段卓廷

（中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110035）

引言

全球化發(fā)展大背景下，隨著貨物全球化、資本全球化、人才全球化的不斷興起，國(guó)際移民流動(dòng)也成為全球化時(shí)代人類進(jìn)步和社會(huì)活力的重要驅(qū)動(dòng)力之一。國(guó)際移民可以調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，緩解勞動(dòng)力短缺，改善人口老齡化等人口問(wèn)題，有助于全球化人才流動(dòng)，共享人才紅利；移民可以使技術(shù)和資金自由配置，有利于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)；還可以促進(jìn)文明進(jìn)步，創(chuàng)造多元文化，讓世界各國(guó)人民、文化發(fā)生前所未有的緊密聯(lián)系。與此同時(shí)，不可避免的是，移民也會(huì)讓來(lái)源國(guó)人才和資金大量流失，非法移民更是帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，如何有效打擊非法移民成為各國(guó)主要議題。近年，國(guó)際人口流動(dòng)日趨頻繁，移民問(wèn)題已經(jīng)成為21世紀(jì)以來(lái)最重要的全球化問(wèn)題。所以，在當(dāng)前世界環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，如何處理好國(guó)際移民，顯得尤為重要。日本和中國(guó)同為亞洲國(guó)家，有相似的文化背景，都不是傳統(tǒng)的移民國(guó)家，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，在國(guó)際移民政策制定上兩國(guó)必然都要做出回應(yīng)，研究日本國(guó)際移民管理政策變化特征，對(duì)中國(guó)制定國(guó)際移民政策有一定參考意義。對(duì)于日本國(guó)際移民研究，我國(guó)早期主要研究日本移民歷史和論述日本向我國(guó)東北移民，如葛繼勇認(rèn)為日本移民遷徙流向是“中-朝-日”，符合推拉理論①葛繼勇：《日本古代大陸移民研究的兩點(diǎn)看法》，《八桂僑刊》2001年第4期。；隨著全球化深入，學(xué)者開始關(guān)注日本移民動(dòng)態(tài)研究，劉云剛等曾對(duì)日本移民數(shù)量、流向、類型做出統(tǒng)計(jì)①劉云剛、譚宇文：《全球化背景下的日本移民動(dòng)態(tài)研究》，《世界地理研究》2010年第3期。；近些年，我國(guó)學(xué)者開始關(guān)注日本國(guó)際移民管理政策制定和經(jīng)驗(yàn)介紹，但是整體文獻(xiàn)數(shù)量偏少。本文認(rèn)真梳理日本移民發(fā)展史和主要移民政策，為我國(guó)政策出臺(tái)提供理論依據(jù)，在理論上為我國(guó)完善相關(guān)移民法律法規(guī)提供重要的參考意義。

人口活動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁推動(dòng)力，人口因素是影響經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性因素。從2010年開始日本人口已經(jīng)連續(xù)十年自然減少。日本面臨越來(lái)越嚴(yán)重的人口問(wèn)題。日本的人口問(wèn)題主要表現(xiàn)為勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺，成為制約日本社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸，帶來(lái)了一系列的綜合性社會(huì)問(wèn)題。導(dǎo)致日本勞動(dòng)力短缺的根本原因是少子化和人口老齡化。少子化：日本晚婚晚育現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，2017年日本結(jié)婚率4.9（每千人中結(jié)婚人數(shù)），日本全年齡段未婚率為30.6%，數(shù)據(jù)刷新日本歷史新低。2016年以后女性平均結(jié)婚年齡就已經(jīng)超過(guò)30歲，20世紀(jì)80年代日本女性平均生育第一胎年齡為26歲，現(xiàn)在日本女性平均生育第一胎年齡已經(jīng)超過(guò)30歲，一些城市達(dá)到33歲左右。晚婚晚育直接影響了日本的生育率，1970年日本生育率為2.13，到2018年生育率已經(jīng)降低到1.42②該數(shù)據(jù)來(lái)源于Statistical Yearbook of the Ministry of General Affairs of Japan。受經(jīng)濟(jì)環(huán)境和精神壓力等多重影響，未來(lái)日本生育率將會(huì)持續(xù)下降，日本少子化趨勢(shì)短期內(nèi)無(wú)法逆轉(zhuǎn)。人口老齡化：2020年根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，日本65歲以上老年人口數(shù)量超過(guò)3 610萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝?8.7%③中國(guó)網(wǎng)：“日本老齡化程度位居全球第一65歲以上人口超3610萬(wàn)”，http：//henan.china.com.cn/news/2020-09/22/content_41305336.htm。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界人口展望》，日本成為世界上人口老齡化趨勢(shì)最快的國(guó)家。與老齡化相關(guān)的財(cái)政支出持續(xù)增高，加重了日本社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)，日本財(cái)務(wù)省公布數(shù)據(jù)，2017年醫(yī)療、護(hù)理、社保等方面的財(cái)政支出達(dá)到32.5萬(wàn)億日元，而同年日本的年度稅收為58.78萬(wàn)億日元④中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：“財(cái)經(jīng)觀察：高齡化加劇挑戰(zhàn)日本社?？沙掷m(xù)性”，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1646801741762246988&wfr=spider&for=pc。根據(jù)日本國(guó)立社會(huì)保障和人口問(wèn)題研究所的推算，到2060年時(shí)，日本人口與現(xiàn)在相比將減少三分之一。少子化和人口老齡化導(dǎo)致日本勞動(dòng)力短缺問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極影響，加劇了日本經(jīng)濟(jì)的不均衡性和脆弱性。但是勞動(dòng)力短缺不是短期矛盾，通過(guò)刺激人口增長(zhǎng)，提高勞動(dòng)參與率等方式不能有效解決眼下的困境。在沒(méi)有外來(lái)移民補(bǔ)充勞動(dòng)力的情況下，日本呈現(xiàn)出的倒三角年齡結(jié)構(gòu)將沒(méi)有辦法在短期內(nèi)得到改善。日本政府已經(jīng)感覺(jué)到嚴(yán)重的人口危機(jī)，飽受勞動(dòng)力短缺之苦。近幾年，為了保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，有意接納外國(guó)勞動(dòng)力，陸續(xù)出臺(tái)了一些鼓勵(lì)國(guó)際移民的政策。

一、日本國(guó)際移民歷史

歷史上，日本是一個(gè)移民輸出國(guó)。明治維新以后，日本政府鼓勵(lì)生育，日本人口迅速膨脹，增長(zhǎng)出現(xiàn)爆點(diǎn)。此時(shí)，日本社會(huì)底層的人民為了擺脫貧困，政府也為了緩解人口壓力，在日本出現(xiàn)了移民海外的浪潮。1896年，日本出臺(tái)《移民保護(hù)法》，鼓勵(lì)海外移民，日本的私營(yíng)移民機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)。二戰(zhàn)之前，約有70萬(wàn)日本人移民海外，移民的主要目的地是夏威夷、秘魯、巴西、墨西哥⑤Eiichiro Azuma，“Brief Historical Overview of Japanese Emigration，1868-1998”，http：//www.discovernikkei.org/en/journal/2014/2/28/historical-overview/。

