楊凌雁 鄭治

(江西理工大學(xué)法學(xué)院，江西 贛州 341000)

為打破“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局和彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)手段的不足，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在7省(市)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。經(jīng)過2a試點(diǎn)，2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)中正式確立了生態(tài)損害賠償磋商制度，并將其確認(rèn)為提起生態(tài)損害賠償訴訟的前置程序。區(qū)別于以往的行政介入剛性的解決方式，生態(tài)損害賠償磋商制度以融合公法領(lǐng)域行政權(quán)力和私法領(lǐng)域意思自治的柔性糾紛解決模式為我國(guó)解決環(huán)境糾紛問題提供了一條新的解決路徑。囿于磋商制度尚處于初始探索階段，存在立法缺失，因此有必要通過各地方對(duì)磋商工作的實(shí)踐進(jìn)行分析，提出完善磋商制度的立法建議。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的理論基礎(chǔ)

在實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革之前，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償法律制度體系已經(jīng)相對(duì)完善，但對(duì)生態(tài)環(huán)境遭受損害存在立法規(guī)定缺失、索賠主體不明確、索賠途徑不暢通、評(píng)估規(guī)范不健全、資金管理機(jī)制未建立等諸多問題[1]，環(huán)境違法行為只需要承擔(dān)行政和刑事責(zé)任，而無須承擔(dān)或不需要足額承擔(dān)民事賠償責(zé)任，進(jìn)而引發(fā)違法成本低，“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”等困局。從而在黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出頂層設(shè)計(jì)和總體部署，把生態(tài)環(huán)境損害賠償作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分；在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中又進(jìn)一步提出“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”。但是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害者的民事賠償責(zé)任，只有單一的訴訟途徑(環(huán)境公益訴訟或生態(tài)損害賠償訴訟)，漫長(zhǎng)的訴訟過程，不僅耗時(shí)耗力、浪費(fèi)司法資源，而且也不利于盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。而生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度能很好地解決該問題，且在生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的視域下，生態(tài)損害賠償磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的補(bǔ)充，通過雙方磋商主體的平等交流，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化的救濟(jì)方式與生態(tài)環(huán)境的有效修復(fù)[2]。

磋商制度雖然能提供一條新的解決路徑，但是只有真正厘清賠償磋商制度的法律性質(zhì)，才能為該制度的完善提供理論支撐。目前，在學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)存在3種主流說法。

行政行為說。持公法觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，磋商制度實(shí)則是一種行政管理模式,是代表國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人達(dá)成的一種行政協(xié)商的過程。部分學(xué)者認(rèn)為磋商符合行政法理論中的“為行政管理”目的論，磋商制度同協(xié)商性行政執(zhí)法一樣都是以類似行政調(diào)解的方式達(dá)成協(xié)議，這與協(xié)商性行政執(zhí)法行為的特征高度耦合[3]。也有學(xué)者從文本解釋的角度，認(rèn)為純粹的私法理論的解釋并不自洽，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的是行政權(quán)，磋商只是外在形式，實(shí)質(zhì)上是一種合作性、弱權(quán)性的協(xié)商性行政行為[4]。還有學(xué)者認(rèn)為，磋商制度的起始由政府機(jī)關(guān)撮合，終結(jié)時(shí)亦達(dá)成具有強(qiáng)烈行政特征的磋商協(xié)議，因此磋商是一種純粹的行政行為[5]。

雙階構(gòu)造說。認(rèn)為磋商屬于混合性的行政行為，單一的“非公即私”解釋思路會(huì)阻礙磋商制度的全面發(fā)展，應(yīng)當(dāng)采取雙階層的解釋路徑，將磋商的各個(gè)階段進(jìn)行不同的性質(zhì)認(rèn)定[6]。磋商初期行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人更貼合行政主體與行政相對(duì)人的角色地位，本質(zhì)上屬于行政行為；中期雙方主體就損害事實(shí)認(rèn)定、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)方式以及期限等進(jìn)行平等溝通協(xié)商，具有私法的屬性；后期對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，也具備了民事行為的屬性。

