān)系性的，即我們是誰取決于我們與誰發(fā)生聯(lián)系，更易于導(dǎo)向合作的世界觀。①亞歷山大·溫特：《量子心靈與社會(huì)科學(xué)》，祁昊天、方長(zhǎng)平譯，祁昊天校，上海人民出版社2021年版，第33 頁；亞歷山大·溫特：《作為批判理論的量子物理——糾纏與社會(huì)物理政治學(xué)》，Zoom 會(huì)議講座，2021年10月28日。量子關(guān)系論強(qiáng)調(diào)，整體與部分的根本不可分離性以及部分的整體性和非局域性。因此即使外在關(guān)系看似不存在，各部分或各單元之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是固有的，這種內(nèi)在關(guān)聯(lián)使它們“以一種隱含的、常常被人忽視的方式糾纏在一起”。②潘成鑫：《量子全息理論的本體論新解：以國際關(guān)系為例》，載唐代興主編：《哲學(xué)探索》2021年第1 輯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第73-74 頁。量子糾纏“使得量子博弈中的策略具有不可還原的集合性”，使參與博弈的行為體至少部分地處于“我們模式”，而不僅僅是“我模式”。量子糾纏導(dǎo)致量子過程的本質(zhì)是合作的。③亞歷山大·溫特：《量子心靈與社會(huì)科學(xué)》，祁昊天、方長(zhǎng)平譯，祁昊天校，上海人民出版社2021年版，第191-193 頁。

秦亞青將關(guān)系性邏輯界定為“關(guān)系選擇”，即人的社會(huì)行動(dòng)很大程度是由其社會(huì)關(guān)系塑造的。社會(huì)世界的行動(dòng)者都嵌于特定關(guān)系網(wǎng)絡(luò)過程中，網(wǎng)絡(luò)過程塑造行為體身份、偏好和利益，并直接對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生影響，包括賦能和制約兩種作用。關(guān)系的兩個(gè)特性對(duì)行為體的關(guān)系選擇（親密度和重要性）具有重要影響。在決策之前，社會(huì)行為體的一個(gè)基本考量就是權(quán)衡自我與特定他者之間關(guān)系的親密度和重要性。④秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第268、296-297 頁。

（二）關(guān)系治理

在文獻(xiàn)綜述中，本文已經(jīng)提出，規(guī)則不是實(shí)現(xiàn)有效治理的充要條件。雖然治理離不開規(guī)則，但是規(guī)則本身并不必然導(dǎo)向有效的治理實(shí)踐。在經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)管理研究領(lǐng)域，關(guān)系治理在過去二十多年里已經(jīng)成為一個(gè)重要的研究方向。在國際關(guān)系研究領(lǐng)域，隨著世界政治關(guān)系理論的建設(shè)，對(duì)于關(guān)系治理的學(xué)術(shù)討論才剛剛開啟。

經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的關(guān)系治理研究以主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為主導(dǎo)，其基本依據(jù)是交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)。這類“關(guān)系治理”更強(qiáng)調(diào)關(guān)系的工具性，即基于經(jīng)濟(jì)人假定，以成本—收益比來判斷治理模式的優(yōu)劣。有學(xué)者認(rèn)為，松散的合作關(guān)系比正式的規(guī)則合同更加有效，成本更低。也有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)系治理的效用是有限的，只是在初級(jí)階段比較有效；隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大，建立公共制度的成本就會(huì)降低，非正式承諾的風(fēng)險(xiǎn)增大、成本上升、效率下降；因此從初級(jí)階段到高級(jí)階段，治理模式會(huì)逐步從以關(guān)系為主到以規(guī)則為主。還有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)則治理與關(guān)系治理是相輔相成的，二者結(jié)合起來能夠產(chǎn)生最佳的治理效果。正式契約可以促成長(zhǎng)期合作，關(guān)系治理可以對(duì)契約無法覆蓋到的地方提供保障，尤其在高度不確定和非預(yù)期的復(fù)雜情況下維護(hù)合作。但是無論重視哪一種模式，這些學(xué)者所討論的關(guān)系治理都是將關(guān)系和信任視為降低成本和實(shí)現(xiàn)最大收益的手段，是工具理性的關(guān)系治理。①Jeffery H.Dyer and Harbir Singh, “The Relational View: Cooperative Strategy and Sources of Interorganizational Competitive Advantage,” The Academy of Management Review, Vol.23, No.4, 1998, p.660; John Shuhe Li, “Relation-based Versus Rule-based Governance: An Explanation of the East Asian Miracle and Asian Crisis,” Review of International Economics, Vol.11, No.4, 2003, p.660; Laura Poppo and Todd Zenger, “Do Formal Contracts and Relational Governance Function as Substitutes or Complements?” Strategic Management Journal, Vol.23, No.8, 2002, pp.707-708；亦參見秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第416-421 頁。

在國際關(guān)系研究領(lǐng)域，秦亞青提出的關(guān)系治理更加強(qiáng)調(diào)關(guān)系的社會(huì)性、規(guī)范性和過程性。他借鑒中國哲學(xué)文化相關(guān)理念，將“關(guān)系治理”界定為“進(jìn)行社會(huì)/政治安排的參與協(xié)商過程，用來管理、協(xié)調(diào)和平衡社會(huì)中的復(fù)雜關(guān)系，使社會(huì)成員能夠在產(chǎn)生于社會(huì)規(guī)范和道德的相互信任的基礎(chǔ)上，以互惠與合作的方式進(jìn)行交往，并以此建立和維持社會(huì)秩序”。②秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第423 頁。根據(jù)這個(gè)定義，“關(guān)系治理”的根本是“參與”和“協(xié)商”；目的是協(xié)調(diào)與平衡，而非“控制”；治理的對(duì)象是社會(huì)關(guān)系，而不是個(gè)人；信任是關(guān)系治理的關(guān)鍵，它建立在社會(huì)規(guī)范和道德的基礎(chǔ)之上。由此可見，在社會(huì)性和規(guī)范性的“關(guān)系治理”中，道德、信任、參與和協(xié)商過程是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要因素。秦亞青認(rèn)為，規(guī)則治理和關(guān)系治理兩種模式是共存共在、相輔相成的，其實(shí)施受到文化因素的影響，群體性社會(huì)更傾向于采取關(guān)系治理的模式。③秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社2021年版，第437 頁。

本文采用秦亞青對(duì)“關(guān)系治理”的定義，強(qiáng)調(diào)治理的社會(huì)性和過程性，將其看作是社會(huì)行為體的參與實(shí)踐，治理的本質(zhì)是就共同關(guān)心的問題作出協(xié)商性安排。本文認(rèn)為，關(guān)系治理與規(guī)則治理共存共在；治理層次越是下沉到地方，關(guān)系治理發(fā)揮的作用就越大。

（三）規(guī)則—關(guān)系治理模型

基于上文對(duì)關(guān)系、關(guān)系性和關(guān)系治理的假定，本文試圖建立規(guī)則—關(guān)系治理模型，即作為社會(huì)過程的關(guān)系是如何發(fā)揮作用，并構(gòu)建有效的治理實(shí)踐。本文重點(diǎn)選擇地區(qū)層面，不僅是因?yàn)榈貐^(qū)層面在全球治理中日益重要，而且與國際層面相比，地區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度更大，關(guān)系過程的社會(huì)性更加顯著，單元之間的固有內(nèi)在關(guān)聯(lián)更強(qiáng)、更加外顯，國際規(guī)則與社會(huì)關(guān)系的互動(dòng)更為活躍，關(guān)系治理的作用也更為重要。因此，地區(qū)是規(guī)則—關(guān)系治理模型產(chǎn)生效果的適當(dāng)場(chǎng)景。

