封毅

【摘 要】 作為“管資本為主”改革的重要嘗試，基金已逐漸成為國有資本運營管理的重要市場化手段。結(jié)合交通產(chǎn)業(yè)在新時期發(fā)展中普遍遇到的資金匱乏、負債率高、融資困難等問題，文章提出了設(shè)立混改資產(chǎn)管理公司+投資基金運作模式的解決路徑，從理論層面和實踐層面詳細闡述了交通產(chǎn)業(yè)以混改+基金實施投融資平臺建設(shè)的目標(biāo)定位、職能定位，以及搭建平臺的具體做法，總結(jié)了構(gòu)建該平臺所帶來的實施成效，并對進一步提升完善投融資平臺功能給出了建議，以期為交通產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展、實現(xiàn)持續(xù)增長提供一些思路，為更多國有企業(yè)混改實踐提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 國企混改; 交通產(chǎn)業(yè); 投資基金混改+基金

【中圖分類號】 F830.45? 【文獻標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）01-0153-04

自黨的十八屆三中全會以來，黨中央對國有企業(yè)深化改革提出了明確的指導(dǎo)方向，中央及地方國有企業(yè)紛紛響應(yīng)并做出積極探索。當(dāng)前階段國有企業(yè)公司治理面臨著對資本缺乏實質(zhì)性的管理，尤其是對混改企業(yè)的監(jiān)督管理依然沿用了傳統(tǒng)的體制類型，制約了國有企業(yè)改革的深入推進，需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。地方國有企業(yè)從實踐當(dāng)中持續(xù)總結(jié)經(jīng)驗，深入研究地方國資體制改革中的關(guān)鍵問題，緊緊圍繞“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變國企經(jīng)營機制”兩大改革主題[1]，提出以“混改+基金”模式構(gòu)建投融資平臺，通過設(shè)立混合所有制企業(yè)，以及設(shè)立私募股權(quán)基金的形式打開國有資本管理新局面，打通交通產(chǎn)業(yè)在資本市場投融資的新渠道。

一、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的必要性

黨的十八大報告提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”;在黨的十九大報告中再提“深化國有企業(yè)改革發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)?！边@充分表明國家對建立和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟極為重視，混合所有制改革已經(jīng)成為國企改革的重要突破口[2]。

2015年《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》出臺之后，明確了混合所有制經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的方向，推動了國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)所有制的變革創(chuàng)新，對新時期下國家經(jīng)濟的發(fā)展起著極大的作用。國有企業(yè)進行混合所有制改革，其意義在于解決企業(yè)現(xiàn)階段的機制老化問題，對市場進行有效調(diào)節(jié)，促進其進行有效機制轉(zhuǎn)換，使我國具備競爭實力的大型企業(yè)得到發(fā)展。同時注重國有資本的價值盤活，不斷提高國有資本的配置和運行效率，保持國有經(jīng)濟的穩(wěn)步提升，高度關(guān)注國有資本與非國有資本的取長補短，實現(xiàn)資本間的相互促進、相互融合、共同發(fā)展，激發(fā)出資源協(xié)同效應(yīng)，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制[3]。

以混改為重點的國資國企改革，不僅能夠推動國有資本收益的持續(xù)提升，實現(xiàn)市場化運行機制的進一步突破，更是國有企業(yè)實現(xiàn)從被動經(jīng)營向自主經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，改善公司治理體系，大幅度減少政府對資源的直接配置，真正確立國有企業(yè)市場主體地位形成的治本之策。

二、交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)前面臨的困難

交通基建產(chǎn)業(yè)一直是國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性、服務(wù)型、引導(dǎo)性、戰(zhàn)略性行業(yè)，黨的十九大報告明確提出要建設(shè)交通強國。從交通運輸部統(tǒng)計數(shù)據(jù)（截至2020年末）來看，全國已建成公路總里程519.81萬公里，其中高速公路里程16.10萬公里，高速公路投資建設(shè)仍將呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。隨著經(jīng)濟與科技的飛速發(fā)展，在交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模日益擴大的同時，依然存在基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理、智慧交通建設(shè)滯后、資產(chǎn)證券化程度低等突出問題，對交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成不利影響。

