劉志峰文

In 2021, China celebrates the 71stanniversary of the promulgation of the first automobile management law of new China and the 18thanniversary of the promulgation of the Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety. This paper reviews the main evolution of China’s road traffic management system and road traffic regulations since the founding of the People’s Republic of China, and reveals the continuous progress of society, science and technology.

2021 年，新中國第1 部汽車管理法規(guī)公布71 周年，《道路交通安全法》頒布18 周年。

舊中國(半殖民地半封建社會)很長時間沒有統(tǒng)一、系統(tǒng)的道路交通法規(guī)。1934 年12月21日，中華民國政府交通部頒布了一個全國性的較系統(tǒng)的《陸上交通管理規(guī)則》，改變了以前各自為政的混亂局面，當(dāng)時規(guī)定實施左行通行制；1946 年1月1日，國民政府開始施行《改進(jìn)市區(qū)及公路交通管理辦法》，將靠左行駛的交通規(guī)則改為靠右行駛。1946 年6 月19 日公布的《違警罰法》第58 條第7 款規(guī)定：“車馬、行人不按右側(cè)前進(jìn)，不聽禁止者，處20 圓以下罰鍰或申誡?！边@項規(guī)定為新中國成立后“車輛靠右行，行人靠邊行”的交通法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

新中國成立以來，隨著道路交通安全管理體制的重新建立和幾次改革，我國道路交通安全管理法規(guī)也在不斷完善和升級。按照道路交通管理體制和法規(guī)法律地位的變化，大致可以分為3 個階段；第1 段階段(1949—1985)；第2 階段(1986—2003)；第3 階段(2003—今)。

第1 階段(1949-1985)：由2 家分管到多家分管

新中國成立后至20 世紀(jì)80 年代初，我國道路交通安全管理由交通部門與公安部門在不同區(qū)域?qū)嵭小皟杉曳止堋保越煌ú块T為主。新中國成立初期，公安部門僅負(fù)責(zé) 18 個大中城市的交通監(jiān)理(車輛管理、駕駛員管理與交秩序管理)；“文革”期間，逐步擴(kuò)大到 39 個大中城市；1983 年，國務(wù)院《關(guān)于公安與交通部門交通管理工作的通知》(國發(fā)[1983 年147號)作出局部調(diào)整：各省、自治區(qū)人民政府駐地城市和一些對外開放的旅游城市(共計 105 個城市)市區(qū)的交通監(jiān)理改由公安部門負(fù)責(zé)，其他地區(qū)仍由交通部門管理。

在上述框架下，1950 年4 月11日交通部公布了新中國第一部汽車管理法規(guī)——《汽車管理暫行辦法》(5 章43 條，1953 年6 月29 日政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會批準(zhǔn)修正)。1950年7 月，交通部又頒布了《辦法》配套政策——《汽車管理實施細(xì)則》(1953 年5 月前又作了3 次修訂)?！掇k法》涉及車輛管理、駕駛員管理、行車管理，但都十分簡單。例如，第2 節(jié)“行車裝載”僅有3 條，第35 條：“ 行車應(yīng)靠路右順序行駛，遵守交通標(biāo)志、號志之規(guī)定，并服從交通管理人員之指揮。 ”第35 條：“車輛各部機(jī)件與安全設(shè)備等應(yīng)于行車前嚴(yán)密檢查，并須做到準(zhǔn)確齊全?！?第37 條：“ 汽車應(yīng)按行車執(zhí)照核定之噸位與人數(shù)裝貨、載客。”

1951 年公安部公布了《城市陸上交通管理暫行規(guī)則》；1955 年8 月6 日，公安部部長羅瑞卿簽發(fā)并于當(dāng)年10 月實施《城市交通規(guī)則》(全文共6 章60 條)，同時廢止了1951 年頒布的《暫行規(guī)則》。

1959 年9 月7 日，交通部、水產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、公安部等聯(lián)合公布實施了《關(guān)于〈城市交通規(guī)則〉的補充規(guī)定》。

1960 年2 月11日，交通部以“公交運(60)京字第50 號通知”公布了《機(jī)動車管理辦法》(全文7 章42 條，并有4 個附件)；同年8 月27 日，交通部又公布實施了《公路交通規(guī)則》(共7 章57 條)。

1972 年3 月25 日，交通部、公安部聯(lián)合公布了《城市和公路交通管理規(guī)則》(共7 章32 條，并附有指示、警告、禁令標(biāo)志共34 種，2003 年12 月2 日廢止)。