民事行為說。持私法觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，磋商制度是基于自然資源國(guó)家所有權(quán)而建立的，行政機(jī)關(guān)以自然資源所有權(quán)人的身份參與到意思自治的民事協(xié)商當(dāng)中。部分學(xué)者以自然資源國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)，認(rèn)為磋商本質(zhì)上是代表國(guó)家公權(quán)力來處分自然資源權(quán)利[7]。也有學(xué)者認(rèn)為磋商從形式上看，與私法領(lǐng)域的和解調(diào)解制度高度耦合，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人都是本著意思自治的要旨，所達(dá)成的磋商協(xié)議實(shí)則是一種民法理論上的契約。磋商制度是一種混合公法性質(zhì)的特殊民事法律行為。且“民事行為說”也已成為官方的主流說法，如生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾解讀“賠償權(quán)利人對(duì)責(zé)任者進(jìn)行索賠時(shí)，雙方不再是行政管理者與被管理者的身份，而是平等的民事主體”[8]。

事實(shí)上，磋商制度作為一種全新的生態(tài)損害救濟(jì)模式，賠償磋商制度的法律屬性并不一定要受制于傳統(tǒng)學(xué)說的桎梏，簡(jiǎn)單依憑制度運(yùn)行中的協(xié)商精神或是濃重的行政色彩而作出單一私法屬性或單一公法屬性的直覺式論斷是片面的，其法律屬性可以超越公私法的二元區(qū)隔尋求一種融貫性解答。正如日本學(xué)者鹽野所論“實(shí)體法上區(qū)別公法和私法是沒有多大意義的”[9]，行政機(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，也不是生硬機(jī)械地適用公法的規(guī)定抑或是私法的原則，而是根據(jù)問題具體分析，兼采公法或私法以實(shí)現(xiàn)公共利益。磋商制度的法律性質(zhì)之爭(zhēng)也導(dǎo)致了實(shí)踐中引發(fā)的諸多問題，需進(jìn)一步在立法和司法領(lǐng)域予以明確。

2 生態(tài)損害賠償磋商制度的實(shí)踐分析

自2015年開始試點(diǎn)以來，截至2021年11月，全國(guó)共辦理了7600余件賠償案件，涉及賠償金額超過90億元；各地針對(duì)賠償糾紛磋商、調(diào)查鑒定評(píng)估，以及賠償資金的使用、管理和監(jiān)督，共制定327份配套的文件[10]。為方便各地學(xué)習(xí)借鑒并鼓勵(lì)公眾參與磋商，2020年5月生態(tài)環(huán)境部選出最具典型性與代表性的“生態(tài)損害賠償磋商十大典型案例”，通過各省級(jí)生態(tài)損害賠償文件及“十大典型案例”的分析，可以管窺我國(guó)生態(tài)損害賠償磋商制度的鏡像。

2.1 磋商主體

根據(jù)“十大典型案例”來看，在生態(tài)損害賠償磋商的實(shí)踐中，磋商主體可以分為磋商賠償權(quán)利人、磋商賠償義務(wù)人與磋商第三方參與主體。對(duì)案例進(jìn)行分析，對(duì)其中的磋商主體進(jìn)行總結(jié)，具體見表1。

表1 磋商主體

2.1.1 磋商賠償權(quán)利人

《改革方案》中明確了省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。在“十大典型案例”中，8個(gè)案例都由省(市地級(jí))政府指定生態(tài)損害發(fā)生地的生態(tài)環(huán)境廳(局)代為磋商，即實(shí)際的賠償權(quán)利人省(市)政府并不直接參與磋商，而是指定生態(tài)環(huán)境職能部門進(jìn)行磋商。從職能發(fā)揮的角度來分析，生態(tài)環(huán)境職能部門具有參與生態(tài)損害賠償磋商的主動(dòng)性、專業(yè)性，能夠積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拈_展。

2.1.2 磋商賠償義務(wù)人

賠償義務(wù)人是造成生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的單位或個(gè)人，《改革方案》要求賠償義務(wù)人“應(yīng)賠盡賠”，并進(jìn)一步規(guī)定“可根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍”，但該規(guī)定十分簡(jiǎn)單，并未就擴(kuò)大范圍、擴(kuò)大方式等具體內(nèi)容進(jìn)行說明。從“十大典型案例”來看，賠償義務(wù)人均是直接造成生態(tài)損害的責(zé)任人，并未對(duì)“可以擴(kuò)大”進(jìn)行實(shí)踐探索。