1868年，美國(guó)商人向夏威夷派遣了150名日本工人，只是這些工人沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府同意未持有護(hù)照出境，被當(dāng)?shù)匾暈椤芭`”。1871年日本和夏威夷簽署《友好通商條約》，打開了日本移民夏威夷的大門。從1894年到1908年間，通過(guò)移民公司渠道進(jìn)入夏威夷的日本移民人數(shù)達(dá)到12.5萬(wàn)人⑥National Geography：“Japanese Immigrants Arrive in Hawaii”，https：//www.nationalgeographic.org/thisday/feb8/japanese-immigrants-arrive-hawaii/?，F(xiàn)今夏威夷和美國(guó)西海岸仍然是日裔美國(guó)人主要的聚集地。日本人數(shù)的激增，引起了當(dāng)?shù)匕兹说目只牛?923年起，加拿大和美國(guó)陸續(xù)禁止日本移民。為了擴(kuò)大海外市場(chǎng)，轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力，日本開始向拉丁美洲轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。2017年，拉美日裔人口約為210萬(wàn)人。17世紀(jì)初，就有日本移民來(lái)到秘魯，不過(guò)官方的往來(lái)，是從1873年日本和秘魯建交開始。1899年首批790名日本移民來(lái)到秘魯，主要在各類種植園從事農(nóng)耕工作，到1936年共有23 000名日本移民來(lái)到秘魯①Takenaka A，The Japanese in Peru：History of Immigration，Settlement，and Racialization，Latin American Perspectives，2004，31（3）.77-98.。1850年開始廢奴運(yùn)動(dòng)，巴西出現(xiàn)嚴(yán)重勞動(dòng)力短缺，大量種植園和農(nóng)場(chǎng)荒廢，急需引入海外移民充當(dāng)勞動(dòng)力。而日本開始走工業(yè)化道路，農(nóng)村人口過(guò)剩，需要轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，于是日本政府開始向巴西有組織地大規(guī)模移民，1908年通過(guò)笠戶丸號(hào)將第一批781名日本移民送到巴西。此后三十年間，是日本移民巴西的高峰期，前后有14萬(wàn)日本人移民巴西②數(shù)據(jù)來(lái)源于日本外務(wù)省“Japan-Brazil Relations”。。巴西已成為全球僅次于美國(guó)日裔人口最多的國(guó)家，現(xiàn)在日裔巴西人已經(jīng)完全融入巴西的主流社會(huì)，得到應(yīng)有的尊重。因?yàn)橐泼竦脑?，日本和巴西在?jīng)貿(mào)文化等各個(gè)領(lǐng)域保持著密切的聯(lián)系。1883年，墨西哥政府頒布了《未墾地拓殖法》，允許外國(guó)公司占有土地，吸引日本人到來(lái)，1897年日本移民到達(dá)墨西哥，主要從事底層工作。直到墨西哥革命后，戰(zhàn)后重建給了日裔發(fā)展的機(jī)會(huì)，日裔從農(nóng)村回流到城市，在各個(gè)行業(yè)開始嶄露頭角。

截至2018年，居住在日本境外的人數(shù)為1 390 370人③數(shù)據(jù)來(lái)源于《海外在留邦人數(shù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)》（Annual Report of Statistics on Japanese Nationals Overseas）。

二、日本國(guó)際移民概況

日本法務(wù)省發(fā)布數(shù)據(jù)，2018年入境（含再入境）的外國(guó)人為30 102 102人，除再入境外，新入境的外國(guó)人為27 574 232人，同比增長(zhǎng)9.9%。從性別來(lái)看，2018年進(jìn)入日本的外國(guó)公民中女性人數(shù)持續(xù)超過(guò)男性，男性占比46.1%，女性占比53.9%。從年齡來(lái)看，年齡在30歲以下的外國(guó)公民占比最大，占總數(shù)的23.8%。從外國(guó)人入境目的來(lái)看，在臨時(shí)入境的外國(guó)公民中，91.1%入境目的為旅游④Immigration Services Agency of Japan，（Immigration control and Residency Management）。從登陸日本的外國(guó)人國(guó)籍來(lái)看，持中國(guó)護(hù)照人數(shù)最多，第二為韓國(guó)，第三為巴西，隨后為菲律賓、秘魯、美國(guó)等國(guó)家⑤數(shù)據(jù)來(lái)源于：法務(wù)省2018年《外國(guó)人登陸者數(shù)統(tǒng)計(jì)》報(bào)告。。

日本外國(guó)人在留資格：具有在留資格外國(guó)人為特別永住者和中長(zhǎng)期在留者。中長(zhǎng)期在留者包括：永住者、技能實(shí)習(xí)1—3號(hào)、留學(xué)、技術(shù)人文知識(shí)國(guó)際業(yè)務(wù)、定住者、家屬滯在、日本人配偶、特定活動(dòng)、技能、永住者配偶、經(jīng)營(yíng)管理、企業(yè)內(nèi)調(diào)動(dòng)、專門職務(wù)（1號(hào)、2號(hào)）、教育、教授、宗教、文化活動(dòng)、演出、醫(yī)療、特定技能、研究、研修、看護(hù)、藝術(shù)、報(bào)道、法律、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)⑥特別永住者：主要是歷史遺留問(wèn)題，二戰(zhàn)前是日本籍，二戰(zhàn)結(jié)束以后，被日本政府注銷日本國(guó)籍的這部分人，后期為了解決他們的身份問(wèn)題，日本給予他們和后代特別永住者資格。永住者：法務(wù)大臣認(rèn)定永住的外國(guó)人，可以永久住在日本，在日本可以從事工作等活動(dòng)，包括日本人配偶、永住者配偶等。定住者：法務(wù)大臣考慮到特殊的理由，在一定時(shí)期內(nèi)可以居住在日本的人。。

具有在留資格外國(guó)人中，截至2018年底，在留外國(guó)人數(shù)為2 731 093人，同比增長(zhǎng)6.6%。此外，外籍居民占日本總?cè)丝诘谋壤秊?.16%，較2017年底增長(zhǎng)0.14個(gè)百分點(diǎn)。從國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，其中中國(guó)籍人口超過(guò)80萬(wàn)，占所有外國(guó)居民人數(shù)的29.5%，第二是韓國(guó)，第三是輸出大量技能實(shí)習(xí)生的越南，之后是菲律賓和巴西。從在留資格來(lái)看，永住者最多，其次是技能實(shí)習(xí)、留學(xué)、特別永住者。截至2019年，基于身份的在留者約532 000人⑦數(shù)據(jù)來(lái)源于厚生勞動(dòng)省發(fā)布的“外國(guó)人雇傭狀況”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（截至每年十月底）。（見表1）。從2014至2018年，永久居民數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，具有永久居民身份的外國(guó)公民主要來(lái)自于中國(guó)、菲律賓、巴西、韓國(guó)、秘魯，技能實(shí)習(xí)約384 000人。因工作目的在留著者，約329 000人。特定活動(dòng)約41 000人（主要為外籍護(hù)士、護(hù)理人員候選人、打工度假、外籍建筑人員、外籍造船人員）。截至2018年底，在日本從事專業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域工作的中長(zhǎng)期外國(guó)人（除外交、官方派遣、技術(shù)實(shí)習(xí)人員）人數(shù)為350 680，數(shù)量從2012年開始逐年上升。資格外活動(dòng)（海外留學(xué)生兼職打工等）約373 000人。截至2019年1月1日，非法超過(guò)授權(quán)停留期限的外國(guó)人人數(shù)為74 167人。從官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，居住在日本的外國(guó)人主要是永住者、特別永住者、定住者、家族滯在、日本人配偶占了總數(shù)的一半以上。截至2018年，日本約有32萬(wàn)人被歸類為日本永久居民①數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年《國(guó)籍地域在留外國(guó)人人數(shù)》統(tǒng)計(jì)表。。

