彭月平

(1.江西省水利科學(xué)院，江西 南昌 330029；2.江西省水工安全工程技術(shù)研究中心，江西 南昌 330029)

開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，是經(jīng)濟社會發(fā)展水平進入新階段的迫切需要，是加強工程管理的必然選擇。2016年浙江省首次開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理。經(jīng)過近年來的發(fā)展，學(xué)者們開展了大量研究，陳龍[1]通過浙江省水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理實踐，總結(jié)出了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強監(jiān)督指導(dǎo)，促進全員參與、創(chuàng)新管理技術(shù)手段和體制機制等提升標(biāo)準(zhǔn)化管理措施；曾瑜等[2]建立了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的總體框架，以及分析了該框架在浙江省的應(yīng)用情況，該體系包含內(nèi)部機制、外部機制和核心機制三個部分，具有一定可操作性，但并非理論體系；邱志章等[3]介紹了浙江省水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理監(jiān)督與服務(wù)平臺，該平臺涵蓋紅綠燈監(jiān)管、創(chuàng)建驗收、日常事務(wù)等功能，解決了傳統(tǒng)監(jiān)督模式覆蓋面窄、工作量大、效率低等問題，實現(xiàn)了工程在線監(jiān)督、事務(wù)在線管理、辦公在線協(xié)同。徐炳偉等[4]總結(jié)了江西水利工程標(biāo)準(zhǔn)化試點取得的成績，針對資金缺乏、對標(biāo)化管理認(rèn)識不足等問題，提出了建立完善管理責(zé)任機制、創(chuàng)新管護模式、加強經(jīng)費保障以及建立有效激勵機制等措施。彭月平等[5]針對江西水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理情況，提出了深化小型水利工程管理體制改革、建立多部門聯(lián)動機制、建立穩(wěn)定經(jīng)費保障機制、充分發(fā)揮市縣水利部門中堅力量等措施；齊凱[6]提出了通過完善水利工程管理制度和運行機制、融合現(xiàn)代化社會管理理念、借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)等，實現(xiàn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理。

綜上，學(xué)者們的重點多集中在某一地區(qū)、某一階段的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，且基本都是根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建情況提出提升標(biāo)準(zhǔn)化管理的具體措施，尚未提升到理論體系的研究層面，尚未形成指導(dǎo)性的理論體系，因此有必要開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系的研究，為水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理提供理論指導(dǎo)。

1 理論體系

建立水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系，目的是做好標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建的頂層設(shè)計，為水利工程標(biāo)準(zhǔn)化開展提供理論指導(dǎo)。

1.1 體系框架

水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系包含從思想形成到技術(shù)方法應(yīng)用的整個過程，分為總體要求、基本理論和技術(shù)方法三個部分。從總體要求中把握水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的總體思路和要求，從基本理論中理解標(biāo)準(zhǔn)化管理的實施過程和發(fā)展方向，從技術(shù)方法中掌握如何開展標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建等問題。水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的理論體系框架見圖1。

圖1 水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系

1.2 體系組成

整體而言，水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系由總體要求、基本理論、技術(shù)方法三部分組成。其中總體要求包括指導(dǎo)思想、基本原則和建設(shè)目標(biāo)，指導(dǎo)思想是指導(dǎo)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的主導(dǎo)思想，體現(xiàn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的總體方向，基本原則指開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理必須遵守的最基本原則，為標(biāo)準(zhǔn)化管理提供基本遵循。建設(shè)目標(biāo)則為標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建期待達到的預(yù)期目標(biāo)。基本理論是開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的理論基礎(chǔ)，包括三元理論、標(biāo)準(zhǔn)化金字塔兩個方面內(nèi)容，其中三元理論指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化工程運行安全、效益充分發(fā)揮、環(huán)境整潔美觀等“三大目標(biāo)”的協(xié)調(diào)發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化“金字塔”闡述標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建的過程與發(fā)展方向。技術(shù)方法包含基本步驟、創(chuàng)建內(nèi)容、四大建設(shè)、考核監(jiān)督等工作，是標(biāo)準(zhǔn)化管理工作開展的具體實施內(nèi)容。