鑒于在當(dāng)今世界政治的治理實(shí)踐中，西方主導(dǎo)建立的國際規(guī)則依然是治理的主要依托，且地區(qū)治理尤其是地區(qū)安全治理，往往是從被要求接受相關(guān)的國際規(guī)則開始的，①比如，在東亞地區(qū)合作和多個(gè)領(lǐng)域的安全治理實(shí)踐中，往往綱領(lǐng)文件與合作宣言一開始就要強(qiáng)調(diào)遵守“國際規(guī)則”。最近一個(gè)顯著例子是中國與東盟關(guān)于南海行為準(zhǔn)則的磋商，各方也是一再強(qiáng)調(diào)要遵守“國際規(guī)則”。因此，國際規(guī)則成為地區(qū)治理過程的起點(diǎn)，尤其是在非西方世界和發(fā)展中地區(qū)。那么我們就將模型和治理過程的起點(diǎn)定為國際規(guī)則，終點(diǎn)確定為地區(qū)安全治理。當(dāng)然，對(duì)于起點(diǎn)與終點(diǎn)的確定只是為了邏輯推理和分析的便利，在實(shí)踐中，規(guī)則、關(guān)系與治理是同時(shí)存在、相互關(guān)聯(lián)與糾纏的。溫特指出，量子博弈中的糾纏就如同社會(huì)學(xué)家所說的共同規(guī)范秩序，這種規(guī)范秩序構(gòu)成了社會(huì)成員的身份。②亞歷山大·溫特：《量子心靈與社會(huì)科學(xué)》，祁昊天、方長(zhǎng)平譯，祁昊天校，上海人民出版社2021年版，第191 頁。由于規(guī)則治理是西方主導(dǎo)的話語體系，所以在一般性治理話語體系中的“規(guī)則”往往已經(jīng)被假定為“普遍規(guī)則”，即由發(fā)達(dá)的、先進(jìn)的、文明的社會(huì)建立并檢驗(yàn)，且向落后的、不發(fā)達(dá)的地方傳播和普及的規(guī)則。因此，在地區(qū)治理中，規(guī)則治理的隱含假定是采用先進(jìn)國際規(guī)則對(duì)地區(qū)進(jìn)行治理。

國際規(guī)則進(jìn)入地區(qū)安全治理，既可能是供應(yīng)方推動(dòng)的，也可能是需求方要求的。但是，即便是在供需條件都滿足的情況下，國際規(guī)則往往也難以自動(dòng)構(gòu)成地區(qū)安全治理實(shí)踐。其中一個(gè)重要原因是社會(huì)性因素不足，或者說國際規(guī)則不能自動(dòng)作用于由流動(dòng)的關(guān)系構(gòu)成的地區(qū)社會(huì)或地區(qū)體系。就地區(qū)安全治理而言，地方關(guān)系是當(dāng)?shù)毓蚕戆踩?guī)范、相互抱有一定信任和認(rèn)同度的行為體的互動(dòng)過程。這些行為體應(yīng)該既具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，又與當(dāng)?shù)鼐唧w政策制定和政策執(zhí)行相關(guān)聯(lián)，類似伊肯伯里所說的“專家小組”，③G.John Ikenberry, “A World Economy Restored: Expert Consensus and the Anglo-American Postwar Settlement,” International Organization, Vol.46, No.1, 1992.但他們不是高高在上的精英，而是日常安全治理實(shí)踐的參與者。他們共享的專業(yè)和政策背景、長(zhǎng)期互動(dòng)培育的信任與相互認(rèn)同、參與協(xié)商的互動(dòng)習(xí)慣與內(nèi)容，是這個(gè)關(guān)系過程可以激活國際規(guī)則的原因。激活的意思是將物化的、結(jié)構(gòu)性的、他者的規(guī)則變?yōu)椤拔覀兊摹?、日常的、能夠產(chǎn)生績(jī)效的社會(huì)規(guī)范與行為準(zhǔn)則，這是社會(huì)關(guān)系推動(dòng)國際規(guī)則構(gòu)建地方實(shí)踐的過程。只有通過關(guān)系過程中的行為體的群體參與，國際規(guī)則才有可能進(jìn)入地方社會(huì)實(shí)踐中，成為行為體互系互嵌的關(guān)系過程的構(gòu)成部分，才能產(chǎn)生社會(huì)意義。

在規(guī)則—關(guān)系治理模型中，國際規(guī)則通過地方關(guān)系過程成為地方實(shí)踐的一部分，并參與地方機(jī)制建設(shè)和政策制定過程，構(gòu)建協(xié)作型的地方治理（參見圖1）。阿查亞提出國際規(guī)范本土化，旨在研究國際規(guī)范在何種條件下可以被改造成為地方規(guī)范。①Amitav Acharya, Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Ithaca and London: Cornell University Press, 2009.而本文研究的重點(diǎn)不在于國際規(guī)則是否或者在多大程度上在不同地區(qū)產(chǎn)生不同的變體，而是關(guān)注國際規(guī)則是如何進(jìn)入地方治理實(shí)踐的。事實(shí)上，從國際規(guī)則被激活的那個(gè)時(shí)刻開始，就已經(jīng)進(jìn)入地區(qū)治理實(shí)踐了。出于分析的需要，我們將這個(gè)過程用箭形圖的方式呈現(xiàn)出來，但在現(xiàn)實(shí)中，規(guī)則、關(guān)系、機(jī)制和政策等要素并不是純粹單向的前因后果關(guān)系，而是共同作用構(gòu)成了地區(qū)安全治理實(shí)踐，其中規(guī)則和關(guān)系是這個(gè)模型的關(guān)鍵。圖1 顯示，在國際規(guī)則的合法性與效力給定的情況下，地方關(guān)系過程的活力與強(qiáng)度越大，激活國際規(guī)則的可能性就越大，強(qiáng)化地區(qū)安全治理的效果就越好。

圖1 規(guī)則—關(guān)系治理模型

社會(huì)關(guān)系過程構(gòu)建的治理實(shí)踐具有較強(qiáng)的協(xié)作性。實(shí)踐環(huán)境的不確定性、行動(dòng)者的共有動(dòng)機(jī)和行動(dòng)能力，以及三者的相互作用，是產(chǎn)生協(xié)調(diào)行動(dòng)的重要?jiǎng)恿Α＂贙.Emerson, T.Nabatchi and S.Balogh, “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.22, No.1, 2011.協(xié)作治理可以是國家發(fā)起的正式的一系列政策安排，攸關(guān)方在互利原則基礎(chǔ)上共同定義問題、分享知識(shí)、分析信息、審慎制定公共政策或管理公共資產(chǎn)。③Chris Ansell and Alison Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.18, No.4, 2007, p.544.在全球治理研究中，協(xié)作治理指一系列合作決策活動(dòng)，即代表不同利益的多個(gè)伙伴通過對(duì)話形成政策。①Alison Gash, “Collaborative Governance,” in Christopher Ansell and Jacob Torfing, eds., Handbook on Theories of Governance, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2016, p.455.與國內(nèi)政策安排不同，這里可能涉及更多非公機(jī)構(gòu)和非國家行為體的參與，是利益攸關(guān)方基于一定社會(huì)規(guī)范和相互信任，以共識(shí)為導(dǎo)向的協(xié)商過程和參與決策過程。

模型中的關(guān)系過程代表的主要是具象化的地方專家網(wǎng)絡(luò)，而事實(shí)上，國際規(guī)則、地方機(jī)制、務(wù)實(shí)政策和地區(qū)協(xié)作治理都是地方整體關(guān)系過程的構(gòu)成部分。國際規(guī)則通過具象的專家網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)化，只不過是強(qiáng)化了其在地方關(guān)系過程中與其他部分的糾纏度而已。模型以箭形圖的方式呈現(xiàn)和展開，并不是要強(qiáng)行將整體性的關(guān)系過程割裂成相互獨(dú)立的部分，強(qiáng)調(diào)其因果邏輯或先后順序，而是為了便于理清思路。因?yàn)樵谘芯繑⑹轮?，我們是無法一下子兼顧“全部現(xiàn)實(shí)”的，不得不將整體分割開來進(jìn)行分析，就好像它們本來就是可分割的單元、本來就是客觀獨(dú)立的一樣。事實(shí)上，它們都是整體地方關(guān)系過程的“全息局部”，“是整體的具體和偶發(fā)體現(xiàn)”，“始終具有整體與部分的雙重特質(zhì)”，“既卷入和包含整體的動(dòng)態(tài)關(guān)系特征，同時(shí)又是那些動(dòng)態(tài)關(guān)系特征的組成部分”。②潘成鑫：《量子全息理論的本體論新解：以國際關(guān)系為例》，載唐代興主編：《哲學(xué)探索》2021年第1 輯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第82 頁。