2.1.3 磋商中的其他主體

《改革方案》中雖沒有提出除賠償權(quán)利人與義務(wù)人以外“第三方”的主體概念，但是支持和鼓勵(lì)專家學(xué)者、與環(huán)境損害案件利益相關(guān)的個(gè)人及單位以公眾參與的方式參加修復(fù)或磋商工作，其他主體的參與可以保障磋商過程更合理科學(xué)，也有利于社會(huì)大眾更好地了解和監(jiān)督磋商協(xié)議的簽訂與履行?！笆蟮湫桶咐敝?，加入磋商的第三方主要是調(diào)解機(jī)構(gòu)、檢察院、環(huán)保、法律等相關(guān)的專業(yè)人士以及利益相關(guān)者，參與的途徑是通過共同委托、選聘或者申請(qǐng)等方式。由此可見，第三方參與磋商的主體范圍十分廣泛且形式多樣。但是就民眾參與來看，在磋商過程中相關(guān)的民眾似乎沒有參與磋商的途徑，往往生態(tài)損害賠償?shù)拇枭潭际怯烧珯?quán)力一方與損害責(zé)任人雙方進(jìn)行。雖然在磋商后的磋商協(xié)議需要進(jìn)行公示，但是此類磋商方式都忽略了公眾參與在磋商中的重要地位。

2.2 磋商程序

在我國(guó)目前的制度規(guī)定中，《改革方案》雖然明確了磋商制度，但未就具體的磋商程序等進(jìn)行規(guī)定，因此導(dǎo)致了各地的做法各異，不同地區(qū)不同磋商制度的啟動(dòng)程序和終止程序略有不同，磋商次數(shù)和磋商期限等存在差異等問題。

2.2.1 磋商啟動(dòng)程序

表2 磋商程序

就磋商的啟動(dòng)程序而言，其中8個(gè)案例是在生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行調(diào)查出具鑒定評(píng)估報(bào)告后進(jìn)行，另外2個(gè)案例是在行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查時(shí)，由賠償義務(wù)人自己主動(dòng)提起磋商；其中安徽池州月亮湖某企業(yè)水污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案通過書面進(jìn)行磋商。

不同的做法源于在《改革方案》沒有規(guī)定的情況下，各地對(duì)《改革方案》的未盡事宜的積極應(yīng)對(duì)。貴州、河南、遼寧等12個(gè)地區(qū)的規(guī)定較為一致，都是由生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人在磋商會(huì)議舉行前向義務(wù)人送達(dá)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商建議書》(或《意見書》)，在完成前期鑒定評(píng)估等專業(yè)調(diào)研工作后啟動(dòng)磋商。湖南和浙江則采用了截然不同的制度設(shè)計(jì)，規(guī)定“賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有涉嫌生態(tài)環(huán)境損害的，應(yīng)立即啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查；經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，向賠償義務(wù)人送達(dá)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書……賠償義務(wù)人同意磋商的，磋商的一方或雙方應(yīng)委托鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)開展調(diào)查和鑒定評(píng)估工作，確定生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系、損害程度，形成調(diào)查報(bào)告和鑒定評(píng)估報(bào)告”，即“先啟動(dòng)，再調(diào)查”。

值得注意的是，吉林省設(shè)計(jì)了“簡(jiǎn)易磋商”程序，“涉案金額較小，爭(zhēng)議不大不需要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的案件，省環(huán)保廳與賠償義務(wù)人經(jīng)協(xié)商同意的，可以直接出具《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議書》?！蓖ㄟ^簡(jiǎn)易程序直接達(dá)成磋商結(jié)果，有利于高效配置資源、提高磋商效率。

2.2.2 磋商次數(shù)和期限

從“十大典型案例”觀察，大部分成功的磋商案件都通過一輪磋商便宣告磋商完成。然而，一旦陷入磋商泥潭，進(jìn)行磋商的次數(shù)與時(shí)間將會(huì)大幅增加。如，山東濟(jì)南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險(xiǎn)廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案，涉及6個(gè)磋商賠償義務(wù)人，進(jìn)行了4輪磋商歷時(shí)1a，最終達(dá)成磋商協(xié)議的僅有4人；其中1人還在履行過程中反悔，另外2人未達(dá)成磋商由原山東省環(huán)境保護(hù)廳提起生態(tài)損害賠償訴訟。通過磋商盡快達(dá)成修復(fù)環(huán)境的目的，是磋商制度的價(jià)值所在，如果陷入磋商泥潭，反而更不利于生態(tài)損害賠償案件的解決。

2.3 磋商結(jié)果

根據(jù)《改革方案》及生態(tài)損害賠償?shù)男再|(zhì)，磋商主體只能在一定范圍內(nèi)進(jìn)行磋商，賠償權(quán)利人不能進(jìn)行過多退讓?！陡母锓桨浮芬筚r償義務(wù)人“應(yīng)賠盡賠”，堅(jiān)持完全賠償原則，可能會(huì)影響磋商中合意的達(dá)成。