表1 按照在留資格統(tǒng)計(jì)外國(guó)人數(shù)

三、日本移民管理法律依據(jù)

日本的出入國(guó)管理法律依據(jù)主要為《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定法》（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)定法》）。該法律的前身是1951年10月出臺(tái)的《出入國(guó)管理令》，是日本第一部針對(duì)移民管理的法律，涉及出入境管理、外國(guó)人居住等內(nèi)容。為了適應(yīng)時(shí)代需求，該法律也一直在修改和完善。1982年1月1日，日本加入《難民條約》，在相關(guān)法律中加入難民識(shí)別相關(guān)程序的規(guī)定，由此《出入國(guó)管理令》更名為《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定法》?！墩J(rèn)定法》是對(duì)所有進(jìn)入日本的人及從日本離境者的出入境進(jìn)行管理，同時(shí)完善難民認(rèn)定手續(xù)。《認(rèn)定法》中對(duì)一般規(guī)則、出入境、登陸程序、居住和出發(fā)、驅(qū)逐程序、船東和承運(yùn)人責(zé)任、日本人出發(fā)和返回、難民識(shí)別、補(bǔ)充規(guī)定、處罰等方面作出了具體解釋。

1990年《認(rèn)定法》修正公布，接納外國(guó)人來(lái)日定居，并賦予工作權(quán)力，使得日裔人口回流，游客也大幅增多。2009年，對(duì)法律進(jìn)行部分修正，引入新的居住管理系統(tǒng)，開始簽發(fā)永久居民證書，成立出入境檢查所，增加培訓(xùn)技能培訓(xùn)的審查系統(tǒng)，闡明禁止回國(guó)的規(guī)定等相關(guān)內(nèi)容。2014年國(guó)會(huì)會(huì)議，批準(zhǔn)通過(guò)《出入境管理及難民認(rèn)定法的一部分修正法律》，修改后的法律，為具有高度專業(yè)能力的外國(guó)人確定居留身份，進(jìn)一步簡(jiǎn)化著陸檢查程序。2019年4月1日《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定法》修正案正式實(shí)施，該修正案將擴(kuò)大接收外國(guó)勞動(dòng)者，增設(shè)“特定技能制度”，以14個(gè)勞動(dòng)力短缺的行業(yè)為對(duì)象，允許外國(guó)勞動(dòng)力進(jìn)入，預(yù)計(jì)在未來(lái)五年，吸納34.5萬(wàn)外國(guó)人為上限②日本經(jīng)濟(jì)新聞：“日本新的《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定法》正式實(shí)施”，http：//jp.mofcom.gov.cn/article/k/201905/20190502865000.shtml；以直接雇傭?yàn)樵瓌t，針對(duì)明顯忙季與淡季的行業(yè)（漁業(yè)、農(nóng)業(yè)）允許派遣；采取必要的措施避免外國(guó)人聚集在大城市圈；促進(jìn)外國(guó)人適當(dāng)參加保險(xiǎn)；充實(shí)日語(yǔ)教育，增加日語(yǔ)考試；改善外國(guó)人生活環(huán)境，“多文化共生綜合咨詢一站式服務(wù)中心”，提供11種語(yǔ)言的社會(huì)服務(wù)和126項(xiàng)對(duì)于外國(guó)人的支援措施等。

四、日本國(guó)際移民管理機(jī)構(gòu)

日本對(duì)于國(guó)際移民事務(wù)的處理相較亞洲其他國(guó)家起步較早，1949年就在外務(wù)省行政局成立“移民部”，1950年，設(shè)立“移民管制局”，外國(guó)人登記等事務(wù)從民政部門脫離出來(lái)，1952年，移民管理部門權(quán)力又移交至法務(wù)省，1982年，在法務(wù)省移民局總務(wù)處成立了“難民識(shí)別辦公室”?，F(xiàn)在日本的國(guó)際移民管理事務(wù)主要是由法務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、外務(wù)省這三個(gè)部門負(fù)責(zé)。

法務(wù)?。悍▌?wù)省是日本維持基本法制、制定法律、司法制度、民事刑事案件、維護(hù)國(guó)民權(quán)利的行政機(jī)關(guān)。法務(wù)省是日本處理國(guó)際移民問(wèn)題的核心部門。法務(wù)省下屬外局出入國(guó)在留管理廳，其主要職責(zé)為制定與修改國(guó)際移民相關(guān)法律法規(guī)，管理出入境和國(guó)際移民等工作，包括出入境審查辦理，在留審查辦理，在留管理制度制定等。根據(jù)2018年12月8日制定并于同月14日頒布的《移民控制法和相關(guān)法律修正法》，法務(wù)省下屬的“入國(guó)管理局”在2019年4月1日正式更名為“出入國(guó)在留管理廳”，全權(quán)負(fù)責(zé)外國(guó)人出入境審查和在日活動(dòng)的管理①日 本 經(jīng) 濟(jì) 新 聞：“日 本 新 的《出 入 國(guó) 管 理 及 難 民 認(rèn) 定 法》正 式 實(shí) 施”，http：//jp.mofcom.gov.cn/article/k/201905/20190502865000.shtml。出入國(guó)在留管理廳設(shè)長(zhǎng)官1名，次長(zhǎng)1名，審議官2名，共4名行政領(lǐng)導(dǎo)干部。內(nèi)設(shè)總務(wù)課、政策課、出入國(guó)管理部、在留管理支援部，同時(shí)還設(shè)有8個(gè)地方出入國(guó)在留管理局，7個(gè)同支局，61個(gè)出張所。法務(wù)省下屬兩個(gè)入國(guó)管理中心（東日本入國(guó)管理中心和大村入國(guó)管理局中心）負(fù)責(zé)移民的收容和遣返②出入國(guó)在留管理廳：“出入國(guó)在留管理廳介紹”，http：//www.moj.go.jp/isa/index.html。

外務(wù)?。和鈩?wù)省是日本負(fù)責(zé)對(duì)外關(guān)系的最高行政機(jī)關(guān)。主要負(fù)責(zé)領(lǐng)事局和駐外使領(lǐng)館中的國(guó)際移民管理工作，還包括有關(guān)簽證的事務(wù)和在日外國(guó)人的外交政策規(guī)劃。外務(wù)省下設(shè)領(lǐng)事局，內(nèi)設(shè)政策科，其主要職責(zé)為負(fù)責(zé)全面的安全出國(guó)旅游政策，海外生活福利保障，穩(wěn)定移民政策等。