上述狀況一直維持到 80 年代初。此外，1978 年改革開放后，農(nóng)用拖拉機(jī)迅速增加，上路行駛的拖拉機(jī)管理由農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門負(fù)責(zé)，這就形成了多家管理道路交通的局面。實踐證明，這種由公安、交通、農(nóng)業(yè)等多個部門參與的道路交通安全管理體制帶來了政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)管理、重復(fù)處罰、相互扯皮、效率低下等問題。

圖1～圖10 示出那些年代出品的一些“火花”以“交通安全宣傳”為題材，記載了那段時期有關(guān)道路交通法規(guī)的一些條款(摘錄或摘編)。其中大部分條款內(nèi)容傳承了下來，少部分條款內(nèi)容則未傳承下來，例如：1964 年杭州火柴廠出品的一套交通宣傳火花中的“晚上騎車要點燈”，20 世紀(jì)50—60年代浙江麗水火柴廠和1970 年武漢火柴廠分別出品的交通宣傳火花中“騎自行車不準(zhǔn)撐傘”，20 世紀(jì)80 年代(福建省)南平市火柴廠出品的火花中“中速行駛確保安全”等條款內(nèi)容，自大約20 世紀(jì)90 年代后基本上消失了。

圖2 1964 年，浙江省杭州火柴廠出品的“火花”，道路交通宣傳，一套5 枚

圖6 20 世紀(jì)80 年代，(福建省)南平市火柴廠出品，南平市交通人民警察大隊(宣)，交通安全宣傳“火花”，一套10 枚

第2 階段(1986—2003)：實現(xiàn)一個部門統(tǒng)一管理，但進(jìn)展不易

1986 年10 月，面對多家分管格局帶來的交通秩序混亂、交通事故形勢嚴(yán)峻的困境，基于“公安部門有權(quán)威”“管理道路交通有一定經(jīng)驗”“可以解決道路交通統(tǒng)一管理問題”的總體判斷，國務(wù)院《關(guān)于改革道路管理體制的通知》(國發(fā)(1986)94號)決定:“全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理”。這被稱為新中國成立以來道路交通安全管理體制改革力度最大的一次，基本實現(xiàn)了道路交通安全的統(tǒng)一管理，基本做到了道路交通安全路面執(zhí)法主體的統(tǒng)一；但道路規(guī)劃、道路建設(shè)、路政管理、運政管理、稽征管理等等經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)依然屬于交通部門。

但不久這次改革存在的問題逐漸顯現(xiàn)出來，由于對交通部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)牧漁業(yè)部、公安部等部門的有關(guān)職能界定不細(xì)，使各部門在行使職能時出現(xiàn)了職責(zé)交叉、政令不暢、機(jī)構(gòu)重疊等問題，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法和管理效能。為了協(xié)調(diào)部門工作，1993 年國務(wù)院主持協(xié)調(diào)會議，又一次對2 個主要職能部門的職能作了必要的調(diào)整，明確“公安部是國務(wù)院管理全國道路交通安全和交通秩序的職能部門”，并對2部門的具體職責(zé)進(jìn)行了劃分，且形成了1993 年204 號文件，算是對1986 年94 號文件的修訂和補充。

然而，1993 年的進(jìn)一步調(diào)整并沒有得到認(rèn)真貫徹，道路交通安全管理體制存在的深層次問題也未得到根本解決。

1998 年國務(wù)院批準(zhǔn)的《公安部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》進(jìn)一步明確了公安部“指導(dǎo)監(jiān)督地方公安機(jī)關(guān)維護(hù)道路交通安全、交通秩序以及機(jī)動車輛、駕駛員管理工作”的職責(zé)，但有關(guān)部門仍然對車輛及駕駛員統(tǒng)一管理問題提出不同看法。

2001 年8 月國務(wù)院第110 次總理辦公會議決定，現(xiàn)行道路交通管理體制維持不變，仍由公安機(jī)關(guān)管理部門實行統(tǒng)一管理。

