王鑫

（吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000）

一、文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題不僅是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)注的焦點(diǎn)，也是國(guó)內(nèi)學(xué)者爭(zhēng)相討論的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。近幾年學(xué)者們研究的側(cè)重點(diǎn)主要集中在政策體系、治理主體、治理行為以及治理路徑和策略等方面的探索。如杜焱強(qiáng)（2019）分析了新中國(guó)成立70 年來(lái)的農(nóng)村環(huán)境治理各個(gè)階段政策脈絡(luò)，從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三重視閾下探討制度環(huán)境治理變遷的轉(zhuǎn)換邏輯。張志勝（2019）梳理了十八大以來(lái)的7 個(gè)中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的詳細(xì)舉措，提出多元共治的農(nóng)村環(huán)境治理新模式。戚曉明（2018）回顧了新中國(guó)成立近70年來(lái)的農(nóng)村環(huán)境治理主體變遷軌跡，給予農(nóng)村環(huán)境治理主體新的角色定位。張芷婧（2019）認(rèn)為應(yīng)該從自覺(jué)意識(shí)、法治建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及組織嵌入等4 個(gè)角度充分保障和發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，為農(nóng)村環(huán)境治理提供長(zhǎng)效不竭的動(dòng)力源泉。張童朝等（2019）通過(guò)構(gòu)建Probit 模型檢驗(yàn)了農(nóng)民的利他傾向和有限理性對(duì)農(nóng)民自身采用綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)行為的影響。謝文寶（2018）運(yùn)用了計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析研究了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)行為對(duì)耕地面源污染的嚴(yán)重影響。孫慧波等（2018）基于結(jié)構(gòu)方程模型實(shí)證分析人居硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個(gè)方面對(duì)滿意度的影響，得出農(nóng)村人居環(huán)境滿意度較差的結(jié)論，需要在優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生和提高農(nóng)村社會(huì)服務(wù)上下功夫。孫鈺等（2019）通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理投入-產(chǎn)出指標(biāo)體系，基于DEA 計(jì)量模型實(shí)證研究方法，得出農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)水平治理效率偏低，認(rèn)為采用先進(jìn)技術(shù)，加大投入開(kāi)展跨區(qū)域治理合作是提升農(nóng)村環(huán)境治理效率的主要策略?？傮w而言，已有文獻(xiàn)忽略了農(nóng)民作為參與者與使用者的雙層角色對(duì)環(huán)境治理效果的切身體驗(yàn),因此本文以農(nóng)民滿意度作為切入點(diǎn)探究農(nóng)村環(huán)境治理效果，從政府、農(nóng)戶及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織分析農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題表征，繼而預(yù)判出農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的未來(lái)走向，以期能為吉林省乃至我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的解決以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供參考。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源調(diào)查范圍涉及吉林省5 個(gè)縣（市）（公主嶺、榆樹(shù)、伊通、舒蘭、遼源）10 個(gè)行政村，調(diào)查時(shí)間為2020年8 月～10 月。共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷350 份，回收325 份,有效問(wèn)卷299 份,有效問(wèn)卷占回收問(wèn)卷的92%。數(shù)據(jù)分析利用SPSS.23 進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。

有效調(diào)查問(wèn)卷中，受訪者個(gè)人基本特征從年齡分布上看30 歲及以下6 人，30～40 歲24 人，40～50 歲99 人，50～60 歲133 人，60 歲以上37 人。從性別上看男性155人，占51.8%，女性144 人，占48.2%。從家庭人口數(shù)分布上看，3 口人以下占14.38%，3 口人家庭占23.41%，4 口人家庭占37.46%，5 口人家庭占14.38%，6 口及以上的占10.37%。從學(xué)歷分布上來(lái)看，小學(xué)及以下的受訪者101 人，占總數(shù)的33.8%，初中學(xué)歷的受訪者162 人，占總數(shù)的54.2%，高中及中專學(xué)歷35 人，占總數(shù)11.7%，大專及以上學(xué)歷的受訪者1 人，占總數(shù)的0.3%。在種植結(jié)構(gòu)分布上，以玉米為主要種植作物的家庭占73.6%，水稻24.7%，其他（包括土地流轉(zhuǎn)）占1.7%。

