張成明

“十四五”規(guī)劃明確，要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在雙循環(huán)新發(fā)展格局背景下，推動縣域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須準(zhǔn)確把握時代脈搏，抓住機(jī)遇直面挑戰(zhàn)，順應(yīng)規(guī)律主動有為，找到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效之路。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時代背景

當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著與以往任何時候不同的時代背景，即“四新”加持，就是中國特色社會主義新時代、新發(fā)展階段、新發(fā)展理念和新發(fā)展格局。這決定了我們今后的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、目標(biāo)、著力點(diǎn)和基調(diào)。

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，鄭重宣示“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”。這一重大判斷給我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向，這是其一。

其二，“十四五”時期是中國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新發(fā)展階段，這就明確了我們縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以“社會主義現(xiàn)代化”建設(shè)為目標(biāo)。

其三，就是進(jìn)一步深入貫徹以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為主要內(nèi)容的新發(fā)展理念，明確了我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展著力點(diǎn)的五個方面。

最后是新發(fā)展格局，這是“十四五”規(guī)劃最大的亮點(diǎn)，這是對我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)形態(tài)等的總體概括，將對我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)發(fā)揮決定性作用，是我們縣域經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期發(fā)展的基調(diào)。

基于對當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的“四新”時代背景的認(rèn)知，今后縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體思路應(yīng)當(dāng)是：立足中國特色社會主義新時代，科學(xué)把握開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新發(fā)展階段，深入貫徹以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為主要內(nèi)容的新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，構(gòu)建具有更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，體現(xiàn)中國縣域經(jīng)濟(jì)的時代責(zé)任、角色、擔(dān)當(dāng)與作為。

“雙循環(huán)”下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局理論是馬克思主義經(jīng)濟(jì)循環(huán)和社會再生產(chǎn)理論的最新成果，它立足中國特色社會主義新時代，科學(xué)把握開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新發(fā)展階段，發(fā)展了新發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)“更為安全”的發(fā)展。

——“雙循環(huán)”為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的“新”就是指我國已經(jīng)由一度的國際循環(huán)為主、國際國內(nèi)相互促進(jìn)的雙循環(huán)舊發(fā)展格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐試鴥?nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。因此，這里的“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”，就是我們縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的機(jī)遇?！耙試鴥?nèi)大循環(huán)為主體”的基調(diào)，明確了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將改變以往以國際循環(huán)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動脈和主動力的做法，將以國內(nèi)大循環(huán)為主體作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力和新引擎。而作為中國經(jīng)濟(jì)最堅強(qiáng)的底部支撐的縣域經(jīng)濟(jì)必將在這一新發(fā)展格局中肩負(fù)更大的責(zé)任和使命，也必將迎來更大的發(fā)展機(jī)遇。

一是從供給側(cè)來看，縣域經(jīng)濟(jì)將成為國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的新支撐，其地位將顯著提高。中國的縣級政府具有獨(dú)立的資源配置權(quán)限，縣域經(jīng)濟(jì)涵蓋了生產(chǎn)、流通、交換、分配等各個環(huán)節(jié)，創(chuàng)造約占全國三分之一以上的生產(chǎn)總值，是國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的堅強(qiáng)支撐載體;與此同時，縣域經(jīng)濟(jì)銜接農(nóng)村與城市市場，是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興及破解“三農(nóng)”問題的重要紐帶。

二是從需求側(cè)來看，縣域經(jīng)濟(jì)是推動中國消費(fèi)的新戰(zhàn)場，其潛力將有待激發(fā)和釋放。目前，中國約3/4的人口生活在縣域范圍內(nèi)，縣域人口規(guī)模龐大，消費(fèi)潛力巨大;縣域范圍零售商品總額占全國比重超過50%，集中了全國大部分的購買力。當(dāng)下，我國大中城市消費(fèi)力、購買力均優(yōu)于縣域，因此推動雙循環(huán)，必須依靠縣域消費(fèi)的新戰(zhàn)場開辟。