在上述框架下，1988 年3 月9 日，國務(wù)院以“國發(fā)1988第19 號通知”發(fā)布了《道路交通管理條例》(1988 年8 月1日起施行，1955 年公安部公布的《城市交通規(guī)則》同時廢止)，這可謂是歷史性的突破。該《條例》不僅從法律地位上超過了以往所有道路交通法規(guī)，而且實現(xiàn)了“九九歸一”。該《條例》共10 章93 條，包括：交通信號、交通標(biāo)志和交通標(biāo)線的規(guī)定；車輛及其裝載、行駛的管理規(guī)定；車輛駕駛員的管理規(guī)定；行人和乘車人管理規(guī)定；道路管理規(guī)定以及交通違章的處理規(guī)定等。該《條例》所稱道路，是指公路、城市街道和胡同(里巷)，以及公共廣場、公共停車場等供車輛、行人通行的地方。該《條例》第1 章第6 條規(guī)定：駕駛車輛和趕騎牲畜必須遵守右側(cè)通行的原則)；第90 條規(guī)定：高速公路的交通管理辦法，由公安部另行制定。

1990 年3月26日，根據(jù) 《道路交通管理條例》第90 條規(guī)定，公安部以“第5 號令”發(fā)布了《高速公路交通管理暫行規(guī)則》(共17 條，其中第6 條規(guī)定：行人、非機(jī)動車、輕便摩托車、拖拉機(jī)、電瓶車、輪式專用機(jī)械車，以及設(shè)計最大時速小于70 km的機(jī)動車輛，不得進(jìn)入高速公路；車輛在高速公路上行駛，車速不得高于110 km/h)；第90 條規(guī)定：高速公路的交通管理辦法，由公安部另行制定。

1991 年9 月22 日，國務(wù)院以“第89 號令”頒布了《道路交通事故處理辦法》(共8 章50 條，1992 年1月1日施行)，使得我國道路交通管理法規(guī)體系逐步完善。該《辦法》規(guī)定了道路交通事故的定義、等級以及公安機(jī)關(guān)處理道路交通事故中的權(quán)利與義務(wù)等。根據(jù)《道路交通安全法實施條例》(國務(wù)院第405 號令)第115 條規(guī)定，本辦法自2004 年5 月1日起經(jīng)廢止。

1994 年12 月22 日，公安部又以第20 號令發(fā)布了《高速公路交通管理辦法》(共32 條，1995 年3 月1 日實施，2004 年9 月3 日廢止)，替代了《暫行規(guī)則》。其中一條“規(guī)矩”給以后全掛車發(fā)展產(chǎn)生了毀滅性影響，即第4 條首次提出“‘全掛牽引車’不得進(jìn)入高速公路”，這一點在2003 年頒布的《道路交通法》中也繼承了下來?？紤]到發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗和我國公路建設(shè)及掛車技術(shù)水平，筆者認(rèn)為修改或刪除這一條(點)要求應(yīng)該是時候了。2012 年7 月12 日工信部、公安部《關(guān)于進(jìn)一步提高大中型客貨車安全技術(shù)性能，加強(qiáng)車輛〈公告〉管理和注冊登記管理工作的通知》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè) 〔2011〕632 號)即決定：自2012 年9 月1日起，將全掛車納入《公告》管理。這為之后解禁“全掛車禁止進(jìn)入高速公路”帶來了可能。

關(guān)于高速公路車速，《辦法》首次作了分類規(guī)定，其第11條：機(jī)動車在高速公路上正常行駛時，最低車速≥60 km/h。最高時速，小型客車≤120 km/h；大型客車、貨運汽車≤90 km/h；摩托車≤80 km/h，且不得載人。（2004 年5 月1日實施的《道路交通安全法實施條例》則有所調(diào)整，其第78 條：高速公路……最高車速≤120 km/h，最低車速≥60 km/h。在高速公路上行駛的小型載客汽車最高車速≤120 km/h，其他機(jī)動車≤100 km/h，摩托車≤80 km/h。）

1996 年7 月30 日，公安部交通管理局又根據(jù)《道路交通管理條例》有關(guān)規(guī)定，發(fā)布了《機(jī)動車駕駛證管理辦法》 （1996年9 月1日起施行)。該《辦法》后被2004 年5 月1日施行的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》(公安部第71 號令)所取代。該《辦法》第6 條規(guī)定了(駕駛證/ 駕照)準(zhǔn)駕車型代號表示的車輛(15 類：A、B、C、D、E、F、G、H、K、L 、J、M、N、P、Q)及準(zhǔn)予駕駛的其他車輛；《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》則對此作了大幅調(diào)整，其《準(zhǔn)駕車型及代號》規(guī)定(16 類)：A1-大型客車：A3、B1、B2、C1、C2、C3、C4、M；A2-牽引車：B1、B2、C1、C2、C3、C4、M；A3-城市公交車：C1、C2、C3、C4；B1-中型客車：C1、C2、C3、C4、M；B2-大型貨車：C1、C2、C3、C4、M；C1-小型汽車：C2、C3、C4；C2-小型自動擋汽車：C3-低速載貨汽車：C4；C4-三輪汽車；C5-殘疾人專用小型自動擋載客汽車；D-普通三輪摩托車：E、F；E-普通二輪摩托車：F；F-輕便摩托車；M-輪式自行機(jī)械車；N-無軌電車；P-有軌電車。