厚生勞動(dòng)?。菏侨毡局醒胧d之一，2001年把厚生省和勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)省。厚生勞動(dòng)省一項(xiàng)主要職責(zé)是負(fù)責(zé)外國(guó)人的管理服務(wù)，主要為社會(huì)福利與勞務(wù)方面，比如醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)救助、保險(xiǎn)、退休金、就業(yè)等工作。厚生勞動(dòng)省下屬的就業(yè)保障局設(shè)有外國(guó)人就業(yè)對(duì)策科，主要負(fù)責(zé)關(guān)于由政府開展的外國(guó)人的就業(yè)介紹（屬于勞動(dòng)市場(chǎng)中心營(yíng)業(yè)所的管轄權(quán)以外的東西）、商談和支援勞動(dòng)條件，有關(guān)雇用外國(guó)人的事項(xiàng)，應(yīng)向企業(yè)主及其他關(guān)聯(lián)方提供必要的意見和其他措施的事項(xiàng)，以及與外國(guó)人的就業(yè)穩(wěn)定性有關(guān)的其他事項(xiàng)。

五、日本國(guó)際移民管理政策變化主要特征

從歷史來(lái)看，日本是單一民族國(guó)家，一直不是傳統(tǒng)的移民接收國(guó)家。雖然日本對(duì)于經(jīng)濟(jì)、文化等方面的國(guó)際交流一直很積極，但是對(duì)于移民輸入一直持保守態(tài)度，主要原因是日本政府為了維護(hù)日本文化完整統(tǒng)一，保持種族純粹性。其次很多日本人擔(dān)心大量外國(guó)移民涌入，會(huì)帶來(lái)國(guó)家安全、社會(huì)政治穩(wěn)定、教育就業(yè)、社會(huì)福利、文化沖突等一系列問(wèn)題，尤其非法移民的進(jìn)入，民眾有一定的排外情緒，所以一直把限制外來(lái)移民作為移民管理的主要政策，拒絕大規(guī)模接收外來(lái)務(wù)工人員和移民。過(guò)于保守的移民管理政策，會(huì)對(duì)可持續(xù)性產(chǎn)生消極影響，尤其現(xiàn)階段，日本人口老齡化、勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺，社會(huì)財(cái)政保障壓力增大，消費(fèi)低迷，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的用工荒問(wèn)題，最簡(jiǎn)單快速的方法就是引入外國(guó)移民。消費(fèi)是拉動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)主力，外國(guó)移民引入也可以刺激消費(fèi)，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，幫助日本經(jīng)濟(jì)走出低迷狀態(tài)。日本政府為了從根本上解決勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題，為了振興經(jīng)濟(jì)并促進(jìn)社會(huì)邁向國(guó)際化，移民政策開始做出改變，嘗試接受優(yōu)秀外國(guó)人才，保持在亞洲的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，日本民眾對(duì)于外國(guó)人的排斥情緒也在逐漸減弱，主要原因在于近些年赴日游客持續(xù)增多，但是治安環(huán)境沒(méi)有出現(xiàn)惡化，加之跨國(guó)人口流動(dòng)已成為世界大趨勢(shì)，所以日本民眾開始接納外國(guó)移民。在《日經(jīng)新聞》的一項(xiàng)調(diào)查中，接近70%的日本人對(duì)接納移民持積極態(tài)度，反移民團(tuán)體僅占1—2%①網(wǎng)易：“日本，正在為所有低生育率國(guó)家趟雷”，https：//www.163.com/dy/article/FHH3RA2F05149FK0.html。2019年4月，日本實(shí)施了歷史性的移民改革，宣布在隨后的五年中允許超過(guò)345 000名技術(shù)工人進(jìn)入日本②BUSINESS NEWS：“Japanese firms resist hiring foreign workers under new immigration law-poll”，https：//www.reuters.com/article/uk-japan-companies-foreignworkers-idUKKCN1SS310。日本國(guó)際移民管理政策變化主要特征為以下幾個(gè)方面：

（一）增設(shè)特定技能1號(hào)、2號(hào)

日本政府在2019年5月宣布，為了接納更多外國(guó)勞動(dòng)者，緩解人口老齡化和少子化帶來(lái)的勞動(dòng)力短缺，擴(kuò)大簽證范圍，特別增設(shè)特定技能1號(hào)和特定技能2號(hào)兩種居留簽證。申請(qǐng)?zhí)囟寄艿拈T檻比申請(qǐng)一般工作簽證的門檻要低，只需要3年相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或者同等技能水平和一定程度的日語(yǔ)基礎(chǔ)就可以申請(qǐng)。特定技能1號(hào)的申請(qǐng)者必須具備某項(xiàng)專業(yè)技能（如漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、餐飲業(yè)、汽車修理業(yè)、航空業(yè)、賓館業(yè)等），獲得的簽證期限最長(zhǎng)為5年，且不能攜帶家屬，5年以后，如果想繼續(xù)生活在日本，就要申請(qǐng)?zhí)囟寄?號(hào)（如建筑業(yè)、船舶制造業(yè)等）或者其他工作簽證。特定技能2號(hào)的申請(qǐng)門檻較特定技能1號(hào)要高，與特定技能1號(hào)不同的是，特定技能2號(hào)的簽證更新沒(méi)有次數(shù)上限，在日本居住滿10年后，可以申請(qǐng)日本的永久居留權(quán)，同時(shí)配偶可以以家族滯在的身份前往日本。2021年日本將公布特定技能2號(hào)考試的相關(guān)內(nèi)容。獲得特定技能身份的人，薪酬要等同于日本人，可以自由更換單位（同行業(yè)內(nèi)），而且必須要有特定的支援機(jī)構(gòu)做后盾。

新增特定技能實(shí)習(xí)簽證，讓很多人想到1993年日本推出技能實(shí)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃。技能實(shí)習(xí)計(jì)劃，由日本國(guó)際培訓(xùn)合作組織管理，對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的勞工提供培訓(xùn)，待其返回原籍國(guó)來(lái)促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展，2007年作為研修生進(jìn)入日本的外國(guó)人達(dá)10.2萬(wàn)，加上留在日本工作的研修生，總數(shù)達(dá)20萬(wàn)③JITCO：“Outline of Technical Intern Training Program”，https：//www.jitco.or.jp/en/。為了保護(hù)實(shí)習(xí)生的合法權(quán)益，出臺(tái)《技術(shù)實(shí)習(xí)培訓(xùn)法律》，但仍存在很多問(wèn)題。實(shí)際上，這些實(shí)習(xí)生主要從事的都是3K的工作（危險(xiǎn)kiken，臟kitanai，累kitsui），而且實(shí)習(xí)生的簽證條件是不能更換雇主，合法權(quán)益并沒(méi)有得到保證，工資低廉，就業(yè)環(huán)境惡劣，很多企業(yè)把他們當(dāng)成廉價(jià)勞動(dòng)力。還有一些企業(yè)為了長(zhǎng)期雇傭這些成熟的廉價(jià)勞動(dòng)力，延長(zhǎng)他們?cè)谌展ぷ鲿r(shí)間，由此引發(fā)非法移民問(wèn)題。在一些采訪中，一些實(shí)習(xí)者也表明機(jī)構(gòu)除了對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的語(yǔ)言培訓(xùn)，沒(méi)有接受其他有技術(shù)含量的技能培訓(xùn)④The New York Times，“Japan Limited Immigration；Now It’s Short of Workers”，https：//www.nytimes.com/2017/02/10/business/japan-immigrants-workers-trump.html。在2016年至2018年期間，參加該計(jì)劃的63名外國(guó)工人死亡，包括事故和自殺⑤The Washington Post：“Japan passes controversial new immigration bill to attract foreign workers，”https：//www.washingtonpost.com/world/japan-passes-controversial-new-immigration-bill-to-attract-foreign-workers/2018/12/07/a76d8420-f9f3-11e8-863a-8972120646e0_story.html。出于這些原因，日本的這項(xiàng)技能實(shí)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃飽受爭(zhēng)議。東京昭和女子大學(xué)的商學(xué)教授直代直弘表示，在未來(lái)五年中，外國(guó)工人估計(jì)將占日本高技能勞動(dòng)力凈增長(zhǎng)的40%。不過(guò)也有反對(duì)移民改革的人擔(dān)心在沒(méi)有完全解決現(xiàn)有實(shí)習(xí)培訓(xùn)學(xué)員的問(wèn)題之前，就放開移民政策，增設(shè)移民類型，會(huì)使問(wèn)題更加復(fù)雜化。