（一）資產(chǎn)負債率過高且不斷惡化

政府還貸高速公路在交通產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中占比較大，長期以來“貸款修路、收費還貸”的模式帶來的政府還貸高速公路板塊負債過高，導(dǎo)致集團公司資產(chǎn)負債率偏高，始終處于資金還款壓力大的被動局面。由于高速公路板塊整體盈利目前尚不足以還本付息，原有的負債仍需要“借新還舊”來維持，并且需要通過新增負債來保證利息支付，債務(wù)壓力不斷增大，進入“債務(wù)上升-貸款還債-債務(wù)上升”的惡性循環(huán)。

（二）授信規(guī)?？s小且融資成本增加

隨著政府還貸高速公路由政府劃轉(zhuǎn)到國有企業(yè)后，債務(wù)主體也由地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧兤髽I(yè)債務(wù)。由于融資主體發(fā)生變更，債務(wù)主體雖是國有企業(yè)，對于金融機構(gòu)等債權(quán)人而言，從國家政策法規(guī)角度看已無地方政府的隱性擔(dān)保，風(fēng)險等級提升，必然會縮小對國有企業(yè)的授信規(guī)模，并相應(yīng)提高貸款利率，從而帶來交通產(chǎn)業(yè)原有債務(wù)到期后無法續(xù)期的風(fēng)險。

（三）盈利模式單一且資金缺口較大

交通基建產(chǎn)業(yè)收入來源主要是高速公路通行費收入，而通行費收入的增加受區(qū)域經(jīng)濟、運輸成本、車流量等多方面的因素影響，需要較長的培育時間，單一的盈利模式成為制約行業(yè)發(fā)展的核心問題?！笆奈濉币?guī)劃提出要提升國家高速公路網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，構(gòu)建高速公司環(huán)線系統(tǒng)，建設(shè)任務(wù)仍然很重，投資建設(shè)資金缺口較大，需要通過融資來解決資金問題，如何能讓交通產(chǎn)業(yè)走上一條可持續(xù)發(fā)展道路成為了迫切需要解決的問題。

三、“混改+基金”投融資平臺構(gòu)建的研究設(shè)計

（一）投融資平臺構(gòu)建的戰(zhàn)略定位

資產(chǎn)管理公司確立了“股權(quán)投資、資本運作、以融促產(chǎn)、產(chǎn)融結(jié)合”的發(fā)展理念，積極探索以國有資本投融資作為資本運作的平臺，需要將其定位為資本運行的主戰(zhàn)區(qū)、交通產(chǎn)業(yè)與資本融合的主陣營、面對全新業(yè)態(tài)布局的調(diào)節(jié)器，交通產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的“彈藥倉庫”“智囊團”，成為國有資本有序“進退流轉(zhuǎn)”的主要力量，高效打造與集團公司協(xié)同發(fā)展的投資中心、財務(wù)中心、利潤中心、內(nèi)部銀行。

1.投資中心。就是以資產(chǎn)管理公司為平臺，發(fā)揮基金管理人牌照作用，持續(xù)深挖資本市場投資機會，尤其是要發(fā)掘具有交通產(chǎn)業(yè)協(xié)同價值的投資標(biāo)的，協(xié)助交通產(chǎn)業(yè)加速以融促產(chǎn)、以產(chǎn)帶融，加強行業(yè)創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)創(chuàng)新金融引領(lǐng)、迭代技術(shù)同步、全球標(biāo)的整合、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，切實推動交通產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2.財務(wù)中心。一方面，資產(chǎn)管理公司通過多種有效財務(wù)工具，在提升集團內(nèi)各企業(yè)臨時閑置資金使用效率的同時，規(guī)范引導(dǎo)集團資金流向效益好、價值高的領(lǐng)域，優(yōu)化集團內(nèi)部資源配置，提升整體經(jīng)濟效益;另一方面，運用多種創(chuàng)新金融手段，為集團構(gòu)建多元、長期、穩(wěn)定的資金保障體系，提升融資組合的科學(xué)性、合理性，積極拓展創(chuàng)新型融資方式，幫助集團降低負債、壓降財務(wù)成本、加快資金流轉(zhuǎn)周期、提高資金使用效能。