表3 磋商結(jié)果

從“十大典型案例”的磋商內(nèi)容來看，磋商后的賠償內(nèi)容并不限于生態(tài)損害賠償?shù)慕疱X賠償，可以進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的均由磋商賠償義務(wù)人自行進(jìn)行修復(fù)，不能進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的才進(jìn)行金錢賠付或是通過代替修復(fù)方式進(jìn)行修復(fù)，而鑒定評(píng)估費(fèi)用等其它費(fèi)用均由磋商賠償義務(wù)人進(jìn)行支付。根據(jù)《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法》，在污染修復(fù)費(fèi)用難以計(jì)算的情況下，采用虛擬治理成本法認(rèn)定為正常條件下治理費(fèi)用的4.5～6倍[11]。因此，磋商賠償義務(wù)人更愿意以自行修復(fù)生態(tài)的方式承擔(dān)責(zé)任，從而減少賠付。就生態(tài)損害賠償磋商制度的目的來看，該責(zé)任承擔(dān)方式并不會(huì)成為賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人之間達(dá)成合意的障礙，高額的生態(tài)損害賠償最終目的還是修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

3 現(xiàn)行制度與實(shí)踐的法律困境

3.1 磋商主體的邊界問題

3.1.1 賠償權(quán)利人的規(guī)定有局限性

《改革方案》將賠償權(quán)利人范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并具體規(guī)定了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，賠償權(quán)利人的指定方法。目前，絕大多數(shù)地方的磋商文件是賦予省、市兩級(jí)政府賠償權(quán)利人資格，但對(duì)指定由何部門或機(jī)構(gòu)參與損害賠償具體工作的規(guī)定較為粗放。如，在重慶、吉林，由環(huán)保廳(局)負(fù)責(zé)，而湖南、貴州是由環(huán)保部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，根據(jù)具體情況按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。規(guī)定不明確必然導(dǎo)致磋商制度在具體應(yīng)用中產(chǎn)生效率低下的問題。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，基層職能部門是最了解損害情況的，但因職能部門不具有賠償權(quán)利人的身份，無法直接以賠償權(quán)利人的身份參與磋商，甚至因?yàn)橘r償權(quán)利人的最低級(jí)別限制(最低限定于地市級(jí)政府)，可能需要層層上報(bào)，再由相關(guān)政府部門指定其認(rèn)為合適的部門或機(jī)構(gòu)參與磋商。這種繁復(fù)的行政流程延遲了磋商啟動(dòng)程序，效率低下。

3.1.2 賠償義務(wù)人范圍過窄

在實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度所涉案情一般較復(fù)雜，具有涉事主體多、涉事金額巨大、損害影響范圍較廣等特點(diǎn)。若只是在磋商過程中單純地強(qiáng)調(diào)賠償金額問題，而忽視了對(duì)賠償義務(wù)人的擴(kuò)充，往往會(huì)因單一的賠償義務(wù)人缺乏實(shí)際履行能力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瘸踔浴迯?fù)被損害的環(huán)境——得不到實(shí)現(xiàn)。因此，賠償義務(wù)人主體需要擴(kuò)大。根據(jù)《改革方案》，各地可以根據(jù)實(shí)際情況來適度擴(kuò)大賠償義務(wù)人的范圍，這在一定程度上給予了地方一定的自主權(quán)。但是《改革方案》僅僅說明了賠償義務(wù)人的主體范圍問題，并沒有進(jìn)一步就義務(wù)人擴(kuò)大的標(biāo)準(zhǔn)、邊界及方式等具體問題予以規(guī)定，并且對(duì)于擴(kuò)大后的義務(wù)人的具體責(zé)任義務(wù)問題也未具體說明。在具體磋商過程中，除了直接實(shí)施環(huán)境損害行為的主體外，還應(yīng)該納入其他主體，如在提供環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及專門從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和環(huán)境保護(hù)設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)等，甚至可考慮囊括負(fù)有管理責(zé)任的涉事公司的高級(jí)管理人員。但同時(shí)也應(yīng)注意，對(duì)于賠償義務(wù)人范圍的擴(kuò)大也不應(yīng)盲目，應(yīng)在合理合法的范圍內(nèi)予以適度放寬，其根本目的是促進(jìn)磋商結(jié)果的履行，應(yīng)從此根本目的出發(fā)來明確主體范圍的邊界。與此同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注擴(kuò)大后的賠償義務(wù)人的責(zé)任分配問題，填補(bǔ)因賠償義務(wù)人擴(kuò)大而導(dǎo)致的新的責(zé)任分配不公的缺漏。