三、農(nóng)村環(huán)境治理效果分析

2013-2019 年7 個(gè)中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題從推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)到農(nóng)村人居環(huán)境整治，從美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)到補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)頂層政策設(shè)計(jì)的重視，為繼續(xù)深化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)奠定深厚基礎(chǔ)。2014 年和2018 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，2013 年和2015 年原農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》，2015 年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年國(guó)家發(fā)展和改革委《關(guān)于編制“十三五”秸稈綜合利用實(shí)施方案的指導(dǎo)意見(jiàn)》，體現(xiàn)了國(guó)家及政府各部門對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理思路從頂層設(shè)計(jì)到分項(xiàng)政策配套逐步系統(tǒng)化的過(guò)程，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)深入到農(nóng)村社會(huì)生活的方方面面。隨著各項(xiàng)政策措施的實(shí)施，農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題正在逐步得到解決，農(nóng)村環(huán)境狀況正在逐步得到改善。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境持續(xù)惡化有所遏制

農(nóng)業(yè)面源污染是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭到破壞最大的元兇之一。農(nóng)業(yè)面源污染的根本原因是分散的養(yǎng)殖戶畜禽糞便的隨意排放和過(guò)量的農(nóng)藥及化肥使用經(jīng)雨水沖刷氮磷流失進(jìn)入水域。根據(jù)2015 年《中國(guó)環(huán)境公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示：“全國(guó)廢水中化學(xué)需氧量排放量是2223.5 萬(wàn)噸，農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量排放量1068.6 萬(wàn)噸，占總數(shù)的48.1%,全國(guó)廢水中氨氮排放量229.9 萬(wàn)噸，農(nóng)業(yè)源氨氮排放量72.6 萬(wàn)噸，占總排放量的31.6%?！闭{(diào)查問(wèn)卷結(jié)果統(tǒng)計(jì)，耕地土壤污染方面，67.9%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為與過(guò)去3 年相比耕地板結(jié)情況沒(méi)有惡化，21.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為情況愈來(lái)愈嚴(yán)重，75.6%的調(diào)查對(duì)象糧食畝產(chǎn)填報(bào)的數(shù)據(jù)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門給予的平均數(shù)值相比變化范圍在5%以內(nèi)。在農(nóng)藥和化肥等農(nóng)資資料投入方面，75.9%的調(diào)查對(duì)象填報(bào)的化肥投入量數(shù)據(jù)是在當(dāng)?shù)仄骄度肓?%變化范圍內(nèi)，42.1%的調(diào)查對(duì)象填寫的農(nóng)藥投入量數(shù)據(jù)是在當(dāng)?shù)仄骄度肓?%變化范圍內(nèi)，而36.5%的調(diào)查對(duì)象填寫的農(nóng)藥投入量數(shù)據(jù)高于當(dāng)?shù)仄骄度肓?。在畜禽養(yǎng)殖方面，64.2%的被訪戶沒(méi)有進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖，超過(guò)一半的被訪戶認(rèn)為畜禽氣味、糞便對(duì)生活影響較之前有所緩解。從問(wèn)卷整體反映的情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境持續(xù)惡化有所遏制，并且有初步好轉(zhuǎn)之改觀。

2.農(nóng)村的人居環(huán)境改善初見(jiàn)端倪

通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，67.2%的被訪農(nóng)戶所在村80%以上道路屬于水泥路，18.7%為砂石路，只有13.7%的被訪農(nóng)戶所在村80%以上道路屬于土路；73%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為飲用水口感與過(guò)去5 年相比沒(méi)有變化或者越來(lái)越好喝；92.3%調(diào)查對(duì)象所在村建立了集中垃圾收集場(chǎng)所，但是污水、廁所治理還沒(méi)有采取更進(jìn)一步的措施，70.2%調(diào)查對(duì)象所在村沒(méi)有建立污水處理設(shè)施，74.6%的調(diào)查對(duì)象所在村沒(méi)有政府修建的衛(wèi)生廁所。對(duì)于農(nóng)村的生活環(huán)境與過(guò)去5 年相比整體滿意度，67.2%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為生活環(huán)境越來(lái)越好，26.8%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為沒(méi)有變化，只有6%的農(nóng)戶選擇越來(lái)越差?？傮w來(lái)看，農(nóng)村生活環(huán)境改善狀況成效明顯，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村整體生活環(huán)境滿意度較高。