3.利潤中心。具有兩層含義：首先是資產(chǎn)管理公司要在風(fēng)險可控的前提下，多元化自身的利益部署，進一步形成集團公司新的盈利增長點;其次，資產(chǎn)管理公司要通過其自身的投資能力與運營能力，助力集團打造一個全牌照金融平臺，提升金融板塊對集團全產(chǎn)業(yè)鏈的增值服務(wù)能力，保障集團業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。該平臺旨在將金融產(chǎn)業(yè)打造成與交通主業(yè)并駕齊驅(qū)的新的利潤中心，助力集團公司從以生產(chǎn)經(jīng)營為主向以資本運作和生產(chǎn)經(jīng)營雙輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

4.內(nèi)部銀行。是指以資產(chǎn)管理公司為平臺，有效推進集團產(chǎn)業(yè)證券化模式，在將上市公司做強做大的同時，有效支持集團其他板塊的發(fā)展。尤其圍繞供應(yīng)鏈金融、產(chǎn)業(yè)鏈金融、數(shù)字金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過保理、租賃等方式，有效促進產(chǎn)業(yè)鏈上的項目與資金流轉(zhuǎn)，將內(nèi)部的資產(chǎn)資源重新搭配，提升集團經(jīng)濟的整體運行效率。

（二）“混改+基金”搭建投融資平臺的具體做法

根據(jù)交通產(chǎn)業(yè)的投融資需求及產(chǎn)業(yè)布局，結(jié)合高速公路資產(chǎn)的特殊性以及擁有上市公司平臺的優(yōu)勢，未來集團公司通過資本市場融資已是必然和最佳選擇。以混合所有制形式設(shè)立資產(chǎn)管理公司，將國有企業(yè)引入非公資本，聚合多方資源、整合優(yōu)勢、能力互補，建立互利共贏的實質(zhì)性股權(quán)合作關(guān)系。通過成立混合所有制資產(chǎn)管理公司，引入有行業(yè)背景的知名投資研究機構(gòu)，借助市場化資深基金管理公司在專業(yè)人才儲備、資本市場運作等方面的豐富經(jīng)驗，直接提升資產(chǎn)管理公司的專業(yè)化資本運作能力，解決集團資本運作人才儲備不足的問題。以混改資產(chǎn)管理公司作為管理人發(fā)起設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金，依托專業(yè)金融牌照，設(shè)立專項投資基金，既可作為基金管理人對整體投融資項目進行募集、投資、管理和退出的把控，又可以合理規(guī)范使用金融工具，借助資本市場拓展集團公司投融資渠道，尋找可靠的產(chǎn)業(yè)投資方向。

從具體基金運作來看，交通產(chǎn)業(yè)基金采用母基金與子基金的傘形架構(gòu)，由集團公司、混改資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立母基金，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)性質(zhì)，吸引銀行、信托、券商等機構(gòu)優(yōu)先級資金放大基金規(guī)模。交通產(chǎn)業(yè)基金獲得資金后可投向具有經(jīng)營性質(zhì)的高速公路資產(chǎn)，后期時機成熟時，將持有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)裝入上市公司，上市公司以定向增發(fā)或現(xiàn)金購買的方式溢價收購交通產(chǎn)業(yè)基金持有的資產(chǎn)，交通產(chǎn)業(yè)基金獲得資金后可再次投資于未成熟路段用于償還已有負債，降低其資產(chǎn)負債率及財務(wù)成本。同時，交通產(chǎn)業(yè)基金也可以投資于新路段開發(fā)、未成熟路段建設(shè)以及周邊產(chǎn)業(yè)盤活，通過產(chǎn)業(yè)基金培育后，將成熟資產(chǎn)繼續(xù)裝入上市公司，形成“投資-培育-裝入上市公司獲得資金-投資”的閉環(huán)操作。交通產(chǎn)業(yè)“混改+基金”模式運作結(jié)構(gòu)如圖1所示。

（三）實施成效

1.提升企業(yè)經(jīng)營效率。建立以混合所有制為主體設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金的平臺模式，利用投資基金交易結(jié)構(gòu)靈活、投資模式多樣化等形式，實現(xiàn)股權(quán)多元，推動混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展。選擇組建基金參與國企改革，通過基金投資運作吸收社會資本，既能保證國有資本的控制權(quán)，又能在治理結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)多樣化;既能保證企業(yè)的經(jīng)營效率，又能實現(xiàn)政企分開。