三 聯(lián)防聯(lián)控：大湄公河次區(qū)域傳染病跨境協(xié)作治理

全球公共衛(wèi)生治理的理念出現(xiàn)于20 世紀(jì)90年代中葉，發(fā)源于全球治理委員會(huì)關(guān)于全球治理的研究報(bào)告，是解決全球性衛(wèi)生挑戰(zhàn)的政治進(jìn)程。③Kelley Lee and Adam Kamradt-Scott, “The Multiple Meanings of Global Health Governance,” Globalization and Health, Vol.10, No.28, 2014, p.2.地區(qū)公共衛(wèi)生治理是指相關(guān)國家、國際組織和非國家行為體采取協(xié)調(diào)與合作行動(dòng)，應(yīng)對(duì)和管控地區(qū)性公共衛(wèi)生威脅，這是一個(gè)多元主體共同參與的持續(xù)性政治過程。

大湄公河次區(qū)域長(zhǎng)期遭受傳染病威脅。雖然地區(qū)各國面臨著相似的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，但以往多以解決國內(nèi)問題為主，地區(qū)公共衛(wèi)生治理發(fā)展較為滯后。20 世紀(jì)90年代以來，大湄公河次區(qū)域內(nèi)的各國開始依靠國際組織和一些國際非政府組織等提供的醫(yī)療援助提升次區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生水平，推動(dòng)次區(qū)域公共衛(wèi)生合作。在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架下，1994年將瘧疾防控作為優(yōu)先合作領(lǐng)域；2007年召開了首屆衛(wèi)生論壇；2017年召開首屆衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議?？傮w而言，該框架下的地區(qū)衛(wèi)生合作主要通過項(xiàng)目援助的方式展開，內(nèi)容龐雜，尚未構(gòu)成體系性、制度化的公共衛(wèi)生治理。

在大湄公河次區(qū)域，不僅地區(qū)制度框架下的公共衛(wèi)生合作發(fā)展緩慢，而且國與國之間的合作也受到治理能力、認(rèn)知差異和政治關(guān)系的影響。首先，各國發(fā)展水平和衛(wèi)生治理能力差異較大。泰國衛(wèi)生事業(yè)較為發(fā)達(dá)，是早期次區(qū)域公共衛(wèi)生合作的領(lǐng)導(dǎo)者；越南發(fā)展速度較快，老撾、緬甸、柬埔寨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較為落后，公共衛(wèi)生治理能力有限；中國則是在2003年暴發(fā)嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）之后才實(shí)現(xiàn)了能力的快速提升，開始在次區(qū)域公共衛(wèi)生合作中發(fā)揮更大作用。其次，各國對(duì)安全的認(rèn)知存在差異，衛(wèi)生議題安全化造成了合作困難。比如，當(dāng)總體政治氛圍緊張的時(shí)候，病毒樣本的分享會(huì)成為非常敏感、高度安全化的問題，被認(rèn)為會(huì)對(duì)國家安全構(gòu)成威脅。最后，國家間衛(wèi)生合作也時(shí)常因?yàn)殡p邊政治關(guān)系波動(dòng)和地區(qū)局勢(shì)變化而受阻，比如中越之間關(guān)于艾滋病的防控合作就受過影響。

但是，地區(qū)制度化合作與國家間合作的滯后并不是大湄公河次區(qū)域公共衛(wèi)生治理的全貌。與自上而下的治理效力不佳形成鮮明對(duì)比的是，各國邊境地區(qū)的跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有效應(yīng)對(duì)了該地區(qū)跨境傳染病的衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，成為地區(qū)公共衛(wèi)生治理進(jìn)程的重要組成部分。那么，大湄公河次區(qū)域跨境傳染病協(xié)作治理是如何形成的？本節(jié)將通過對(duì)疫病防控國際規(guī)則、大湄公河次區(qū)域公共衛(wèi)生的合作關(guān)系過程以及跨境傳染病治理實(shí)踐的梳理，檢驗(yàn)上文提出的規(guī)則—關(guān)系治理模型的有效性。

（一）國際規(guī)則：“遏制瘧疾”的全球目標(biāo)與框架

1998年，世界衛(wèi)生組織（WHO）、聯(lián)合國兒童基金會(huì)（UNICEF）、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和世界銀行（WB）聯(lián)合發(fā)起“遏制瘧疾”（Roll Back Malaria，簡(jiǎn)稱RBM）項(xiàng)目，旨在針對(duì)瘧疾采取全球協(xié)調(diào)行動(dòng)。據(jù)當(dāng)時(shí)的官方統(tǒng)計(jì)，這種傳染病高發(fā)于非洲和東南亞等發(fā)展中地區(qū)，影響人數(shù)達(dá)32 億，嚴(yán)重威脅到人類健康與發(fā)展。20 世紀(jì)80—90年代，非洲瘧疾疫情持續(xù)惡化，主要原因是一些常用的抗瘧疾藥物沒有得到普及、很多地區(qū)基本衛(wèi)生服務(wù)落后、蚊子對(duì)殺蟲劑的抗藥性不斷提升。在東南亞地區(qū)，尤其是在各國交界處，瘧疾疫情的不斷反復(fù)使得該地區(qū)成為世界上抗藥性最高的地區(qū)，瘧疾防控形勢(shì)非常嚴(yán)峻。①“World Malaria Report 2005,” Roll Back Malaria, World Health Organization and UNICEF, 2005, pp.1-3, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/43213/9241593199_eng.pdf;sequence=1.

“遏制瘧疾”項(xiàng)目是全球首個(gè)針對(duì)單一病種防控的綜合性藍(lán)圖，為全球瘧疾防控提供政策、技術(shù)和資金支持。首先，該項(xiàng)目支持和促進(jìn)相關(guān)地區(qū)和國家進(jìn)行瘧疾消除活動(dòng)，提高各國對(duì)瘧疾的關(guān)注程度，推動(dòng)各方將瘧疾防控作為政策優(yōu)先領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)議題，力圖使瘧疾防控從嚴(yán)重缺乏資金和基本上被忽視的狀況，變?yōu)榘l(fā)展議程的重要組成部分。①The Lancet, “Rolling Back Malaria--the Next 10 Years,” The Lancet,Vol.372, No.9645, 2008, p.1193.其次，該項(xiàng)目既制定了短期控制計(jì)劃，又規(guī)劃了瘧疾消除的長(zhǎng)期目標(biāo)。當(dāng)時(shí)制定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是，到2010年全球?qū)崿F(xiàn)瘧疾相關(guān)致死率減半，到2015年再減半。最后，該項(xiàng)目試圖將所有利益攸關(guān)方聯(lián)系在一起。一方面，積極向瘧疾流行國家推行瘧疾防控的新技術(shù)和先進(jìn)理念，在共識(shí)的基礎(chǔ)上制定和推進(jìn)有效的抗疫戰(zhàn)略；另一方面，與全球基金和蓋茨基金會(huì)等建立合作關(guān)系，通過項(xiàng)目方式進(jìn)行援助，緩解資金缺乏問題。②Awa Marie Coll-Seck, “A Golden Age for Malaria Research and Innovation,” Malaria Journal, Vol.7, Supplement 1, 2008, p.1.