（二）嚴(yán)格外國(guó)人入境管理

非法移民的存在破壞了法律體系，會(huì)引發(fā)各類社會(huì)問(wèn)題，經(jīng)常和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、公共福利、犯罪、人權(quán)等相關(guān)問(wèn)題掛鉤。日本非法移民人數(shù)曾一度在1993年達(dá)到頂峰時(shí)299 000人⑥數(shù)據(jù)來(lái)源于日本法務(wù)省“Immigration Control and Residency Management 2019”。，隨后通過(guò)嚴(yán)格邊境管制制度和一系列措施，非法移民人數(shù)逐年減少。但是這一趨勢(shì)在2015年被打破，22年來(lái)，日本非法移民人數(shù)首次出現(xiàn)增長(zhǎng)，截至2015年，在日本合法逗留期以外的非法居留人數(shù)為60 000人，人數(shù)較上一年出現(xiàn)了增多①數(shù)據(jù)來(lái)源于日本法務(wù)省“Basic Plan for Immigration Control（5th Edition）”。。隨后幾年，非法移民人數(shù)也出現(xiàn)了上升趨勢(shì)。然而，可以肯定的是，非法移民實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大得多。為此，日本也通過(guò)加大打擊力度、加強(qiáng)對(duì)非法居留人員信息的收集和分析、提倡自愿出境等措施，努力減少非法居留人數(shù)的增加。

1.嚴(yán)格外國(guó)人入境管理，利用高科技手段助力入境檢查

日本的出入境事務(wù)由日本的法務(wù)省和各地入國(guó)管理局負(fù)責(zé)，依據(jù)的法律是《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定法》。隨著進(jìn)入日本和定居日本的人越來(lái)越多，這一現(xiàn)實(shí)對(duì)移民管理工作提出更高要求。入境口岸進(jìn)行嚴(yán)格的移民檢查是限制非法移民最直接的方式。外國(guó)人進(jìn)入日本首先要填寫“入境卡”，中長(zhǎng)期移民在機(jī)場(chǎng)領(lǐng)取“在留卡”。移民檢查人員嚴(yán)格審核入境外國(guó)人的身份，入境檢查不符合登陸條件的，移交特別審查官口頭審理，口頭審理結(jié)果認(rèn)為可以入境，立即批準(zhǔn)登陸，不符合條件的，接受遣返，或者在認(rèn)定三天后向法務(wù)大臣提出異議申訴，給予外國(guó)人證明其符合登陸條件的機(jī)會(huì)。

根據(jù)日本法務(wù)省數(shù)據(jù)表明，日本大量非法移民來(lái)源主要是持有短期90天簽證的外國(guó)入境者，這些人中有些逾期非法滯留在日本，有些通過(guò)偽造在留卡滯留在日本。據(jù)日本警察廳統(tǒng)計(jì)，2018年日本查獲偽造在留卡案件多達(dá)620起②NHK WORLD-JAPAN Chinese：“偽造在留卡案件數(shù)量創(chuàng)新高”，https：//www3.nhk.or.jp/nhkworld/zh/news/143198/。所以日本政府加大了對(duì)外國(guó)人的身份檢查力度，聯(lián)合海外搜查機(jī)關(guān)，對(duì)非法滯留以及偽造身份等案件進(jìn)行查處。此外，近年來(lái)，偷渡案件頻發(fā)，“蛇頭”企圖利用船只等交通工具進(jìn)入日本。為了對(duì)“蛇頭”進(jìn)行打擊，日本政府加強(qiáng)口岸安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加邊境巡邏、對(duì)進(jìn)入日本船只加大篩查頻率。日本政府與有關(guān)組織加強(qiáng)合作，開展聯(lián)合行動(dòng)，打擊偷渡團(tuán)伙。

2015年10月，日本法務(wù)省出入境在留管理廳建立了“情報(bào)收集和分析中心”，推動(dòng)與其他國(guó)家和地區(qū)間的信息共享，利用收集的信息分析研判，排查有移民傾向或者疑似恐怖分子的危險(xiǎn)人物。同時(shí)利用高科技手段助力入境檢查，應(yīng)用生物識(shí)別技術(shù)，采集生物信息特征，申請(qǐng)登陸日本的外國(guó)人，除依法免除外，均需要向入境審查官提交個(gè)人信息（包括指紋信息和照片）。通過(guò)面部識(shí)別技術(shù)，掃描面部并將圖像與護(hù)照芯片中數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，來(lái)篩查入境的外國(guó)人。日本幾大機(jī)場(chǎng)已經(jīng)使用“全身掃描儀”利用毫米波電波對(duì)全身進(jìn)行掃描檢查，可以完全取代原有的金屬檢測(cè)儀。

2.健全離境制度，靈活使用離境方式

符合強(qiáng)制遣返的外國(guó)人親自前往地方出入境管理局陳述犯罪嫌疑，違規(guī)調(diào)查是強(qiáng)制遣返的第一階段。一種情況是希望立即回國(guó)者具備遣返條件后迅速遣返至目的地（符合條件的非法滯留者為勒令離境對(duì)象，而非強(qiáng)制遣返對(duì)象），通過(guò)一系列遣返手續(xù)，被稱為嫌疑者的外國(guó)人自強(qiáng)制遣返命令書簽發(fā)之日起就不再是嫌疑者，而成為被強(qiáng)制遣返人員；另外一種情況是希望繼續(xù)留在日本，則需要由法務(wù)大臣裁決最終審理結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中可以簡(jiǎn)易手續(xù)出境，如果當(dāng)事人可以迅速離境，或者到出入國(guó)在留管理局自首離境，或者沒(méi)有被執(zhí)行遣返離境的等不嚴(yán)重情形，利用簡(jiǎn)易手續(xù)《出境命令制度》快速離境，通過(guò)這種命令離境的，原則上一年內(nèi)不許進(jìn)入日本。對(duì)于近期離境的外國(guó)人交付強(qiáng)制遣返的命令后，要求辦理自費(fèi)離境及保釋許可，一般情況不對(duì)其進(jìn)行收容，采取命令離境。對(duì)于強(qiáng)制手續(xù)出境的最低五年內(nèi)不得入境日本。日本遣返制度大致分為自費(fèi)離境、由運(yùn)輸公司付費(fèi)遣返（常規(guī)登陸審查過(guò)程中被拒絕登陸的人員和運(yùn)輸公司明知其登陸時(shí)屬于強(qiáng)制遣返對(duì)象）及公費(fèi)遣返三種形態(tài)。希望繼續(xù)在日本生活的超過(guò)拘留期的外國(guó)人，首先到相關(guān)部門自首，隨后申述繼續(xù)在日本生活的理由。入國(guó)警務(wù)官在對(duì)申述內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查審核過(guò)程中，基于收容命令書進(jìn)行收容，入國(guó)審查官和特別理事官調(diào)查，如果獲得法務(wù)大臣批準(zhǔn)的特別居住許可，就可以解除非法滯留狀態(tài)，以合法移民身份繼續(xù)生活，否則發(fā)布強(qiáng)制出境命令書進(jìn)行遣返。2016年日本強(qiáng)制送還7 014人，其中非法滯留人員5 442人，進(jìn)行資格外活動(dòng)人員452人①每日頭條：“非法移民？！在日本你將被這樣對(duì)待”，https：//kknews.cc/other/gyv22vy.html。