2.放大國有資本功能。資產(chǎn)管理公司利用混合所有制的先天優(yōu)勢，強化行業(yè)與資本市場的紐帶關(guān)系，充分實現(xiàn)多渠道產(chǎn)融結(jié)合，以少量國有資本帶動非國有資本投入，持續(xù)加強資金來源和資源保障，利用類金融平臺進行配置資源，有效盤活高速公路資產(chǎn)，改善資本結(jié)構(gòu)，促進國有資本有序流動。通過與交通產(chǎn)業(yè)鏈對接，集團所屬企業(yè)成員利用資本進行持續(xù)擴大生產(chǎn)，切實提升國有資產(chǎn)的擴張力和影響力，實現(xiàn)國有資本放大功能。

3.降低融資財務(wù)杠桿。建立“混改+基金”投融資平臺是降低集團債務(wù)、融資成本的有效途徑。資產(chǎn)管理公司通過設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金以集團公司少量劣后資本撬動金融機構(gòu)多數(shù)優(yōu)先級資金，雖然資金來源仍為銀行，但通過股權(quán)形式融資后不計入負債，大幅度降低整體資產(chǎn)負債率，優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)[4]。此外，擁有強大品牌影響力的高速公路國企出資作為劣后級，有效保證優(yōu)先級資金的安全和收益，因而可以獲得相對較低成本的優(yōu)先級資金，持續(xù)優(yōu)化企業(yè)財務(wù)杠桿。

4.促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。混合所有制資產(chǎn)管理公司是集團公司與上市公司充分結(jié)合實現(xiàn)雙贏的重要載體。作為集團發(fā)展多層次資本市場的重要組成部分，通過投資基金與上市公司有效結(jié)合，進行上市公司體外資產(chǎn)培育，形成“投資-培育-裝入上市公司獲得資金-投資”的良性循環(huán)，實現(xiàn)集團公司由負債型經(jīng)營向資本型經(jīng)營轉(zhuǎn)變。同時發(fā)揮平臺公司在產(chǎn)業(yè)和資本領(lǐng)域的雙重優(yōu)勢，通過投向智慧交通、信息物流、新舊動能轉(zhuǎn)化、區(qū)塊鏈等與集團公司相關(guān)領(lǐng)域的高成長、高科技公司，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級。

四、進一步完善投融資平臺建設(shè)的建議

（一）規(guī)范混改企業(yè)運作，完善法人治理機制

資產(chǎn)管理公司是國有資本和民營資本、金融機構(gòu)混合所有制改革的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢，堅持市場化導(dǎo)向，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，其中完善法人治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵[5]。依照現(xiàn)代化的企業(yè)制度標(biāo)準(zhǔn)進行框架制定，將更多的自主經(jīng)營權(quán)下放到董事會和經(jīng)理層，讓經(jīng)營管理層擁有更大的價值發(fā)揮空間;將董事會提到核心地位，進一步明確以及完善股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和黨組織的權(quán)責(zé)。要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，按照章程制度加強資源整合力度，充分發(fā)揮各方股東的優(yōu)勢和作用，不斷加強各法人治理主體間的聯(lián)系協(xié)調(diào)、有序銜接。明確混合所有制企業(yè)市場主體地位，要改變以前被動經(jīng)營的陳舊思路和理念，化被動為主動，占領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新形勢下的有利時機，突破體制機制的局限性，提升國有經(jīng)濟的活力和帶動力。

（二）探索員工持股試點，提升人才隊伍建設(shè)