3.農(nóng)村的自然環(huán)境改善還在原地踏步

根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，農(nóng)戶認(rèn)為所在村莊的自然環(huán)境與過(guò)去5 年相比沒(méi)有變化的占到一半以上，21.7%的被訪農(nóng)戶選擇了越來(lái)越差。筆者還設(shè)計(jì)一道題目是“所在村屯的綠化覆蓋率”，80%以上的被訪農(nóng)戶選擇了不清楚。

四、農(nóng)村環(huán)境治理存在問(wèn)題

1.現(xiàn)有涉農(nóng)資源缺乏有效整合

以吉林省為例，美麗鄉(xiāng)村、耕地質(zhì)量保護(hù)、黑土地保護(hù)和畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖等各種獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金主要承擔(dān)實(shí)施部門是農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳；秸稈綜合利用獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目主要承擔(dān)實(shí)施部門是發(fā)展和改革委員會(huì)；垃圾污水處理項(xiàng)目承擔(dān)主體變成了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳。各個(gè)部門在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中側(cè)重于本部門職責(zé)區(qū)域和范圍，各自為政分散治理的結(jié)果最終導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境進(jìn)入九龍治水，供需錯(cuò)配“內(nèi)卷化”困境。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)投入不足

盡管農(nóng)村環(huán)境工作受到高度重視，各種政策資金向農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目?jī)A斜，但是由于項(xiàng)目資金碎片化導(dǎo)致資源配置低下,垃圾、污水、衛(wèi)生廁所等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入不足導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻，治理道路依然任重道遠(yuǎn)。根據(jù)于法穩(wěn)2016 年對(duì)全國(guó)的行政村數(shù)據(jù)調(diào)查顯示：52.62 萬(wàn)個(gè)行政村有20%的比例能夠?qū)ι钗鬯M(jìn)行處理，65%的行政村對(duì)生活垃圾進(jìn)行集中收集轉(zhuǎn)運(yùn)。

依據(jù)本次調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，受訪農(nóng)戶所在行政村（鎮(zhèn)）能夠進(jìn)行污水處理的村鎮(zhèn)占總村鎮(zhèn)比例29.8%；受訪農(nóng)戶所在村有政府修建的衛(wèi)生廁所占總村鎮(zhèn)比例的32.8%；92.3%的受訪農(nóng)戶所在村建立了集中垃圾收集場(chǎng)所。盡管大多數(shù)村都實(shí)現(xiàn)了垃圾集中堆放、集中收集、集中轉(zhuǎn)運(yùn)，但是后續(xù)的垃圾處理僅限于填埋為主，資源化利用效率極低，不僅給填埋場(chǎng)帶來(lái)極大負(fù)擔(dān)，而且在轉(zhuǎn)運(yùn)和填埋過(guò)程中容易造成二次污染。

3.村民參與農(nóng)村環(huán)境治理意愿較低

各地實(shí)踐證明，農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題解決的核心，農(nóng)村環(huán)境污染治理工作的主體是生活在農(nóng)村地區(qū)的居民，其環(huán)境治理離不開(kāi)他們的支持。然而，事實(shí)上，在我國(guó)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大部分農(nóng)民思想意識(shí)還停留在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)里，環(huán)保自我治理需求比較低，更加關(guān)注政府環(huán)保政策的輸出和治理安排，“等、靠、要”現(xiàn)象比較突出。本次調(diào)查數(shù)據(jù)關(guān)于農(nóng)戶的環(huán)保認(rèn)知、參與和支付意愿情況如下表1：

表1 農(nóng)戶的環(huán)保認(rèn)知、參與和支付意愿

五、農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題解決路徑

通過(guò)以上分析可以得出，近些年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的高度重視，各項(xiàng)政策和配套項(xiàng)目資金傾斜，農(nóng)村環(huán)境狀況有了很大改善。但是，其治理形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，存在問(wèn)題依然突出，特別是現(xiàn)有涉農(nóng)資源配置較低、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，公共服務(wù)模式單一，村民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織環(huán)保自主參與意愿和行為較低等方面。因此，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)，著力思考我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理未來(lái)走向正是想國(guó)之所想，急國(guó)之所急。