然而，盡管有全球框架和國際組織進(jìn)程的推動(dòng)，大湄公河次區(qū)域的瘧疾防控在最初幾年并沒有取得立竿見影的效果。由于標(biāo)準(zhǔn)藥物、防治技術(shù)、治療指南和專業(yè)門診難以普及到邊遠(yuǎn)地區(qū)和邊境地區(qū)，瘧疾依然是高風(fēng)險(xiǎn)的傳染病。但是，“遏制瘧疾”項(xiàng)目的兩個(gè)重要實(shí)踐（建立地區(qū)方案和提升地區(qū)能力）為十多年后該地區(qū)形成有效的瘧疾防控和傳染病跨境協(xié)作治理創(chuàng)造了條件。

1999年，大湄公河次區(qū)域六國與澳大利亞國際發(fā)展署、英國國際發(fā)展部、歐洲共同體、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、美國國際開發(fā)署、世界銀行、世界衛(wèi)生組織及其他伙伴聯(lián)合發(fā)起“湄公河遏制瘧疾倡議”（the Mekong RBM Initiative）。作為全球遏制瘧疾行動(dòng)的一部分，這個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)是在2010年將大湄公河次區(qū)域瘧疾致死率降低至1998年的50%，并停止次區(qū)域多重耐藥性（multidrug resistance）進(jìn)程。項(xiàng)目將瘧疾防治的重點(diǎn)人群鎖定為生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困脆弱人口、少數(shù)族裔人口和移民勞工，旨在重點(diǎn)解決的問題包括信息缺失、防護(hù)不到位、基礎(chǔ)治療缺乏、抗瘧疾藥物不當(dāng)使用所導(dǎo)致的多重抗藥性等?！颁毓佣糁漂懠渤h”要求在地區(qū)和國家間層面加強(qiáng)伙伴關(guān)系建設(shè)與制度化合作，形成持續(xù)性的傳染病防控能力，提供符合次區(qū)域瘧疾防控與治療需求的信息和技術(shù)；通過提升各國瘧疾防控意識(shí)，改善偏遠(yuǎn)地區(qū)人口生活狀況，實(shí)現(xiàn)次區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)。③Asian Development Bank, Technical Assistance for the Roll Back Malaria Initiative in the Greater Mekong Subregion,2000, pp.1-3.

“遏制瘧疾”項(xiàng)目關(guān)注不同地區(qū)的特定情況，注重有針對(duì)性地提升地區(qū)能力。東南亞地區(qū)的瘧疾感染以各國邊境地區(qū)出現(xiàn)的抗藥性瘧疾感染最為嚴(yán)重，因此推進(jìn)治療指南的修訂和落實(shí)，建立可及的瘧疾專業(yè)門診，是該地區(qū)降低瘧疾致死率和發(fā)病率的關(guān)鍵。因此“遏制瘧疾”項(xiàng)目在東南亞的工作重點(diǎn)是，制定有針對(duì)性的治療指南，并將瘧疾快速診斷等技術(shù)引入東南亞。①“World Malaria Report 2005,” Roll Back Malaria, World Health Organization and UNICEF, 2005, pp.45, 49, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/43213/9241593199_eng.pdf;sequence=1.早期開展的活動(dòng)主要關(guān)注有效治療的可及性、室內(nèi)滯留噴灑、防疫準(zhǔn)備以及檢測(cè)系統(tǒng)的強(qiáng)化。②World Health Organization, “Revised Strategy for Malaria Control in the South-East Asia Region,” July 10, 2006, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/127628/WP%20Revised%20 Strategy%20for %20Malaria%20 Control2.pdf;sequence=1.1998年11月，時(shí)任世界衛(wèi)生組織總干事布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）在中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院寄生蟲病研究所召開的遏制瘧疾研討會(huì)發(fā)表演講時(shí)強(qiáng)調(diào)開展國家和地區(qū)間合作的重要性。③國慶師、解瑞謙：《傳染病防治的區(qū)域化合作》，《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2006年第6 期，第383 頁。該研究所是中國疾病預(yù)防控制中心寄生蟲病預(yù)防控制所的前身。2003年，中國云南省寄生蟲病防治所人員通過參與在老撾萬象舉辦的湄公河遏制瘧疾項(xiàng)目“信息、教育與交流”課題培訓(xùn)班，提升了該所的研究能力。④《云南省寄生蟲病防治所2003年對(duì)外合作與交流》，云南省寄生蟲病防治網(wǎng)，2005年5月8日，http://yipd.com.cn/i2118。

但是，僅有國際規(guī)則、地區(qū)和國家方案，以及自上而下的能力培訓(xùn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如何讓這些要素活躍起來，成為地方日常公共衛(wèi)生治理實(shí)踐的重要內(nèi)容。尤其是，如何落實(shí)到防控形勢(shì)復(fù)雜、人員流動(dòng)性大、醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施差、能力薄弱的邊境地區(qū)，這是大湄公河次區(qū)域瘧疾防控的關(guān)鍵，也是最為困難的任務(wù)。

（二）關(guān)系過程：地區(qū)疫病防控合作網(wǎng)絡(luò)

20 世紀(jì)末，在世界衛(wèi)生組織和地區(qū)各國的倡議下，東亞地區(qū)開始參與建設(shè)全球公共衛(wèi)生治理伙伴關(guān)系，并形成了多個(gè)由公共衛(wèi)生專家構(gòu)成的地區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)。由于當(dāng)時(shí)東亞地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平尚不發(fā)達(dá)，各國專家人數(shù)有限，因此網(wǎng)絡(luò)成員存在很大重疊，一位專家往往同時(shí)參與多個(gè)網(wǎng)絡(luò)的合作與交流。這些專家既包括公共衛(wèi)生領(lǐng)域的學(xué)術(shù)權(quán)威和一線技術(shù)人員，也包括國家和地方層面的衛(wèi)生部門官員；他們與國際、地區(qū)、國家和地方層面的衛(wèi)生決策和治理過程緊密關(guān)聯(lián)，因此從外部能及時(shí)獲得最新信息、理念和技術(shù)，從內(nèi)部能快速獲得政策和行動(dòng)支持；長(zhǎng)期交往使他們?cè)趯I(yè)知識(shí)和政策策略方面構(gòu)建了共識(shí)，產(chǎn)生了互信，更為重要的是使他們獲得了協(xié)調(diào)行動(dòng)的能力。當(dāng)時(shí)，這些專家網(wǎng)絡(luò)還比較松散，直到2010年前后才逐步建立起機(jī)制化的框架。正是在這些專家網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)關(guān)系過程中，世界衛(wèi)生組織和“遏制瘧疾”項(xiàng)目才成功地將全球公共衛(wèi)生治理的理念、瘧疾控制的全球倡議及相關(guān)技術(shù)有效地傳遞并落實(shí)到地區(qū)和地方層面。