三是從經(jīng)濟(jì)增長來看，縣域經(jīng)濟(jì)是中國經(jīng)濟(jì)增量的新空間，其作用將進(jìn)一步提高和放大。目前，中國經(jīng)濟(jì)GDP的60%以上主要是由省會、都市圈、城市群所貢獻(xiàn)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家差距不大，而我國幅員遼闊、分散的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕大多數(shù)地方還處于較低水平。因此，在省會、都市圈、城市群經(jīng)濟(jì)承載能力逐漸飽和的情況下，從國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)和發(fā)展的角度看，縣域是中國經(jīng)濟(jì)增量的新空間。

四是從社會主要矛盾來看，縣域經(jīng)濟(jì)是美好生活滿足和共同富裕實現(xiàn)的新期待，其未來將有待更多關(guān)注。中國約3/4的人口生活在縣域范圍內(nèi)，社會的主要矛盾解決，美好生活的追求和共同富裕的實現(xiàn)，沒有縣域的參與和支撐是不可能實現(xiàn)的。

這些機(jī)遇必將隨著“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的推進(jìn)，進(jìn)一步增強(qiáng)、凸顯，必將為我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“開新局、育新機(jī)、謀新篇”奠定堅實基礎(chǔ)。

——在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。由于國內(nèi)外環(huán)境變化，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著諸如“環(huán)保督導(dǎo)、雙碳緊逼、市場過剩、出口受阻、非糧約束、要素奇缺、企業(yè)微利、園區(qū)低效、縣域空心、消費(fèi)不振、民生兜底、債務(wù)高企”等疊加挑戰(zhàn)，縣域發(fā)展環(huán)境惡化，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求越來越高，政府收益越來越少，責(zé)任越來越大，增量難、存量難，基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱。

而諸多挑戰(zhàn)中最大的挑戰(zhàn)是“基于縣域人口流失”的“縣域空心化”。什么是“縣域空心化”？以我國東部江西省和西部四川省為例，對比分析第六次和第七次全國人口普查10年間的數(shù)據(jù)變化，發(fā)現(xiàn)“縣域空心化”的趨勢明顯。

一是常住人口城鎮(zhèn)化，從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動，使農(nóng)村空心化。10年間江西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.44%，比10年前提高了16.38個百分點(diǎn)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村常住人口減少了28%。

二是人戶分離現(xiàn)象，使鎮(zhèn)鄉(xiāng)甚至縣城空心化。人戶分離人口是指一個地級市所轄的區(qū)內(nèi)和區(qū)與區(qū)之間，居住地和戶口登記地不在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人口。全國人口“七普”數(shù)據(jù)顯示，江西省市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口由10年前的83.19萬增加至388.69萬，增加305.50萬，增長367.23%。省內(nèi)流動人口由10年前的387.04萬增加至835.50萬，增加448.46萬，增長115.87%。

三是持續(xù)跨省流出，向發(fā)達(dá)地區(qū)集中。2020年江西省跨省流出人口633.97萬，跨省流入人口127.90萬，跨省流出人口比流入人口多506.07萬。

再看西部大省四川人口10年間的變化，2010年的第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省共有19個縣（市）常住人口超過100萬。而第七次全國人口普查數(shù)據(jù)則顯示出四川省百萬人口大縣發(fā)生了新變化：全省常住人口百萬大縣（區(qū)）有10個，其中成都市8個（區(qū)），其余兩個百萬人口大縣分別為綿陽市涪城區(qū)和眉山市仁壽縣。10年時間成都市常住人口增加了581萬，年均增加58萬，相當(dāng)于每年增加一個中等規(guī)模的縣?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，“六普”時的百萬人口大縣安岳縣10年間人口流出近65萬、渠縣與三臺縣分別流出56萬、53萬。

中國今天之所以對構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”的新發(fā)展格局充滿自信，源于我們有超級完備的工業(yè)體系、超大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體量、超大空間的市場容量、超大基礎(chǔ)的消費(fèi)人群。其中，人口是最具有決定性的變量。人口大量流向中心城市，給我們的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)村振興帶來了巨大的挑戰(zhàn)。人口流動決定了供給側(cè)的生產(chǎn)和需求側(cè)的消費(fèi)，也預(yù)示了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展難點(diǎn)和重點(diǎn)，因此，我們在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)中要高度重視這一變量。

“雙循環(huán)”下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的縣域經(jīng)濟(jì)突圍之路在于“尊重規(guī)律、主動作為”。