1.理順政府各部門職能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境政策系統(tǒng)化供給

新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)期，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素影響，我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)一直讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，處于空白和邊緣位置。后期國(guó)家逐步加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”工作的重視，尤其是新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)提出后，農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題也提上日程。近期，隨著習(xí)近平總書(shū)記在各種會(huì)議場(chǎng)合對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的科學(xué)論斷，農(nóng)村環(huán)保價(jià)值和重要性又得到重新認(rèn)識(shí)，為農(nóng)村環(huán)保工作的開(kāi)展開(kāi)辟了良好的政策基礎(chǔ)。然而很久以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門不同程度存在職能重疊、分工不清、權(quán)責(zé)不一致、爭(zhēng)功諉過(guò)、政出多門等等之亂象，僅農(nóng)村環(huán)境治理這一問(wèn)題就涉及農(nóng)業(yè)、發(fā)改、住建及環(huán)保等等多個(gè)部門，多頭分散治理大大降低農(nóng)村環(huán)境治理效率。因此，歷次的機(jī)構(gòu)改革，理順職能關(guān)系也變成了政府改革的第一要?jiǎng)?wù)，2018 年機(jī)構(gòu)改革繼續(xù)推行“大部制”，體現(xiàn)了政府政策思路系統(tǒng)化過(guò)程。未來(lái)農(nóng)村環(huán)境治理政策思路頂層設(shè)計(jì)應(yīng)更加關(guān)注系統(tǒng)化和綜合性，從各部門單要素專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)向多部門聯(lián)合整治，打破空間地域限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境連片治理。

2.創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境服務(wù)多樣化供給

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理一直是以行政化手段為基礎(chǔ)，以罰款和資金獎(jiǎng)補(bǔ)為主要懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)措施來(lái)糾正環(huán)境外部影響，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威性管制一種模式。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境治理問(wèn)題層出不窮，原有治理模式不再適合復(fù)雜環(huán)境現(xiàn)象，探索農(nóng)村環(huán)境治理模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境服務(wù)多樣化供給正是未來(lái)農(nóng)村環(huán)境發(fā)展應(yīng)有之義。農(nóng)村環(huán)境服務(wù)多樣化供給模式包括：農(nóng)村環(huán)境服務(wù)第三方治理模式、PPP 模式以及村民自我服務(wù)模式等等。以吉林省公主嶺市為例，2017 年開(kāi)始，公主嶺市政府與北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)簽訂服務(wù)合同，采取政府購(gòu)買、服務(wù)外包模式，將公主嶺市24 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，404 個(gè)行政村生活垃圾清運(yùn)交給北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，很好地解決了公主嶺農(nóng)村垃圾隨意堆放、環(huán)境臟亂差問(wèn)題。

3.廣泛動(dòng)員農(nóng)村環(huán)境治理參與主體，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理多元合作

實(shí)踐證明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題由多重復(fù)雜因素交互在一起，任何單一主體政府、企業(yè)、社會(huì)治理模式都會(huì)造成部分“失靈”是不可取的。近年來(lái)，相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)村環(huán)境治理主體的多元化。政府作為公共產(chǎn)品主要供給者，承擔(dān)著農(nóng)村環(huán)境治理終極責(zé)任；農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村環(huán)境使用者和治理的參與者有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)和必要性；農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，承擔(dān)環(huán)保的社會(huì)責(zé)任；非政府組織通過(guò)自身的社會(huì)影響力，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈環(huán)境治理空白。因此在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，由傳統(tǒng)政府行政管控轉(zhuǎn)向多元主體合作共治模式已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。

4.強(qiáng)化綠色生產(chǎn)方式認(rèn)知，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

不置可否，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題大規(guī)模爆發(fā)，與村民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織的環(huán)保意識(shí)淡薄，缺乏綠色生產(chǎn)方式認(rèn)知有很大關(guān)系。因此當(dāng)務(wù)之急就是增強(qiáng)村民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的環(huán)保意識(shí)，提高環(huán)保素養(yǎng)，明晰環(huán)保社會(huì)責(zé)任，使他們清楚認(rèn)識(shí)到自身的環(huán)保主體地位，認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境與自身生活質(zhì)量息息相關(guān)。

其次要強(qiáng)化村民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人綠色生產(chǎn)方式認(rèn)知，引導(dǎo)他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中自覺(jué)踐行環(huán)保理念，真正將環(huán)境發(fā)展融入到農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。