1990 年《高速公路交通管理辦法》的發(fā)布，也是歷史性的突破，適應(yīng)了高速公路的發(fā)展。1988 年10 月31 日，滬嘉高速公路一期(全長20.5 km，達(dá)到高速公路標(biāo)準(zhǔn)的路段15.9 km)建成通車，這是我國第一條全線通車的高速公路；1988 年11 月4 日，遼寧沈大高速公路沈陽-鞍山和大連-三十里堡2 段共131 km 建成通車；到1988 年底，我國內(nèi)地高速公路總里程達(dá)到147 km，徹底結(jié)束了中國內(nèi)地沒有高速公路的歷史。1998 年末，全國高速公路總里程達(dá)到8 733 km，居世界第6 位；2005 年底，高速公路總里程達(dá)4.1 萬km，僅次于美國，居世界第2 位；2012 年，高速公路總里程9.6萬 km，首次超越美國，居世界第一；截至2020 年底，中國高速公路總里程16.1 萬 km，仍居世界第一位。

這一階段，我國道路交通法規(guī)體系向著全國一盤棋和不再“政出多門”邁出了堅實步伐，為以后頒布更高法律《道路交通安全法》打下了很好的基礎(chǔ)。

圖11 示出1990 年某廠出品的一套42 枚交通宣傳火花的一部分(18 枚)。這應(yīng)該是我國火花歷史上出品的有關(guān)交通安全宣傳題材枚數(shù)最多的一次。該套火花上的內(nèi)容反映了1988年3 月9 日發(fā)布的《道路交通管理條例》的一些條款和內(nèi)容。

第3 階段(2003—今)：《道路交通安全法》發(fā)布實施并不斷修正

隨著1986 年國務(wù)院改革道路交通管理體制，并由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理道路交通之后，國務(wù)院相繼頒布了《道路交通管理條例》、《道路交通事故處理辦法》等行政法規(guī)，公安部也陸續(xù)制定了《機(jī)動車駕駛員考試辦法》、《交通違章處理程序規(guī)定》等18 個配套部門規(guī)章，為保障道路安全、暢通發(fā)揮了積極作用，為道路交通管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的高速發(fā)展，我國道路交通方面的需求迅猛增長，機(jī)動車、駕駛員數(shù)量及交通流量都大幅度增加，道路交通形勢日愈嚴(yán)峻，道路交通管理工作面臨許多新情況、新問題：一是道路交通安全形勢嚴(yán)峻；二是大中城市的交通擁堵日趨嚴(yán)重；三是辦理機(jī)動車登記、檢驗和駕駛證審驗等管理環(huán)節(jié)沒有很好地便民；四是現(xiàn)行《道路交通管理條例》和《治安管理處罰條例》規(guī)定的管理手段單一、對違法行為的處罰力度不夠，難以有效制止和懲罰道路交通違法行為，現(xiàn)行的道路交通法規(guī)已越來越難以適應(yīng)新形勢的要求。因此，為了加強(qiáng)道路交通安全管理，預(yù)防和減少交通事故，提高通行效率，規(guī)范公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察的執(zhí)法行為，迫切需要出臺一部新的道路交通安全法律，為維護(hù)道路交通秩序，保證安全、暢通的交通環(huán)境提供保障。

2003 年10 月28 日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過并由國家主席以第8 號令頒布了《道路交通安全法》(8 章124 條，2004 年5 月1 日實施)；2004 年4 月30 日國務(wù)院又公布了《道路交通安全法實施條例》(8 章115 條，2004 年5 月1日起施行)。

隨著《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》自2004 年5 月1日起實施，1960 年2 月11日國務(wù)院批準(zhǔn)、交通部發(fā)布的《機(jī)動車管理辦法》，1988 年3 月9 日國務(wù)院發(fā)布的《道路交通管理條例》，1991 年9 月22 日國務(wù)院發(fā)布的《道路交通事故處理辦法》，1994 年12 月22 日公安部發(fā)布了《高速公路交通管理辦法》，同時廢止。