——尊重大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，主動依靠內(nèi)循環(huán)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，為重構(gòu)更加安全的中國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力量。外因是條件、內(nèi)因是根本，要想維持一個大國的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，國內(nèi)循環(huán)仍然是內(nèi)生性的決定因素。日本、德國、美國、英國等這些大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律表明，一旦發(fā)展到了一定階段，必須逐步從外循環(huán)為主的雙循環(huán)，演進(jìn)成為內(nèi)循環(huán)為主的雙循環(huán)。改革開放以來，中國通過深度融入全球價值鏈，依托加工貿(mào)易使中國實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長，居民消費(fèi)水平和消費(fèi)能力顯著改善，但出口導(dǎo)向的外需拉動模式邊際效應(yīng)遞減、負(fù)面效應(yīng)遞增的趨勢日益明顯，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須“堤外損失堤內(nèi)補(bǔ)”，以內(nèi)循環(huán)為主，實現(xiàn)對內(nèi)搞活對外開放的雙循環(huán)新發(fā)展格局，為重構(gòu)更加安全的中國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力量。

——尊重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，主動嚴(yán)控縣域發(fā)展過程中的風(fēng)險，尤其要積極化解縣級政府債務(wù)高企的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步和發(fā)展，國際上對我們施加壓力，國家對我們提出更高要求，縣域發(fā)展的難度會越來越大。作為一級政府，我們既要保縣域民生，又要反哺國家財政，還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這對我們縣級“主官”來說，需要較高的政治覺悟和業(yè)務(wù)能力，壓力之大，可想而知。但是，粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，舉債發(fā)展的方式已經(jīng)到達(dá)了非常危險的地步，相當(dāng)一些地方財政基本上無法維持組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，不管有多難，我們的縣級政府都要千方百計盤存量、做增量，化解當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險，為縣域乃至國家的經(jīng)濟(jì)社會安全貢獻(xiàn)自身的力量。因為安全，是雙循環(huán)追求的本質(zhì)。

——尊重人口區(qū)域流動的客觀規(guī)律，主動優(yōu)化縣域發(fā)展空間，按照人口需求來進(jìn)行城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局。從剛才四川和江西的人口普查數(shù)據(jù)，可以看出人口流向省會、都市圈、城市群、市區(qū)、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是客觀規(guī)律。從西方發(fā)達(dá)國家的人口集聚和我國最近一次人口普查的結(jié)果來看，“胡煥庸現(xiàn)象”除了在我國南北有效，在省域、縣域同樣起作用，且這一規(guī)律有加速的趨勢。因此，我們在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的過程中，一定要尊重這一規(guī)律，按照老百姓（人口流向）的意愿，對我們的縣域空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)區(qū)劃和鄉(xiāng)村進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，依據(jù)人口和城鎮(zhèn)分布進(jìn)行生產(chǎn)力布局。

——尊重人民美好生活需要和幸福生活需求的客觀規(guī)律，主動滿足居民高品質(zhì)需求來發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)縣城。人民日益增長的美好生活需要意味著需求更加廣泛多樣，品質(zhì)要求不斷提高。一方面，單純依靠以出口導(dǎo)向和外循環(huán)為主的經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式，不能夠有效滿足人民日益增長的美好生活需要;另一方面，“一方水土養(yǎng)一方人”，人民日益增長的美好生活訴求中有大量中國的、民族的、地方的元素和特質(zhì)，本縣人民的美好生活大都由本地市場滿足。因此，縣域城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以本地人民美好生活需要和幸福生活需求為目標(biāo)。

——尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律，主動提升縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭力。當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于資源有限，資金、土地、人才等要素奇缺，而我們縣域產(chǎn)業(yè)卻存在多業(yè)并舉、芝麻開花的局面，產(chǎn)業(yè)扶持存在撒胡椒面的情況相當(dāng)普遍，故此，難以培育出有規(guī)模、有特色、有競爭力的產(chǎn)業(yè)。因此，在雙循環(huán)發(fā)展格局下，縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)立足于發(fā)揮比較優(yōu)勢，實施“一縣一主業(yè)”的策略，打造具有全國知名度和美譽(yù)度的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)能力。