（三）推出和諧共生綜合舉措

外國(guó)人的到來(lái)會(huì)對(duì)日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)民生活產(chǎn)生重大影響，促進(jìn)外國(guó)人融入已經(jīng)成為日本國(guó)家戰(zhàn)略決策。由于日本不是傳統(tǒng)移民國(guó)家，日本排外思想相對(duì)比較嚴(yán)重，加之日本島國(guó)的危機(jī)意識(shí)、憂患意識(shí)，也擔(dān)心移民會(huì)導(dǎo)致犯罪率上升等原因，所以日本各部門為迎接外國(guó)移民，提前做好充分準(zhǔn)備。為了在日外國(guó)人更好融入，日本政府各部門聯(lián)合制作了《生活就業(yè)指南》，日本政府在2018年12月決議通過(guò)了《外籍人才的接收和共生綜合舉措》，并于2019年6月對(duì)《綜合舉措》進(jìn)行修訂?！毒C合措施》共含有172項(xiàng)措施，耗資245億日元②數(shù)據(jù)來(lái)源于《接收外籍人才及實(shí)現(xiàn)和諧共生的綜合措施（修訂版）概要》。。為更好接收外籍人才，日本政府推出各項(xiàng)實(shí)現(xiàn)和諧共生的綜合舉措。

1.積極聽取各方意見并開展宣傳活動(dòng)，設(shè)置接收環(huán)境協(xié)調(diào)官。為了實(shí)現(xiàn)外籍人才和諧共生社會(huì)，定期舉行座談進(jìn)行廣泛討論，并積極聽取各方意見，相關(guān)部門積極回應(yīng)討論的結(jié)果，在公民共識(shí)的基礎(chǔ)上審慎對(duì)待。為了改善外籍人才的接收環(huán)境，在日本全國(guó)8個(gè)地方出入國(guó)在留管理局和3個(gè)支局共委任了13名環(huán)境協(xié)調(diào)官，主要負(fù)責(zé)聽取各機(jī)構(gòu)對(duì)于外籍人才接收的意見，對(duì)地方政府的咨詢做出回應(yīng)，建立對(duì)于外國(guó)人的咨詢服務(wù)平臺(tái)③數(shù)據(jù)來(lái)源于法務(wù)省《積極接受外籍人才及實(shí)現(xiàn)和諧共生社會(huì)的措施》。。

2.加大對(duì)地方政府的支持力度。日本向所有地方政府放寬地方政府補(bǔ)貼的條件，地方政府紛紛出臺(tái)新政吸引外國(guó)人，多個(gè)地方政府進(jìn)行廣泛的區(qū)域合作，并對(duì)地方政府提出的問(wèn)題積極回應(yīng)，幫助他們順應(yīng)日本主流文化。日本許多地區(qū)都開展了多文化共生月等活動(dòng)，比如宮城縣制定了《關(guān)于推進(jìn)多元文化共生社會(huì)的形成條例》，建立多語(yǔ)言服務(wù)中心，定期召開交流會(huì)，對(duì)外籍人才進(jìn)行生活指導(dǎo)，對(duì)日常生活包括語(yǔ)言學(xué)習(xí)，處理咨詢和投訴以及和日本人交流等方面提供支援；日本仙臺(tái)成立多元文化共生中心，通過(guò)多語(yǔ)言服務(wù)，切實(shí)幫助外國(guó)人解決生活困難，鼓勵(lì)外國(guó)人積極參加當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)，加速融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。地方政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民多方聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)外國(guó)人更好融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，實(shí)現(xiàn)多文化共生。

3.鼓勵(lì)注冊(cè)支援機(jī)構(gòu)，落實(shí)外籍人才支援制度。為了幫助特定技能1號(hào)外籍人才從事特定技能工作以及平穩(wěn)進(jìn)行工作和日常生活，接收機(jī)構(gòu)必須創(chuàng)建一個(gè)支援計(jì)劃，而且必須按照這個(gè)計(jì)劃提供支援。支援計(jì)劃包括：出入境接送，在簽訂房租等生活合同時(shí)提供幫助，提供日常生活注意事項(xiàng)說(shuō)明會(huì)，陪同辦理和政府有關(guān)的事務(wù)，提供日語(yǔ)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，對(duì)提問(wèn)和投訴做出回應(yīng)，促進(jìn)與日本人交流（協(xié)助外籍人參與當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣骰顒?dòng)等），協(xié)助轉(zhuǎn)變崗位，定期會(huì)面和上報(bào)行政機(jī)關(guān)（會(huì)面至少每三個(gè)月進(jìn)行一次，對(duì)違反勞動(dòng)基本法的行為要進(jìn)行上報(bào)）。為確保該制度的正確運(yùn)作，主管部門為特定行業(yè)領(lǐng)域的每一領(lǐng)域設(shè)立一個(gè)理事會(huì)，各領(lǐng)域理事會(huì)包括各領(lǐng)域主管部門、接收機(jī)構(gòu)、業(yè)界團(tuán)體、學(xué)術(shù)專家、相關(guān)部門（法務(wù)省、警察廳、外務(wù)省、厚生勞動(dòng)?。?。截至2019年12月底，注冊(cè)支援機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到3 451個(gè)④數(shù)據(jù)來(lái)源于法務(wù)省《積極接受外籍人才及實(shí)現(xiàn)和諧共生社會(huì)的措施》。。同時(shí)成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保支援機(jī)構(gòu)構(gòu)建和監(jiān)管兩不誤。

4.建立新的居留管理制度。2012年新的在留管理制度實(shí)施，新的管理制度是法務(wù)省為了更好掌握具有中長(zhǎng)期在留資格外國(guó)人的信息，從而提高在留外國(guó)人方便性而制定的制度。具有中長(zhǎng)期在留資格外國(guó)人包括與日本人結(jié)婚的外國(guó)人和日裔，企業(yè)工作者（資格為技術(shù)、人文知識(shí)、國(guó)際業(yè)務(wù)等）、技能實(shí)習(xí)生、留學(xué)生和永住者，以旅游為目的的短期逗留者不屬于該范圍對(duì)象。新的管理制度把在留期間由目前的上限3年改為最長(zhǎng)5年，持在留卡的外國(guó)人在出境后一年內(nèi)為了繼續(xù)在日本生活而需要再次入境時(shí)，原則上不必再辦理入國(guó)許可。在留卡里面會(huì)植入IC晶片，里面包含個(gè)人信息。同時(shí)在留資格考試更為嚴(yán)格，根據(jù)“拘留和驅(qū)逐出境問(wèn)題專家會(huì)議”的討論，通過(guò)立法和其他措施確立驅(qū)逐出境的方法。