20 世紀(jì)末，大湄公河次區(qū)域六國的流行病學(xué)專家已經(jīng)意識(shí)到，各國衛(wèi)生醫(yī)療水平存在差異，且難以實(shí)現(xiàn)國家間橫向分享或傳播與疫情相關(guān)的政治或經(jīng)濟(jì)敏感信息。1999年，六國流行病學(xué)家和政策官員召開會(huì)議，探討地區(qū)國家共同應(yīng)對(duì)傳染性疾病的必要性和可行性。2001年，“湄公河流域疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”（the Mekong Basin Disease Surveillance，簡(jiǎn)稱MBDS）正式成立。該網(wǎng)絡(luò)最重要的工作是開展跨境疫情數(shù)據(jù)的共享，共享內(nèi)容包括重點(diǎn)疾病的監(jiān)測(cè)情況、疾病暴發(fā)程度、感染人數(shù)、集中區(qū)域等，以避免疾病在整個(gè)區(qū)域暴發(fā)或擴(kuò)散。該網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)在于，各國協(xié)調(diào)員是彼此熟悉并形成緊密關(guān)系的國家高級(jí)衛(wèi)生官員，通過與各成員國的政府衛(wèi)生機(jī)構(gòu)緊密合作，他們的互動(dòng)不僅促成了網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作，并且還成為各國跨境傳染病治理的一部分。比如，他們?cè)谶吘车貐^(qū)設(shè)置跨境站點(diǎn)，以支持由衛(wèi)生、海關(guān)、移民和邊境官員組成的跨境疫情防控團(tuán)隊(duì)；各國協(xié)調(diào)員與鄰近省級(jí)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員根據(jù)不同病種分日、周、月頻次交換數(shù)據(jù)；通過影響各國傳染病防控政策，在次區(qū)域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)了各國政策的協(xié)調(diào)；他們還通過開展培訓(xùn)項(xiàng)目，提升成員國的傳染病防控能力，促進(jìn)最佳實(shí)踐在次區(qū)域的擴(kuò)散。由于網(wǎng)絡(luò)成員間的信任不斷加深，共同體意識(shí)不斷加強(qiáng)，“湄公河流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”成為一個(gè)基于信任的公共衛(wèi)生治理網(wǎng)絡(luò)。①Bounlay Phommasack et al., “Mekong Basin Disease Surveillance (MBDS): A Trust-based Network,” Emerging Health Threats Journal, Vol.6, No.1, 2013.

“亞洲瘧疾合作培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”（Asian Collaborative Training Network for Malaria，簡(jiǎn)稱ACTMalaria）由泰國衛(wèi)生部于1996年倡議成立，成員包括東盟十國、中國和東帝汶。1999年，在世界衛(wèi)生組織的資金支持下，該網(wǎng)絡(luò)提升了制度化建設(shè)，在曼谷設(shè)立了秘書處，并實(shí)施協(xié)調(diào)國輪值制度。“亞洲瘧疾合作培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”的工作目標(biāo)主要有兩項(xiàng)：一是為成員國提供瘧疾防治合作培訓(xùn)，傳播瘧疾防控技術(shù)和信息，推進(jìn)新方法和新技術(shù)的擴(kuò)散；二是促進(jìn)成員國就邊境地區(qū)瘧疾防控展開交流。來自成員國的瘧疾防控專家和負(fù)責(zé)培訓(xùn)與技術(shù)指導(dǎo)的世界衛(wèi)生組織專家共同構(gòu)成了專家網(wǎng)絡(luò)，成為瘧疾防控政策的傳播者，一端連接著世界衛(wèi)生組織及其地區(qū)辦公室，另一端連接著各國的國家瘧疾控制項(xiàng)目。此外，他們還將援助方、藥企以及其他伙伴納入網(wǎng)絡(luò)，為此后次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。②“About ACTMalaria,” https://actmalaria.net/home/aboutus.php#base; 夏剛：《血吸蟲病與寄生蟲病防治工作——亞洲瘧疾培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)在中國舉辦抗瘧藥政策培訓(xùn)班》，載姚曉曦、胡國臣主編：《中國衛(wèi)生年鑒》，人民衛(wèi)生出版社2006年版，第166 頁；《2004年6月8—10日：“亞洲瘧疾培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)”理事會(huì)暨2004年會(huì)》，云南疾控咨詢網(wǎng)，2004年6月25日，http://www.yncdc.cn/newsView.aspx?id=2461。

1998年，首個(gè)由中國倡導(dǎo)的地區(qū)層面的傳染病防控網(wǎng)絡(luò)“亞洲血吸蟲病區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”（Regional Network for Asian Schistosomiasis，簡(jiǎn)稱RNAS）成立。血吸蟲病作為熱帶病的一種，其防控專家與各國的瘧疾等熱帶病防控人員存在較大重疊，因此血吸蟲病相關(guān)研究網(wǎng)絡(luò)的形成能夠促進(jìn)其他熱帶病和傳染病防控知識(shí)與技術(shù)的傳播?！皝喼扪x病區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”旨在總結(jié)東南亞地區(qū)血吸蟲病研究和控制進(jìn)展、促進(jìn)各國血吸蟲病防治規(guī)劃實(shí)施、加強(qiáng)科研與技術(shù)的地區(qū)合作、建設(shè)信息和科技交流平臺(tái)，從而推動(dòng)亞洲地區(qū)傳染病防治工作。1999年，“亞洲血吸蟲病區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”網(wǎng)站開放，向成員及公眾提供技術(shù)及藥品信息，分享各國防控策略。起初，該網(wǎng)絡(luò)以中國和菲律賓雙邊血吸蟲病研究與防治活動(dòng)為主，后逐步邀請(qǐng)其他亞洲國家參加，并將土源性線蟲病、湄公血吸蟲病等其他相關(guān)病種納入網(wǎng)絡(luò)治理范圍，更名為“亞洲血吸蟲病及其他人畜共患病區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”（Regional Network for Asian Schistosomiasis and Other Helminth Zoonoses，簡(jiǎn)稱RNAS+）。2013年，該網(wǎng)絡(luò)成員國增至10 個(gè)國家，包括湄公河六國、印度尼西亞、日本、韓國和菲律賓。該網(wǎng)絡(luò)有效地影響了東亞血吸蟲病及其他相關(guān)病種的研究和防控，在研究、檢測(cè)與控制等方面促進(jìn)了部門間、區(qū)域間與國家間協(xié)作。①Xiaonong Zhou et al., “Regional Network for Research, Surveillance and Control of Asian Schistosomiasis (RNAS),” Acta Tropica, Vol.82, No.2, 2002, pp.305-307；張利娟等：《亞洲血吸蟲病及其他人畜共患病網(wǎng)絡(luò)（RNAS+）的發(fā)展與作用》，《中國血吸蟲病防治雜志》2018年第1期，第5-6 頁。

通過包括上述三個(gè)網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的多個(gè)區(qū)域傳染病防控項(xiàng)目，建立了大湄公河次區(qū)域傳染病防控專家網(wǎng)絡(luò)，各國逐漸接受了通過合作共同應(yīng)對(duì)跨境傳染病挑戰(zhàn)的理念，將全球公共衛(wèi)生治理的技術(shù)和規(guī)范傳播開來，推動(dòng)了次區(qū)域公共衛(wèi)生治理實(shí)踐。來自不同部門的公共衛(wèi)生專家在互動(dòng)交流與合作實(shí)踐中，構(gòu)建了密度較高的、基于信任的地區(qū)公共衛(wèi)生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系過程將信息、技術(shù)、政策與防控實(shí)踐聯(lián)系起來，最終實(shí)現(xiàn)了大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)作治理機(jī)制。

（三）地方治理實(shí)踐：聯(lián)防聯(lián)控與協(xié)作治理

2000年前后，大湄公河次區(qū)域各國形成了共識(shí)，即要想有效控制傳染病的跨境傳播，就要與毗鄰國家建立區(qū)域瘧疾聯(lián)合防控的機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，制定相應(yīng)的瘧疾防控政策，進(jìn)行協(xié)作治理。②楊煌：《瀾滄江—湄公河流域瘧疾現(xiàn)狀及防治對(duì)策》，《地方病通報(bào)》1998年第4 期，第106 頁；余森海：《處在十字路口的我國寄生蟲病防治事業(yè)——寫在本刊創(chuàng)刊二十周年之際》，《中國寄生蟲學(xué)與寄生蟲病雜志》2003年第1 期，第2 頁。近二十年來，大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控作為協(xié)作治理的具體形式，在專家網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)下不斷向前發(fā)展，經(jīng)歷了從建立、發(fā)展、升級(jí)到成熟的幾個(gè)階段。

聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作治理實(shí)踐是由中國和緬甸率先啟動(dòng)的。2003年，在中國衛(wèi)生部國際合作司和英國無國界衛(wèi)生組織的協(xié)調(diào)下，開始實(shí)施中緬邊境地區(qū)瘧疾防控項(xiàng)目，中方執(zhí)行部門為云南省寄生蟲病防治所，緬方由英國無國界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)。當(dāng)時(shí)緬北地區(qū)幾乎處于與世隔絕的狀態(tài)，是緬甸最邊緣、最貧困的地區(qū)，各援助方與緬甸官方開展的合作無法惠及緬北民眾。在當(dāng)時(shí)的條件下，從中國云南邊境地區(qū)進(jìn)入緬甸北部是近乎唯一的選擇，云南省寄生蟲病防治所的瘧疾防控人力資源與物資能夠有效援助緬北地區(qū)的瘧疾防控需求。①對(duì)英國無國界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)人張軍的采訪，2021年1月13日，視頻會(huì)議。2005年前后，參與合作的專家擬定了“中緬邊境地區(qū)瘧疾聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目”，“聯(lián)防聯(lián)控”的概念由此被沿用至今。2005年4月，中國、緬甸與英國無國界衛(wèi)生組織商討擬定了雙邊聯(lián)防聯(lián)控的形式和方案。具體措施包括，在邊境地區(qū)進(jìn)行瘧疾防控布點(diǎn)；聘請(qǐng)中方專家前往緬北開展調(diào)研和診治；舉辦中緬邊境地區(qū)瘧疾鏡檢技術(shù)培訓(xùn)班；擬定共同的操作流程，用于雙方的瘧疾登記、統(tǒng)計(jì)和信息交流；定期交流信息，每季度相互通報(bào)一次本地的瘧疾流行情況；此外還規(guī)定，在瘧疾暴發(fā)流行時(shí)需要及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)。②陳國偉等：《滄源縣中緬邊境瘧疾聯(lián)防效果的探討》，《寄生蟲病與傳染性疾病》2007年第5 期，第80-81 頁。

云南省開展跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗(yàn)為中國管理全國邊境衛(wèi)生合作項(xiàng)目提供了重要參考，在邊境地區(qū)開展傳染病聯(lián)防聯(lián)控上升成為國家戰(zhàn)略。③《衛(wèi)生部肯定廣西中越邊境衛(wèi)生合作工作》，廣西新聞網(wǎng)，2008年9月19日，http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20080919/newgx48d2df6f-1673732.shtml。2008年，《中國參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國家報(bào)告》提出，將在既有合作基礎(chǔ)上，“推動(dòng)形成包括艾滋病、禽流感、登革熱等傳染病控制合作在內(nèi)的大湄公河次區(qū)域衛(wèi)生合作戰(zhàn)略；將中緬瘧疾項(xiàng)目，中緬、中老、中越艾滋病項(xiàng)目及中越結(jié)核項(xiàng)目發(fā)展為與次區(qū)域更多國家的合作，形成區(qū)域?qū)哟蔚暮献黜?xiàng)目”。④《三部門聯(lián)合發(fā)布中國參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國家報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2008年3月28日，第6 版。2009年，中國—越南瘧疾聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目試點(diǎn)實(shí)施，以中方河口及越方老街作為試點(diǎn)，嘗試建立疫情暴發(fā)報(bào)告和資源共享機(jī)制。2010年，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大并增加登革熱等病種，發(fā)展成為“大湄公河次區(qū)域部分邊境地區(qū)瘧疾和登革熱聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目”。①中華人民共和國衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)國際合作司：《國家衛(wèi)生計(jì)生委大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目十周年成果展示》，2014年，第118 頁。

聯(lián)防聯(lián)控之所以能夠產(chǎn)生較好的效果，一個(gè)重要原因是地方專家網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的關(guān)系過程不僅能夠?qū)H標(biāo)準(zhǔn)和國際規(guī)則向地方實(shí)踐層面?zhèn)鞑ズ屯七M(jìn)，而且還能夠根據(jù)地方實(shí)際，創(chuàng)新措施和方式，使得無法落地的國際標(biāo)準(zhǔn)成為接地氣的地方方案，從而實(shí)現(xiàn)有效的地區(qū)治理。國際先進(jìn)的瘧疾防控技術(shù)和政策大多由西方瘧疾防控專家主導(dǎo)設(shè)計(jì)，而大湄公河次區(qū)域偏遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平落后，無法滿足國際先進(jìn)技術(shù)和政策實(shí)施的基本條件。緬甸中央政府遵循世界衛(wèi)生組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定的衛(wèi)生規(guī)范極為先進(jìn)，但由于國家整體衛(wèi)生能力弱，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范無法在基層落實(shí)。特別是對(duì)于緬北地區(qū)而言，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生系統(tǒng)極為薄弱，且尚未制定有效的衛(wèi)生政策，既無能力也無意愿落實(shí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。②羅娟：《中緬跨境瘧疾項(xiàng)目模式及對(duì)中國衛(wèi)生援外的啟示》，《中國公共衛(wèi)生管理》2014年第4 期，第481 頁。比如，在瘧疾防控中，世界衛(wèi)生組織推薦的是14日療法，而當(dāng)?shù)貙＜彝ㄟ^實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，8日療法效果更好，且用藥少、療程短、費(fèi)用低，更容易被當(dāng)?shù)孛癖娊邮?。③梁桂亮等：《氯喹和伯氨喹治療緬甸拉咱地區(qū)間日瘧的效果評(píng)價(jià)》，《中國病原生物學(xué)雜志》2010年第9 期，第675 頁。由于這些專家都處于基于信任的廣泛的地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，他們的創(chuàng)新實(shí)踐很快得到推廣，并作為政策固定下來。再比如，由于當(dāng)?shù)貨]有符合世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)生，專家們也根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整了人員培養(yǎng)和培訓(xùn)方案，使得當(dāng)?shù)赜幸欢ㄎ幕A(chǔ)的人員通過幾個(gè)月的培訓(xùn)就能夠上崗開展基礎(chǔ)性醫(yī)務(wù)工作。④對(duì)英國無國界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)人張軍的采訪，2021年1月13日，視頻會(huì)議。在大湄公河次區(qū)域瘧疾防控過程中，中國創(chuàng)立的“1-3-7”瘧疾控制和消除規(guī)范被世界衛(wèi)生組織寫入技術(shù)文件供全球參考，而且還通過各瘧疾防控網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行推廣，⑤“1-3-7”工作模式，即1 天內(nèi)進(jìn)行病例報(bào)告，3 天內(nèi)完成病例復(fù)核和流調(diào)，7 天內(nèi)開展疫點(diǎn)調(diào)查和處置。Poe Poe Aung et al., “Challenges in Early Phase of Implementing the 1-3-7 Surveillance and Response Approach in Malaria Elimination Setting: A field Study from Myanmar,” Infectious Diseases of Poverty, Vol.9, No.18, 2020, p.2。反哺了國際規(guī)則體系與全球衛(wèi)生治理實(shí)踐。

2011—2014年，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制納入更多傳染病種，次區(qū)域國家間政策趨同。2010年之后，中國的瘧疾防控工作從控制轉(zhuǎn)向消除階段，并于2021年6月30日通過了世界衛(wèi)生組織的消除瘧疾認(rèn)證。大湄公河次區(qū)域則計(jì)劃在2030年實(shí)現(xiàn)全境瘧疾消除。2011年11月，中國提出“建立與周邊國家疾病信息溝通、防治技術(shù)交流的聯(lián)防聯(lián)控和衛(wèi)生應(yīng)急救治聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立和完善邊境地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控模式”。①《國務(wù)院關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2011年11月3日，http://www.gov.cn/zwgk/2011-11/03/content_1985444.htm。2013年，登革熱經(jīng)由云南邊境地區(qū)輸入，中國出現(xiàn)首例感染，更凸顯了問題的緊迫性。2014年，聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目擴(kuò)展到中緬、中老、中越邊境地區(qū)的19 個(gè)縣，基本覆蓋了瘧疾、登革熱輸入比較嚴(yán)重的邊境地區(qū)。②中華人民共和國衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)國際合作司：《國家衛(wèi)生計(jì)生委大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目十周年成果展示》，2014年，第109 頁?？缇硞魅静÷?lián)防聯(lián)控的協(xié)作治理效果顯著。2014年緬甸拉咱市瘧疾人群發(fā)病率相比2008年下降了74.62%，云南盈江縣瘧疾人群發(fā)病率下降了89.69%。③藺應(yīng)學(xué)等：《中緬邊境地區(qū)2008-2014年瘧疾聯(lián)防聯(lián)控試點(diǎn)防治措施與成效》，《中國熱帶病學(xué)》2016年第1 期，第54 頁。