混合所有制改革中，人是企業(yè)當(dāng)中最活躍最積極的因素。投融資平臺應(yīng)積極探索國有資本、民營資本、員工持股的股權(quán)新模式，開展員工持股試點改革。一方面通過加大市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人機制的推廣實施，可以賦予平臺更強生命力和活力;另一方面吸收引進行業(yè)技術(shù)專家，他們是提高企業(yè)競爭力的核心智庫。平臺要圍繞這兩類“專精化”人才，按照“增量引入、利益綁定、以崗定股、動態(tài)調(diào)整”的原則，建立科學(xué)合理的中長期股權(quán)激勵約束機制，持續(xù)推進核心員工持股計劃方案、實施政策[6]。在基金層面要建立項目跟投制度，提高投資成功率和收益率，將人才與企業(yè)經(jīng)營效益綁定，不斷增強企業(yè)凝聚力，提升企業(yè)與人才間的制衡機制，有利于留住和招引核心人才，積極釋放人才紅利，形成員工與企業(yè)密切相關(guān)的利益共同體。

（三）推進企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，賦能投融資平臺建設(shè)

數(shù)字化建設(shè)已成為全球企業(yè)提升財務(wù)效率，推動財務(wù)職能轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)集團管控精細化、服務(wù)智能化的重要途徑。基于企業(yè)大數(shù)據(jù)環(huán)境，建立價值創(chuàng)造型的財務(wù)共享投融資平臺，實施財務(wù)管控與金融服務(wù)一體化管理，進一步加強數(shù)字化頂層設(shè)計，充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，圍繞公路、收費站、服務(wù)區(qū)、加油站、景點等傳統(tǒng)實物資產(chǎn)，搭建產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈金融服務(wù)平臺，培育數(shù)字化交通生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)交通資產(chǎn)的整體數(shù)字化流程再造。積極建設(shè)數(shù)字化投融資共享平臺，支持組織柔性化和扁平化，更加強調(diào)財務(wù)與業(yè)務(wù)的深度融合和對業(yè)務(wù)的支撐，深挖產(chǎn)業(yè)鏈上游技術(shù)與下游應(yīng)用的投資機會，布局全國甚至全球范圍內(nèi)人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)基金及其項目資源，實現(xiàn)與集團交通產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略協(xié)同與融合發(fā)展。

（四）防范風(fēng)險，堅守高質(zhì)量發(fā)展底線和紅線

對混合所有制金融平臺企業(yè)的監(jiān)管，既要放活，也要管好。出資人、監(jiān)管者各自要站位準(zhǔn)確，遵循市場化規(guī)則，兼顧投資收益與監(jiān)管流程的并重，推行陽光監(jiān)管、監(jiān)督實時在線。首先，要落實好投融資決策責(zé)任，切實增強風(fēng)險意識，發(fā)揮集體決策優(yōu)勢，詳細審核評估相關(guān)機構(gòu)設(shè)置的合理性和從業(yè)人員的專業(yè)勝任能力，充分論證投融資業(yè)務(wù)開展的必要性、可行性;其次，建立完善的風(fēng)險控制體系，依據(jù)公司章程董事會下設(shè)風(fēng)險控制委員會，進一步健全風(fēng)險控制的獨立性與前置性，加強業(yè)務(wù)合規(guī)指引，規(guī)范操作流程，完善風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案、方案，將風(fēng)險管理穿透“募投管退”投資決策全過程，運用信息化手段提升風(fēng)險管理效率與水平;最后，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的廉政規(guī)范。金融平臺企業(yè)各項業(yè)務(wù)涉及資金量大，要結(jié)合混合所有制企業(yè)特點以及監(jiān)察體制改革有關(guān)要求，梳理各項制度機制、崗位職責(zé)風(fēng)險點，有針對性地開展監(jiān)督巡查工作，杜絕暗箱操作和利益輸送，堅決防范和遏制腐敗。

五、結(jié)語

在新發(fā)展時期，國有企業(yè)的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變革，交通產(chǎn)業(yè)構(gòu)建“混改+基金”模式投融資戰(zhàn)略平臺，著力在有序運營國有資本、培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、多元提供金融服務(wù)、專業(yè)開展資產(chǎn)管理等方面，探索出國有資本運營的新模式新理念，有利于進一步實現(xiàn)向以“管資本”為主的國資監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，符合國家政策導(dǎo)向?！盎旄?基金”必須堅持正確的改革方向，因企施策、因業(yè)施策，通過混資本、注資源、改機制、強保障，釋放市場主體，激發(fā)企業(yè)潛力活力，真正成為深化國有企業(yè)改革，優(yōu)化國有資本布局，促進國有資本保值增值的重要載體和運作平臺。

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