5.進(jìn)行法定內(nèi)容講座，提供語(yǔ)言培訓(xùn)。法定內(nèi)容講座包括勞動(dòng)法令法規(guī)培訓(xùn)、日常生活技能培訓(xùn)等。為了破除外國(guó)人的語(yǔ)言障礙，日本政府開展日語(yǔ)培訓(xùn)，各地區(qū)開辦免費(fèi)日語(yǔ)學(xué)習(xí)班。創(chuàng)建了“簡(jiǎn)單日語(yǔ)”使用指南，翻譯成23種語(yǔ)言版本幫助外國(guó)人更好學(xué)習(xí)日語(yǔ)。加強(qiáng)日語(yǔ)環(huán)境的綜合制度建設(shè)，增加ICT教材（使用多媒體教育手段）支持語(yǔ)言，重要活動(dòng)實(shí)現(xiàn)多語(yǔ)言口譯技術(shù)的人工智能同聲傳譯。緊急情況的信息發(fā)布以及重要場(chǎng)所的多語(yǔ)言提供。2019年6月日本參議院全體會(huì)議通過(guò)《日語(yǔ)教育推進(jìn)法》，推進(jìn)外國(guó)人學(xué)習(xí)日語(yǔ)的義務(wù)化進(jìn)程。

6.改善外國(guó)人生活環(huán)境。日本政府提出了綜合性改善外國(guó)人生活環(huán)境政策，從教育、醫(yī)療、就業(yè)各方面進(jìn)行改善，保證外國(guó)人在日生活質(zhì)量。醫(yī)療方面，日本擴(kuò)大了醫(yī)療翻譯范圍，使不懂日語(yǔ)的外國(guó)人可以及時(shí)就診。居住在日本的外國(guó)移民，不論國(guó)籍，都會(huì)加入公共醫(yī)療保險(xiǎn)，保障外國(guó)人醫(yī)療權(quán)益。教育方面，政府提高財(cái)政預(yù)算，保證外國(guó)兒童、學(xué)生的教育質(zhì)量，舉行教育咨詢會(huì)，緩解外國(guó)人子女教育中產(chǎn)生的困擾。就業(yè)方面，日本政府發(fā)布《外國(guó)人雇傭管理指南》和《有關(guān)外國(guó)人雇傭規(guī)則手冊(cè)》，公共職業(yè)安定所根據(jù)指南手冊(cè)對(duì)雇傭外國(guó)人企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，確保外國(guó)人就業(yè)得到公平待遇。

（四）制定難民甄別制度

1975年，越南戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生的難民向日本涌入，出于政治和外交原因日本開始接收難民。1978年日本開始實(shí)施難民政策，1979年日本成立了專門的難民管理部門，規(guī)定了緊急接收難民的數(shù)量。1981年日本成為1951年聯(lián)合國(guó)《難民公約》和1967年《議定書》的簽署國(guó)，該公約和協(xié)議書于1982年1月1日對(duì)日本生效。同年日本根據(jù)出入國(guó)管理以及難民認(rèn)定法整理而成難民認(rèn)定手續(xù)指南，該指南對(duì)于日本難民認(rèn)定的程序作出了具體的說(shuō)明，為工作人員提供了指導(dǎo)性的文件，也代表日本正式擁有了自己的難民甄別程序。在處理難民問(wèn)題方面日本相比其他亞洲國(guó)家積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。日本也是第一個(gè)加入聯(lián)合國(guó)難民署重新安置計(jì)劃的亞洲國(guó)家。因此，日本一直堅(jiān)持接納難民來(lái)履行在國(guó)際社會(huì)的義務(wù)和責(zé)任。日本難民識(shí)別程序相對(duì)比較完善，難民申請(qǐng)者要在入境6個(gè)月內(nèi)盡快向相關(guān)部門提交申請(qǐng)。難民申請(qǐng)者首先向地方入國(guó)管理局等基層單位提出申請(qǐng)并且提交相關(guān)材料（申請(qǐng)書、陳述書、照片等），申請(qǐng)一定要本人親自出面（16歲以下或者身患疾病的申請(qǐng)者可由父母、配偶、子女、親屬代為申請(qǐng)），通過(guò)調(diào)查核實(shí)，送付給法務(wù)省入國(guó)管理局的法務(wù)大臣，由法務(wù)大臣認(rèn)定是否有資格可以領(lǐng)取難民認(rèn)定證明書。根據(jù)難民認(rèn)定制度，取得難民條約中的保護(hù)，就可以得到難民認(rèn)定的外國(guó)人可以享受到相關(guān)的權(quán)利：1.放寬永久居住條件（滿足品性善良，具有獨(dú)立生活的資產(chǎn)和能力兩個(gè)條件）；2.獲得難民旅行證明書（持有難民旅行證明書的外國(guó)人可以在有效期內(nèi)多次出入日本）；3.難民條約中的各項(xiàng)權(quán)益（獲得難民認(rèn)證的外國(guó)人，原則上有和本國(guó)國(guó)民一樣的權(quán)利和待遇，領(lǐng)取國(guó)民年金，兒童撫養(yǎng)津貼，福利津貼等）。為了保證難民獲得相應(yīng)的權(quán)益，已經(jīng)實(shí)施立法，比如從社會(huì)保障相關(guān)法律《國(guó)民養(yǎng)恤金法》《撫養(yǎng)子女津貼法》中取消國(guó)籍要求。對(duì)于認(rèn)定的難民，日本政府還在就業(yè)、生活、健康等方面提供咨詢支持，并為其開設(shè)日語(yǔ)課程，掌握日常生活必需的日語(yǔ)技能。沒(méi)有獲得難民資格的申請(qǐng)者可以申請(qǐng)行政復(fù)議請(qǐng)求。未獲得批準(zhǔn)的難民申請(qǐng)者，可以在七日內(nèi)申訴異議。異議申訴和難民認(rèn)定申請(qǐng)相同，在負(fù)責(zé)管轄異議人的住所或者所在地地方入境管理局、支局和派出所辦理。最終法務(wù)大臣決定異議的結(jié)果，法務(wù)大臣在處理這類型申述異議的時(shí)候，需難民審查參與員的意見，這些都是具有充分難民處理經(jīng)驗(yàn)的人士。日本對(duì)于乘船或者飛機(jī)登陸的外國(guó)人，其具有難民條約中的身份要求，生命、身體或者自由受到了威脅而不得已選擇逃亡，日本經(jīng)過(guò)審查，如果符合臨時(shí)登陸許可要求，可以申請(qǐng)臨時(shí)庇護(hù)許可證（該許可證注有登陸期間、住所以及行動(dòng)范圍等登陸條件）。對(duì)于取得臨時(shí)登陸許可證明的外國(guó)人，日本政府不得采取強(qiáng)制遣返程序。