3.1.3 缺乏對(duì)其他主體參與的規(guī)定

《改革方案》鼓勵(lì)公眾參與，但在《改革方案》中出現(xiàn)的“第三方”主要是為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)提供服務(wù)的，對(duì)于其他主體參與磋商的權(quán)利及參與方式及等未作具體規(guī)定。雖然各地的磋商實(shí)踐中，對(duì)其他主體參與磋商進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，但是各地對(duì)于其他主體參與磋商的規(guī)定不一，可操作性不強(qiáng)。制度層面的缺失會(huì)使得其他參與主體的參與意愿、效果進(jìn)一步降低。從“十大典型案例”來看，其他參與主體多為公安、生態(tài)環(huán)境部門、檢察院及法院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，不見普通民眾參與磋商的身影，而普通民眾恰恰是受生態(tài)環(huán)境損害最直接的受影響人。缺乏具有可操作性的規(guī)定，其他主體參與磋商只能流于表面。

3.2 磋商程序的設(shè)計(jì)缺陷

3.2.1 磋商啟動(dòng)程序滯后

啟動(dòng)程序包含了2方面內(nèi)容，即啟動(dòng)條件和啟動(dòng)時(shí)間。在啟動(dòng)條件方面，《改革方案》設(shè)置了較為詳細(xì)的內(nèi)容，各地區(qū)的磋商制度也基本沿用了《改革方案》中的規(guī)則，不存在顯著差異。但就啟動(dòng)時(shí)間而言，各地區(qū)的規(guī)定不盡相同。若啟動(dòng)時(shí)間過晚，極易導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大，影響到修復(fù)工作的開展?！陡母锓桨浮芬?guī)定，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，這意味著將啟動(dòng)時(shí)間定在了前期調(diào)查評(píng)估后，但該表述未免太過于含糊。實(shí)踐中，部分地區(qū)僅是參照《改革方案》的表述，做了籠統(tǒng)的規(guī)定。亦有個(gè)別地區(qū)就磋商辦法的啟動(dòng)時(shí)間做了更為細(xì)致的規(guī)定，如貴州、浙江、湖南等地。但綜觀各地的相關(guān)規(guī)定，雖然有所差別，但各地磋商的啟動(dòng)時(shí)間都規(guī)定在鑒定評(píng)估工作完成或修復(fù)賠償方案編制完成之后，這是一個(gè)過遲的時(shí)間點(diǎn)。而且，當(dāng)鑒定評(píng)估工作完成乃至修復(fù)賠償方案編制完成后，磋商實(shí)質(zhì)上已基本可以宣告終結(jié)，并未留給雙方太多需要磋商的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。磋商雙方之間存在地位不平等問題，而磋商自身也淪為一種形式，雙方合意在磋商結(jié)果中的體現(xiàn)更弱，甚至可能因?yàn)殡p方無法達(dá)成合意而引發(fā)訴訟程序。

3.2.2 磋商次數(shù)和期限黏滯

磋商制度規(guī)定通過磋商達(dá)成雙方合意，以期節(jié)省司法成本。這就要求對(duì)磋商的具體程序加以限制，其中就包括對(duì)磋商次數(shù)的限制。《改革方案》的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有對(duì)“磋商次數(shù)”等細(xì)節(jié)問題進(jìn)行規(guī)定?？v觀各地方的磋商辦法，有關(guān)“磋商次數(shù)”的規(guī)定都較為混亂，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)“可采取多輪磋商”的規(guī)定。導(dǎo)致各地區(qū)在實(shí)踐中任意磋商，“同案異判”現(xiàn)象突出。由于磋商次數(shù)的隨意性，沒有具體規(guī)定對(duì)磋商程序予以限制，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致磋商“黏滯”，訴訟難以啟動(dòng)，并帶來后續(xù)的磋商與訴訟銜接問題，案件久拖不決，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大，危害人們生活。