2015—2019年，大湄公河次區(qū)域跨境傳染病領(lǐng)域的協(xié)作治理逐步走向成熟，更多行為體被納入進(jìn)來，合作的制度化程度不斷提高。六國建立了聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)期合作機(jī)制、疫情及信息交流機(jī)制，每年定期舉辦協(xié)調(diào)會(huì)與交流會(huì)。2015年，跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制被納入“一帶一路”倡議。④《國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布“一帶一路”衛(wèi)生交流合作方案》，新華網(wǎng)，2015年11月5日，http://www.gd.xinhuanet.com/2015-11/05/c_1117053923.htm。聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目也得到了世界衛(wèi)生組織的認(rèn)可。除長(zhǎng)期通過專家對(duì)跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控提供技術(shù)指導(dǎo)和支持外，世界衛(wèi)生組織還通過具體的制度建設(shè)提供有效支持。2017年，世界衛(wèi)生組織成立了湄公河瘧疾消除項(xiàng)目，項(xiàng)目辦公室設(shè)于柬埔寨金邊，其中一項(xiàng)重要工作就是支持次區(qū)域原有的跨境傳染病項(xiàng)目。⑤Countries of the Greater Mekong are Stepping Up to End Malaria, World Health Organization, 2018, p.3.2018年3月，在瀾滄江—湄公河合作框架下，六國達(dá)成協(xié)議，將聯(lián)防聯(lián)控作為共同防控戰(zhàn)略，在聯(lián)絡(luò)交流、聯(lián)防聯(lián)控、人才培養(yǎng)和聯(lián)合科研等方面設(shè)立了合作目標(biāo)，規(guī)定了具體合作內(nèi)容，并聯(lián)合研發(fā)了“瀾湄次區(qū)域蟲媒傳染病聯(lián)防聯(lián)控平臺(tái)”。截至2019年，該平臺(tái)在中老、中緬邊境的基層衛(wèi)生院部署發(fā)熱門診監(jiān)測(cè)站點(diǎn)19 個(gè)；建立了覆蓋老撾北部5 省的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；在云南邊境的8個(gè)州市縣構(gòu)建起蟲媒傳染病防線；初步建成次區(qū)域蟲媒傳染病聯(lián)防聯(lián)控?cái)?shù)據(jù)中心，形成了包括蚊媒及傳染病監(jiān)測(cè)、區(qū)域地理數(shù)據(jù)、區(qū)域氣象數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)和區(qū)域社會(huì)人文等5 大類15 個(gè)主題的數(shù)據(jù)集。⑥《瀾湄六國加強(qiáng)瘧疾和登革熱跨境聯(lián)防聯(lián)控》，新華網(wǎng)，2019年3月27日， http://www.xinhuanet.com/2019-03/27/c_1124292009.htm。中國與湄公河次區(qū)域其他五國建立了聯(lián)合工作站與聯(lián)絡(luò)辦公室，將聯(lián)防聯(lián)控邊境項(xiàng)目發(fā)展至19 個(gè)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，建立了位于邊境線的21 個(gè)瘧疾/登革熱檢測(cè)哨點(diǎn)和深入所在國內(nèi)部的20 個(gè)瘧疾/登革熱聯(lián)合監(jiān)測(cè)研究工作站，以及設(shè)于老撾瑯勃拉邦的熱帶病研究中心，綜合性防控體系初見成效。

四 關(guān)系過程與地區(qū)安全治理：規(guī)則—關(guān)系 模型的有效性與局限性

大湄公河次區(qū)域是世界上熱帶病和傳染病的高發(fā)地區(qū)，面臨嚴(yán)峻的衛(wèi)生與發(fā)展挑戰(zhàn)，是世界衛(wèi)生組織領(lǐng)導(dǎo)的傳染病防治的重點(diǎn)區(qū)域。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，尤其是過去十多年來，大湄公河次區(qū)域也是國際和地區(qū)合作機(jī)制建設(shè)最為活躍的地區(qū)之一，“制度擁堵”與“制度競(jìng)爭(zhēng)”成為該地區(qū)制度合作與安全治理的一個(gè)重要特征。但是，以瘧疾防控為典型代表的地區(qū)公共衛(wèi)生治理卻不是在這些國際和地區(qū)機(jī)制框架內(nèi)，通過自上而下的國際規(guī)則的擴(kuò)散與執(zhí)行順利實(shí)現(xiàn)的，至少國際制度和國際規(guī)則并不是如理論模型所想象的，順理成章地指導(dǎo)和推動(dòng)了地方治理。邊境地區(qū)往往不具備執(zhí)行國際標(biāo)準(zhǔn)和國際規(guī)則的基本條件，國際政治中的信任問題阻礙了國家之間的信息交流、監(jiān)測(cè)布點(diǎn)和跨境合作，這些問題導(dǎo)致了公共衛(wèi)生治理的一個(gè)核心問題，即跨境傳染病無法得到有效解決。

在過去二十多年里，大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制從啟動(dòng)、建設(shè)到發(fā)展，已經(jīng)初具成效，構(gòu)建了一個(gè)次區(qū)域防控體系，實(shí)現(xiàn)了瘧疾和登革熱等傳染病的跨境防控與治理。這個(gè)過程是多元行為體參與的過程，世界衛(wèi)生組織、大湄公河次區(qū)域六國、全球和地區(qū)的各類基金會(huì)、非政府組織、地方政府和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以及個(gè)人等行為體都參與其中，形成了多元伙伴關(guān)系過程。在世界衛(wèi)生組織制定的全球框架、規(guī)則和目標(biāo)向地方下沉與擴(kuò)散的過程中，大湄公次區(qū)域的多個(gè)公共衛(wèi)生專家網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了重要作用。這些專家既包括深諳國際標(biāo)準(zhǔn)與先進(jìn)技術(shù)的各國專業(yè)技術(shù)權(quán)威人士、熟知國際規(guī)則的國際組織地方協(xié)調(diào)員和聯(lián)絡(luò)員，也包括基層衛(wèi)生官員和技術(shù)人員。他們能夠打通全球和地方的聯(lián)結(jié)，也可以將知識(shí)與技術(shù)落實(shí)到?jīng)Q策與實(shí)踐中。由于熟諳地方情況，他們可以將國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐改造為適應(yīng)地方條件和需要的地方方案和地方最佳實(shí)踐，比如“1-3-7”瘧疾控制和消除規(guī)范。而這些規(guī)則和成功實(shí)踐又反哺了國際規(guī)則體系，成為全球治理的構(gòu)成部分。由于人員的高度重疊性，地方專家得以在多個(gè)地區(qū)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行頻繁的交往互動(dòng)，構(gòu)建了長(zhǎng)期信任、協(xié)商與合作關(guān)系。正是基于信任與長(zhǎng)期合作，才有可能克服理性主義與個(gè)體主義的合作困境，實(shí)現(xiàn)必要的信息交流、監(jiān)測(cè)布點(diǎn)和跨境治理。大湄公河次區(qū)域跨境傳染病協(xié)作治理之所以取得成效，地方關(guān)系過程發(fā)揮了重要的能動(dòng)作用。