日本《出入境管理與難民認(rèn)定法》保留了《難民公約》和《協(xié)議書》中對(duì)于難民的界定，難民是由于種族、宗教、國(guó)籍、戰(zhàn)爭(zhēng)、迫害、暴力，或者某一社會(huì)團(tuán)體成員，或者無(wú)國(guó)籍人士，或者國(guó)家滅亡的人，或者因畏懼不能回家的人，不愿意返回原籍國(guó)的人。在日本，2014年難民申請(qǐng)者數(shù)量為5 000人，2015年為7 586人，2016年為10 901人，2017年為19 629人。2018年，日本申請(qǐng)承認(rèn)難民身份的總?cè)藬?shù)為10 493人，與2017年相比大幅減少了9 136人（46.5%）。其中2018年處理了難民身份認(rèn)證的人數(shù)為13 502人，最終被確認(rèn)為難民的人數(shù)是38人，而被拒絕承認(rèn)難民身份的人是10 541人。撤回申請(qǐng)和其他情況的人數(shù)為2 923人。通過(guò)數(shù)據(jù)可以看出，雖然在日本難民申請(qǐng)者人數(shù)很多，但是大約只有0.2%的難民申請(qǐng)者獲得批準(zhǔn)。2016年主要發(fā)達(dá)國(guó)家難民認(rèn)定率依次是：德國(guó)為41%，法國(guó)為21%，美國(guó)為62%，英國(guó)為33%。日本也是發(fā)達(dá)國(guó)家中難民資格審核最為嚴(yán)格的國(guó)家。近年來(lái)，在全球難民潮的背景下，一些相關(guān)組織也敦促日本降低審核門檻，改善審核程序，接納更多難民①數(shù)據(jù)來(lái)源于Number of applicants recognized as refugees in 2017，Immigration Bureau，Ministry of Justice，JAPAN。表2為2014—2018年日本接收難民相關(guān)數(shù)據(jù)。

表2 2014—2018年日本接收難民相關(guān)數(shù)據(jù)

這些難民來(lái)自74個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中主要來(lái)自：尼泊爾（16.3%），斯里蘭卡（14.8%），柬埔寨（9.2%），菲律賓（8.2%），巴基斯坦（6.9%），緬甸（6.3%）。其中2018年被認(rèn)定的42名難民中，主要來(lái)自剛果民主共和國(guó)（13人），也門（5人），埃塞俄比亞（5人），阿富汗（4人）②數(shù)據(jù)來(lái)源于Number of applicants recognized as refugees in 2017，Immigration Bureau，Ministry of Justice，JAPAN。除了政治、外交等原因，日本難民獲批率很低的一個(gè)重要原因就是，日本法務(wù)省指出，主要的難民并不是來(lái)自大量產(chǎn)生難民或者流離失所者的國(guó)家，只有50人來(lái)自被列為全球難民認(rèn)定申請(qǐng)者前五位的國(guó)家，55%申請(qǐng)者來(lái)自尼泊爾、斯里蘭卡、柬埔寨、菲律賓和巴基斯坦五國(guó)③Nippon，“Japan Accepts Far Fewer Refugees than G7 Peers”，https：//www.nippon.com/en/japan-data/h00449/japan-acceptsfar-fewer-refugees-than-g7-peers.html。所以日本為了防止一些人充當(dāng)難民，搶占難民份額，加大難民審核的力度。由于審查時(shí)間長(zhǎng)，難民申請(qǐng)者人數(shù)也大幅下降，獲得難民認(rèn)定的外國(guó)人，可以領(lǐng)取難民旅行證明書，享受難民條約中規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，領(lǐng)取救濟(jì)金，社會(huì)福利金等。雖然大部分人沒(méi)有被認(rèn)定成難民，但是日本政府考慮到人道主義原因，2018年向其中40名申請(qǐng)者發(fā)放了由法務(wù)大臣批準(zhǔn)的“特別在留許可”。日本對(duì)于聯(lián)合國(guó)難民署的資金援助位居世界第二位，日本前任首相安倍晉三在難民和移民問(wèn)題首腦會(huì)議中宣布日本捐助28億美元支持難民④環(huán)球網(wǎng)：“大手筆拋28億美元承諾安倍：救助難民日本將起主導(dǎo)作用”，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnJXHil。除了緊急人道主義支持外，日本也在約旦和土耳其參與了女性難民援助項(xiàng)目，通過(guò)提供生活技能和職業(yè)培訓(xùn)，幫助女性融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

六、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)日本國(guó)際移民管理政策變化的主要特征，可以分析日本在國(guó)際移民管理中的一些先進(jìn)做法和存在的問(wèn)題，對(duì)完善我國(guó)國(guó)際移民管理工作具有啟示意義。我國(guó)對(duì)移民問(wèn)題的重視由來(lái)已久，有關(guān)移民問(wèn)題也曾引發(fā)了我國(guó)內(nèi)部的重大變革，引起了一段時(shí)期制度調(diào)整的陣痛。2018年4月2日國(guó)際移民管理局掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)移民管理工作進(jìn)入新征程。第一，樹立移民管理理念，推進(jìn)移民管理立法。我國(guó)對(duì)于移民管理工作沒(méi)有一部專門的法律，一直以出入境管理相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)，我國(guó)應(yīng)加快建立一部移民法，參考《出入境管理與難民認(rèn)定法》，制定符合我國(guó)國(guó)情的切實(shí)有效的移民法律法規(guī)。加強(qiáng)國(guó)際移民管理，放寬簡(jiǎn)化入境渠道以促進(jìn)人才交流。第二，增強(qiáng)科技技術(shù)應(yīng)用，提升出入境管控力度。隨著新技術(shù)在出入境管理中的應(yīng)用，信息化發(fā)展的不斷加快，各類新興信息技術(shù)可以為國(guó)際移民管理工作“添磚加瓦”。第三，大力引進(jìn)海外人才，增設(shè)特定技能移民。我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)，減少高素質(zhì)人才外流，推動(dòng)人才回歸，同時(shí)通過(guò)完善評(píng)估、選拔等方式尋找海外人才，并提供優(yōu)厚科研和生活條件，增加特殊技能人才簽證，吸納海外人才來(lái)華。改善國(guó)內(nèi)政策，為人才提供便捷服務(wù)體系，營(yíng)造外國(guó)人在華良好環(huán)境，鼓勵(lì)留學(xué)生在華工作創(chuàng)業(yè)。第四，加強(qiáng)非法移民治理，完善難民甄別制度。加強(qiáng)打擊“三非”外國(guó)人力度，定期開展專項(xiàng)工作。難民安置可以參考聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)的三種傳統(tǒng)解決方案：自愿返鄉(xiāng)、就地融合、重新安置。借鑒日本難民甄別程序，完善我國(guó)難民保護(hù)法律程序構(gòu)建。第五，加速移民融入社會(huì)，促進(jìn)移民歸化入籍。通過(guò)鼓勵(lì)國(guó)際移民接受再教育了解主流文化，構(gòu)建多元文化體系，加速移民融入過(guò)程，對(duì)于我國(guó)完善國(guó)際移民管理體系建設(shè)具有較好的參考價(jià)值。我國(guó)深知幾乎沒(méi)有國(guó)家不受國(guó)際移民問(wèn)題的影響的道理，在新形勢(shì)下以尊重國(guó)際移民發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)，將國(guó)際移民問(wèn)題看作是黨和國(guó)家堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放、吸引人才和資金一項(xiàng)重要事業(yè)，以此不斷促進(jìn)我國(guó)開放發(fā)展。