2 體系主要內(nèi)容

2.1 總體要求

2.1.1 基本原則

開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，沒有絕對固定模式，應(yīng)遵循以下基本原則：

a.深化改革，健全制度。深化水管體制改革，健全完善水利工程管護與運行方式，以創(chuàng)新的思維推動水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理與時代發(fā)展接軌，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會狀況，尋求水利工程標(biāo)準(zhǔn)化長足發(fā)展。

b.因地制宜，突出重點。根據(jù)不同地區(qū)水利工程管理實際及經(jīng)濟社會發(fā)展水平，有選擇、有方向、有側(cè)重地創(chuàng)建，形成各具特色、各有千秋的工程標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展模式，避免盲目求快或思安求穩(wěn)地發(fā)展。

c.堅持政府主導(dǎo)，市場推動。水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理離不開政府的引導(dǎo)，要注重部門聯(lián)動，市場推動，完善投入機制，形成工作合力，充分調(diào)動社會公眾參與標(biāo)準(zhǔn)化管理的積極性。

2.1.2 建設(shè)目標(biāo)

通過開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建，水利工程管理責(zé)任主體在管理責(zé)任、制度建設(shè)、安全運行、維修養(yǎng)護、環(huán)境保護、教育培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、考核評價等各個環(huán)節(jié)及關(guān)鍵節(jié)點，應(yīng)按照規(guī)定的管理標(biāo)準(zhǔn)，實行規(guī)范的痕跡化管理，達到標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定的等級標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)水利工程運行安全、效益充分發(fā)揮、環(huán)境整潔美觀的良性運行目的。因此，工程運行安全、效益充分持續(xù)、環(huán)境整潔美觀是水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的“三大目標(biāo)”。

2.2 基本理論

2.2.1 三元理論

水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的“三大目標(biāo)”應(yīng)遵循三元理論思想，“三大目標(biāo)”就是水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理中的三個相互獨立且相互關(guān)聯(lián)的“三元”，形成三角形的三條邊。工程運行安全是基礎(chǔ)，效益充分發(fā)揮是根本，環(huán)境整潔美觀是保障，彼此依存，相互制約，當(dāng)“三大目標(biāo)”達到相互平衡時，標(biāo)準(zhǔn)化管理的三角形呈現(xiàn)等邊三角形，此時的三角形最穩(wěn)固，表明達到標(biāo)準(zhǔn)化管理的最佳狀態(tài)。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建側(cè)重其中任何一項目標(biāo)時，就會造成“三大目標(biāo)”強弱不同，標(biāo)準(zhǔn)化管理無法保持等邊三角形，失去了原有的平衡，達不到穩(wěn)定的狀態(tài)，此時的標(biāo)準(zhǔn)化管理是畸形的，是不可持續(xù)的，必須重新審視創(chuàng)建過程，查找問題，并加以改進。

因此，標(biāo)準(zhǔn)化管理過程中必須協(xié)調(diào)好“三大目標(biāo)”的關(guān)系，以達到標(biāo)準(zhǔn)化最佳狀態(tài)。

2.2.2 標(biāo)準(zhǔn)化管理金字塔

標(biāo)準(zhǔn)化金字塔是三角形ABCA循環(huán)的結(jié)果，見圖2。該金字塔闡述了標(biāo)準(zhǔn)化過程的循環(huán)往復(fù)和標(biāo)準(zhǔn)水平的不斷提高，是標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展過程和發(fā)展方向的形象化模型。

圖2 標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展模式

三角形ABC為工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建階段，標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建過程中，在協(xié)調(diào)好“三大目標(biāo)”的前提下，完成標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建，此時便形成了穩(wěn)固的金字塔底座，并達到一定水平的標(biāo)準(zhǔn)化管理狀態(tài)。通過標(biāo)準(zhǔn)化考核與評價，及時發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題和不足，并加以改進，進而遷升進入第一次鞏固提升階段(三角形A1B1C1)，開啟新的循環(huán)，如此循環(huán)往復(fù)，逐步向更高水平的標(biāo)準(zhǔn)化管理邁進，不斷提高水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。

因此，標(biāo)準(zhǔn)化管理不是簡單的一次性創(chuàng)建，而是呈現(xiàn)螺旋式上升的發(fā)展趨勢，在完成創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，須持續(xù)做好鞏固提升，才能不斷提高標(biāo)準(zhǔn)化管理水平，達到高水平標(biāo)準(zhǔn)化管理目標(biāo)。