在這個(gè)案例中，我們可以觀察到關(guān)系過程既是具象的專家網(wǎng)絡(luò)，也是包括規(guī)則、關(guān)系、機(jī)制、政策等具體要素的整體治理過程，可以說治理就是對(duì)整體關(guān)系過程的管理。在模型繪制和案例分析中分列出來的要素，在實(shí)踐中是互嵌互含的。國際專家、地方官員、地方技術(shù)人員、各類基金會(huì)等非政府組織人員，因?yàn)閷?duì)湄公河次區(qū)域跨境傳染病構(gòu)成的重大安全威脅的共同認(rèn)知，應(yīng)對(duì)威脅的物質(zhì)、技術(shù)和處置能力等因素而聯(lián)系在一起，形成了專家網(wǎng)絡(luò)，他們既是參與治理的個(gè)體（局部），同時(shí)又代表著治理實(shí)踐的整體，包括能力、規(guī)則、技術(shù)和具體操作實(shí)踐等。進(jìn)而，他們與地方傳染病和病患也是相互聯(lián)系的，處于地區(qū)協(xié)作治理的整體之中。將他們聯(lián)系起來的是地方治理實(shí)踐，即能夠有效降低和消除重大衛(wèi)生安全威脅的規(guī)則、機(jī)制、政策和具體措施，如瘧疾防控8日療法、“1-3-7”瘧疾控制和消除規(guī)范、技術(shù)培訓(xùn)、信息交流、跨境防控布點(diǎn)、聯(lián)合監(jiān)測(cè)研究工作站和衛(wèi)生應(yīng)急救治聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。在研究模型中，可以將這些要素分類單列出來并用箭頭顯示它們之間的基本聯(lián)系，但在真實(shí)情境中，它們相互交織，你中有我，我中有你，處于不斷的關(guān)系運(yùn)動(dòng)中。無論是發(fā)軔于中國傳統(tǒng)哲學(xué)文化的關(guān)系理論，還是基于物理學(xué)顛覆性理論創(chuàng)新的量子關(guān)系學(xué)，都體現(xiàn)了關(guān)系本體的世界觀和整體主義的思維方式。將規(guī)則還原到關(guān)系過程中，將物化的規(guī)則激活，使之成為地方實(shí)踐中“我們”的一部分，這是規(guī)則能夠產(chǎn)生治理實(shí)效的關(guān)鍵。“聯(lián)防聯(lián)控”的傳染病跨境協(xié)同治理模式從名稱上就體現(xiàn)了治理的關(guān)系性、整體性和動(dòng)態(tài)性，是一個(gè)能夠有效驗(yàn)證規(guī)則—關(guān)系治理模型的案例。

規(guī)則—關(guān)系治理模型并不是規(guī)則治理和關(guān)系治理兩個(gè)各自獨(dú)立體系的組合，而是將治理看作是一個(gè)總體關(guān)系過程，突出規(guī)則被還原到關(guān)系過程中、被關(guān)系過程激活，以及對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效治理的重要性。本文以世界政治的關(guān)系本體和關(guān)系性邏輯為基本假定，針對(duì)當(dāng)前全球治理研究中的規(guī)則治理主導(dǎo)范式，提出規(guī)則是治理的必要條件，但不是充分條件；尤其在發(fā)展水平和社會(huì)文化背景迥異的不同地區(qū)，國際規(guī)則并不能自動(dòng)構(gòu)成地區(qū)治理實(shí)踐，至少是不能構(gòu)成有效的地區(qū)安全治理，應(yīng)對(duì)地方安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。規(guī)則—關(guān)系治理模型將地方關(guān)系過程引入治理研究范式，提出國際規(guī)則需經(jīng)由地方關(guān)系過程激活，從物化的規(guī)則還原為總體地方關(guān)系過程的組成部分，推動(dòng)建立有效的地方協(xié)作機(jī)制和接地氣的務(wù)實(shí)政策，才有可能產(chǎn)生有效的地區(qū)安全治理。具象的地方關(guān)系過程是由地區(qū)社會(huì)中的各種關(guān)系構(gòu)成的，這是動(dòng)態(tài)、流動(dòng)的交往互動(dòng)過程；整體的關(guān)系過程則包括治理的所有相關(guān)要素以及這些要素的相互關(guān)聯(lián)與運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)過程中地方關(guān)系過程的密度越大、活力越大、單位間的互系

性和糾纏度越強(qiáng)，國際規(guī)則被激活的可能性就越大，地區(qū)協(xié)作治理就越有可能實(shí)現(xiàn)。 本文對(duì)于規(guī)則—關(guān)系治理的研究仍處于初步嘗試階段，存在明顯的局限，也發(fā)現(xiàn)了許多值得關(guān)注和進(jìn)一步探討的問題。首先，在理論上，需要對(duì)世界政治的關(guān)系理論、量子關(guān)系學(xué)、關(guān)系宇宙學(xué)等做更為充分和透徹的研究與梳理。這些理論都將復(fù)雜關(guān)系作為世界的本源性要素，蘊(yùn)含著“關(guān)系革命”的新世界觀和整體主義的思維，是建立關(guān)系治理理論的基礎(chǔ)。其次，關(guān)于規(guī)則治理和關(guān)系治理的討論需要進(jìn)一步深入，對(duì)可能產(chǎn)生的幾種不同模式進(jìn)行比較和探討。本文建立的模型是激活和運(yùn)化規(guī)則的關(guān)系治理模型。規(guī)則與關(guān)系在治理實(shí)踐中是否還有其他組合或融合模式？再次，權(quán)力因素在這個(gè)規(guī)則—關(guān)系治理過程中是否發(fā)揮了作用，又是怎樣起作用的？在治理體系構(gòu)建的過程中，主要由能力不對(duì)稱所導(dǎo)致的權(quán)力不對(duì)稱現(xiàn)象是較為顯著的。最后，我們?cè)谘芯恐幸舶l(fā)現(xiàn)了地緣政治因素對(duì)協(xié)作治理的干擾。一些國家即便具備信息和數(shù)據(jù)收集能力，也將之視為敏感內(nèi)容，導(dǎo)致信息交流和數(shù)據(jù)分享不充分，難以做到早期預(yù)警。該地區(qū)出現(xiàn)的國內(nèi)政治動(dòng)蕩、局部沖突和雙邊政治關(guān)系波動(dòng)，大大影響了跨境協(xié)作治理的效率。那么，與之相關(guān)聯(lián)的一個(gè)問題，也是一個(gè)不可避免的重要問題是，規(guī)則—關(guān)系治理能否有效實(shí)現(xiàn)對(duì)更具對(duì)抗性和沖突性的安全問題的治理？因此，如何擴(kuò)展和深化關(guān)系過程，使之能夠化解和應(yīng)對(duì)高政治領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，是一個(gè)重要的研究課題。

結(jié)語

全球安全治理的地區(qū)下沉以及世界政治理論的“關(guān)系轉(zhuǎn)向”為我們研究安全治理問題提供了新的契機(jī)和創(chuàng)新思路。非傳統(tǒng)安全治理研究，特別是關(guān)系到人類健康、生存與發(fā)展的公共衛(wèi)生治理研究，是具有重大現(xiàn)實(shí)和學(xué)術(shù)意義的領(lǐng)域。本文借鑒世界政治關(guān)系理論和量子關(guān)系學(xué)的最新成果，提出了規(guī)則—關(guān)系治理的新思路，并通過對(duì)大湄公河次區(qū)域跨境傳染病“聯(lián)防聯(lián)控”協(xié)作治理的調(diào)研，完成了對(duì)模型的初步驗(yàn)證。全球安全治理研究在理論和經(jīng)驗(yàn)上都需要?jiǎng)?chuàng)新性和累積性的知識(shí)貢獻(xiàn)，從次地區(qū)和地區(qū)做起，從具體問題、非傳統(tǒng)安全問題做起，理論創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)挖掘相互激發(fā)，是構(gòu)建全球安全治理研究體系的現(xiàn)實(shí)路徑。