《道路交通安全法》的頒布，在我國道路交通安全管理史上具有劃時代意義。它肯定了 1986 年以來確立的道路交通管理體制，并首次以國家法律的形式對道路交通安全管理體制作出了明確規(guī)定，同時實現(xiàn)了此前多個單項道路交通管理法規(guī)的有機(jī)合一。

《道路交通安全法》的實施，為道路交通安全形勢的持續(xù)向好發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計，自2004 年以來，盡管機(jī)動車保有量逐年增長，但我國道路交通事故發(fā)生起數(shù)、車禍死亡人數(shù)、萬車死亡人數(shù)均一直呈現(xiàn)下降態(tài)勢(個別年份有微小起伏)；尤其最初的2004—2010 年，道路交通事故發(fā)生起數(shù)、萬車死亡人數(shù)的降幅最為明顯。當(dāng)然，這些道路交通事故指標(biāo)逐年下降，除了與《道路交通安全法》實施有很大關(guān)系，也與同期嚴(yán)格治理運輸車輛“超載超限”、汽車安全技術(shù)持續(xù)進(jìn)步等因素有很大關(guān)系。

《道路交通安全法》曾于2007 年12 月29 日、2011 年4月22 日、2021 年4 月29 日作了3 次修正。

其中，2007 年修正版《道路交通安全法》主要是增加了行人、非機(jī)動車違法需承擔(dān)必要責(zé)任的規(guī)定，增加了行人與非機(jī)動車的違法成本，這對行人、非機(jī)動車的違法現(xiàn)象產(chǎn)生了遏制作用。2011 年修正版《道路交通安全法》主要是加大了對飲酒后駕駛機(jī)動車違法行為的行政處罰力度，其中對醉駕行為一律吊銷駕照，并在5 年之內(nèi)不得重新取得。2021 年修正版《道路交通安全法》主要是取消了拖拉機(jī)駕駛培訓(xùn)學(xué)校、駕駛培訓(xùn)班資格的認(rèn)定。

圖12 示出了2000—2020 年我國道路交通事故變化態(tài)勢。圖13 為一組交通安全宣傳畫，體現(xiàn)了《道路交通安全法》及其配套法規(guī)的部分代表條款和內(nèi)容。S

圖12 2000—2020 年我國道路交通事故變化態(tài)勢

圖13 交通安全宣傳畫——“抵制10 大危險駕駛與違法行為”體現(xiàn)了《道路交通安全法》及其配套法規(guī)的代表條款和內(nèi)容。關(guān)于貨車載人，《道路交通安全法實施條例》第55 條規(guī)定：載貨汽車車廂不得載客。在城市道路上，貨運機(jī)動車在留有安全位置的情況下，車廂內(nèi)可以附載臨時作業(yè)人員1 ～5 人；載物高度超過車廂欄板時，貨物上不得載人。第56 條規(guī)定：掛車不得載人。第83 條規(guī)定：在高速公路上行駛的載貨汽車車廂不得載人。這些條款比1988 年《道路交通管理條例》和1994 年《高速公路交通管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，加嚴(yán)了一些

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火花與交通安全宣傳

火花是收藏界對火柴盒上貼畫的簡稱，是4大收藏品之一?！盎鸹ā毙∏闪岘嚕≈凭?，內(nèi)容豐富，可以展現(xiàn)各類題材和內(nèi)容，既有實用價值，又有欣賞與收藏價值。

20 世紀(jì)60 年代，為了普及交通安全法規(guī)，讓公眾樹立交通安全意識，我國許多火柴生產(chǎn)企業(yè)開始利用火花這塊方寸之地，對交通安全法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)形象的宣傳，選摘或選編了當(dāng)時最具代表性的條款和內(nèi)容；70—80 年代有關(guān)道路交通安全宣傳的火花出品數(shù)量達(dá)到鼎盛時期；但進(jìn)入90 年代后，隨著一次性打火機(jī)的普及，火柴用量和產(chǎn)銷量逐漸減少。因此，90 年代后期以來，包括交通安全宣傳題材在內(nèi)，各類題材的成套“火花”很少見到了。因此，60—90 年代有關(guān)道路交通安全宣傳題材的火花成為一些專業(yè)愛好者的收藏品，但每套都要收齊早已很難了。

圖14 早期的火柴盒