2.3 技術(shù)方法

2.3.1 基本步驟

水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理共分為6個步驟：

a.理清管理事項。根據(jù)工程實際，逐一梳理工程的巡視檢查、安全監(jiān)測、運行管理、維修養(yǎng)護等管理工作，將各項工作盡可能地細化到最小單元。

b.明確管理標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合確定的管理事項，明確各事項管理標(biāo)準(zhǔn)，確定工作目標(biāo)。

c.規(guī)范管理程序。按照確定的管理標(biāo)準(zhǔn)制定各項工作管理制度和操作程序，做到流程清晰。

d.科學(xué)定崗定員。按照“因事定崗”原則，制定“崗位、事項、人員”對應(yīng)表，做到事項到崗、責(zé)任到人。

e.建立激勵機制。建立合理的獎懲激勵機制,激發(fā)管理人員標(biāo)準(zhǔn)化管理積極性，促使管理人員在日常管理中高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地履職盡責(zé)。

f.嚴(yán)格考核評價。建立考核監(jiān)督機制，做到層層有考核，結(jié)果有應(yīng)用，鼓勵先進，鞭策后進。

以上六個步驟簡稱水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理“六步法”[7]，各步驟彼此承上啟下，環(huán)環(huán)相扣，是水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的基本要求。

2.3.2 主要任務(wù)

開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，需要明確管理的主要任務(wù)，做好頂層設(shè)計。水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的主要任務(wù)為：通過實施“五個一措施”[8]，即制定一套標(biāo)準(zhǔn)、編制一本手冊、修訂一批制度、建立一個平臺、落實一方責(zé)任，達到水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理責(zé)任明細化、管理工作制度化、管理人員專業(yè)化、管理范圍界定化、管理運行安全化、管理經(jīng)費預(yù)算化、管理活動日?；?、管理過程信息化、管理環(huán)境美觀化、管理考核規(guī)范化。其中制定一套標(biāo)準(zhǔn)指制定各類工程標(biāo)準(zhǔn)化管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使管理有章可循；編制一本手冊指編制工程管理手冊、操作手冊和關(guān)鍵崗位口袋本，使管理有據(jù)可依；修訂一批制度指修訂和完善現(xiàn)有工程管理規(guī)章制度及操作規(guī)程，從以人管人向以制度管人轉(zhuǎn)變；建立一個平臺，指建立標(biāo)準(zhǔn)化管理監(jiān)督服務(wù)平臺，實現(xiàn)管理信息化、痕跡化和溯源化；落實一方責(zé)任指落實工程管理責(zé)任主體，明確責(zé)任人及工作職責(zé)，理順標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)責(zé)，為標(biāo)準(zhǔn)化提供組織保障[9]。

2.3.3 四大建設(shè)

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化管理主要任務(wù)，細化標(biāo)準(zhǔn)化具體創(chuàng)建的操作指標(biāo)，如落實責(zé)任人、編制應(yīng)急預(yù)案、開展運行觀測及維修養(yǎng)護等，并按照類別分為“安全管理、運行管理、養(yǎng)護管理、管理保障”四個方面，統(tǒng)稱為“四大建設(shè)”，通過“四大建設(shè)”的實施，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理“十化”，最終實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的“三大目標(biāo)”。

“四大建設(shè)”中，安全管理包括落實責(zé)任人、編制應(yīng)急預(yù)案、做好防汛準(zhǔn)備等內(nèi)容；運行管理包括崗位設(shè)置、編制關(guān)鍵崗位口袋本、編制管理手冊、開展運行觀測和巡視檢查等內(nèi)容；養(yǎng)護管理包括開展維修養(yǎng)護和落實維養(yǎng)經(jīng)費等內(nèi)容；管理保障包括建立激勵機制、開展信息化管理等內(nèi)容。以大中型水庫的標(biāo)準(zhǔn)化管理為例，“四大建設(shè)”內(nèi)容框架見圖3。

圖3 大中型水庫“四大建設(shè)”內(nèi)容框架

2.3.4 考核監(jiān)督

考核監(jiān)督主要包括出臺考核評價辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)，以及打造標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督與服務(wù)平臺等內(nèi)容。

標(biāo)準(zhǔn)化管理考核評價辦法是開展標(biāo)準(zhǔn)化工作必不可少的最根本辦法，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建及評價有關(guān)事宜。結(jié)合“四大建設(shè)”中的具體指標(biāo)，形成標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)，各項指標(biāo)均賦予一定分值，累加總分即為工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價得分，并與評價辦法中的等級劃分進行對比，確定工程標(biāo)準(zhǔn)化管理等級。標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督與服務(wù)平臺應(yīng)包含工程運行監(jiān)管、創(chuàng)建驗收、常態(tài)化管理等功能，需滿足省、市、縣以及工程管理單位逐級之間的監(jiān)督與服務(wù)要求，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的層級化協(xié)同監(jiān)管，不斷提高工程管理水平。

3 體系應(yīng)用

江西省水利工程較多，現(xiàn)已建成各類水利工程32萬余處。為加強水利工程管理，從2017年開始，江西省全面推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，江西省開展的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理符合前文提出的理論體系。

首先，江西省水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理不搞一刀切，根據(jù)各工程實際，設(shè)置了四個達標(biāo)等級。在2017年8月印發(fā)的《江西省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的實施意見》中，明確了標(biāo)準(zhǔn)化管理的建設(shè)目標(biāo)，即實現(xiàn)工程運行安全、效益充分發(fā)揮、環(huán)境整潔美觀的標(biāo)準(zhǔn)化管理的“三大目標(biāo)”，契合前文提出的標(biāo)準(zhǔn)化管理總體要求。

其次，江西制定了水庫、水閘、堤防等8類工程評價標(biāo)準(zhǔn)，并且在工程安全管理、運行管理和維修養(yǎng)護等三個方面均設(shè)立了強制性指標(biāo)，任何一項強制性指標(biāo)不達標(biāo)的，驗收評價均按不達標(biāo)處理，協(xié)同推進工程安全運行、效益充分發(fā)揮、環(huán)境整潔美觀“三大目標(biāo)”的實現(xiàn)。江西2020年底完成標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建，從2021年開始進入常態(tài)化管理，及時印發(fā)了水利工程常態(tài)化管理的指導(dǎo)意見，提出了工程創(chuàng)標(biāo)后一系列繼續(xù)鞏固提升的要求，這與前文提出的標(biāo)準(zhǔn)化“目標(biāo)三角形”以及標(biāo)準(zhǔn)化管理為螺旋式上升過程的論述一脈相承。

第三，江西于2018年總結(jié)提煉出了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理“六步法”(理清管理事項、明確管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理程序、科學(xué)定崗定員、建立激勵機制、嚴(yán)格考核評價)，“六步法”成為標(biāo)準(zhǔn)化管理的基本步驟，在全省標(biāo)準(zhǔn)化管理過程中得到了廣泛應(yīng)用。江西明確了全省標(biāo)準(zhǔn)化管理通過實施“五個一”措施，達到標(biāo)準(zhǔn)化管理責(zé)任明細化、管理工作制度化等“十化”的主要任務(wù)。制定了水庫、水閘、堤防等8類工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)，各類工程評價標(biāo)準(zhǔn)按照“安全管理、運行管理、養(yǎng)護管理、管理保障”四方面制定。并將技術(shù)指導(dǎo)、督查檢查和考核評價情況與省級維養(yǎng)經(jīng)費安排掛鉤，壓實地方責(zé)任，激發(fā)各地積極性，推動標(biāo)準(zhǔn)化理念落地生根，并正在積極推進全省標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督服務(wù)平臺建設(shè)，用于監(jiān)督各地標(biāo)準(zhǔn)化管理水平的進一步鞏固提升，此做法與前文提出的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)方法一致[10]。

2017—2020年，江西名錄內(nèi)1.3萬余座工程全部通過標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建，達到相應(yīng)等級的標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，成效顯著，充分說明文中提出的標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系具有較好的實用性。

4 結(jié) 語

a.本文從總體要求、基本理論、技術(shù)方法三個方面提出了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的理論體系，并闡述了體系各部分的主要內(nèi)容。

b.本文以江西水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理為例，闡述了該理論體系的實用性和可操作性，標(biāo)準(zhǔn)化管理在江西的成功實施表明該理論體系具有較好的推廣及指導(dǎo)意義，可為各地開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理提供借鑒。

c.水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理是一個長期的、循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程，應(yīng)與各地區(qū)、各時期經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。理解了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的內(nèi)涵才能更好地開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作。