3.3 磋商標(biāo)準(zhǔn)不明確

《改革方案》中對(duì)磋商所要達(dá)成的目標(biāo)只有原則性的規(guī)定，如賠償義務(wù)人“應(yīng)賠盡賠”原則及生態(tài)修復(fù)優(yōu)先原則，沒有規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。這可能會(huì)導(dǎo)致各地方對(duì)磋商的內(nèi)容產(chǎn)生誤解。如，過分追求“應(yīng)賠盡賠”原則可能會(huì)導(dǎo)致兩者之間的磋商形式化，在賠償義務(wù)人看來進(jìn)行磋商其實(shí)是對(duì)先前生態(tài)損害賠償數(shù)額的讓步，堅(jiān)持“應(yīng)賠盡賠”在數(shù)額上不讓步，可能會(huì)使賠償義務(wù)人對(duì)磋商產(chǎn)生心理落差，導(dǎo)致磋商趨于形式化，淪為訴訟的一個(gè)前置形式程序，無法發(fā)揮磋商制度的作用。與此同時(shí)，堅(jiān)持“應(yīng)賠盡賠”的完全賠償原則，意味著要求生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍在于滿足生態(tài)修復(fù)的需要、不超過損害行為所造成的損失，可能會(huì)導(dǎo)致賠償權(quán)利人對(duì)損害賠償?shù)臒o限讓渡，即使最終完成了生態(tài)修復(fù)，但是忽略了生態(tài)損害賠償中的懲罰性原則，弱化甚至放棄了懲戒功能[12]。

4 探尋磋商制度法律困境的出路

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一個(gè)全新的責(zé)任規(guī)則。根據(jù)《改革方案》，各省份正積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，2020年生態(tài)環(huán)境部等多部委還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》。但生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐探索基本上只是依據(jù)中央和地方的政策文件進(jìn)行的，且部分政策文件的效力層次并不高。目前僅有《中華人民共和國(guó)民法典》第7編第7章對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了實(shí)體法依據(jù)?，F(xiàn)行民事訴訟法中確定的公益訴訟程序不同于《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)格來說，生態(tài)環(huán)境損害賠償存在訴訟法依據(jù)的缺失，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商無法可依。因此，應(yīng)出臺(tái)專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》或者通過完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法、民事訴訟法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主體、程序、磋商標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定。

4.1 參與主體的多元化體系構(gòu)建

4.1.1 厘清賠償權(quán)利人邊界

4.1.1.1 擴(kuò)大賠償權(quán)利人的主體范圍

《改革方案》中將賠償權(quán)利人主體范圍限制于省、市兩級(jí)政府，這顯然不利于磋商工作的展開。賠償權(quán)利人主體范圍可以適度擴(kuò)大，但不能無限擴(kuò)大。實(shí)踐中，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)、資源管理工作的職能部門往往基于被指定而負(fù)責(zé)磋商全過程，成為了生態(tài)環(huán)境損害賠償事實(shí)上的參與主體。因此，可以將賠償權(quán)利人主體層級(jí)下沉，依照“專業(yè)化”理念，將負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)、資源管理工作的職能部門直接納入賠償權(quán)利人主體范圍，并明確相關(guān)職權(quán)范圍，以達(dá)成合理分配職責(zé)、高效推進(jìn)磋商進(jìn)度的目的。

4.1.1.2 進(jìn)一步厘清賠償權(quán)利人的工作范圍

《改革方案》確定省級(jí)、市地級(jí)政府作為賠償權(quán)利人，由省級(jí)政府管轄省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，各層級(jí)的政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作，但對(duì)各層級(jí)的政府的工作范圍未進(jìn)行詳細(xì)劃定。僅明確了應(yīng)在相關(guān)立法中進(jìn)一步劃定各層級(jí)的政府之間的工作范圍、指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的工作范圍。如，除省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害外，省級(jí)政府還應(yīng)負(fù)責(zé)具有重大影響或情形復(fù)雜的、涉外的案件；其余影響較小、情況不復(fù)雜的案件應(yīng)下放給損害發(fā)生地的下級(jí)政府來具體負(fù)責(zé)。

4.1.2 厘清賠償義務(wù)人邊界

4.1.2.1 厘清單位責(zé)任與單位中的個(gè)人責(zé)任

單位的決策雖然是單位意志，是以單位名義做出的，但單位決策與單位個(gè)人(特別是單位的高級(jí)管理人員)有重要的關(guān)聯(lián)性，因此在具體的責(zé)任歸責(zé)中，二者是有區(qū)別的。因單位中個(gè)人的故意或過失造成了生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果，此種情況中，應(yīng)當(dāng)將該個(gè)人與單位一同作為賠償義務(wù)人。還可參考經(jīng)濟(jì)法理論中“公司人格混同”的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)單位的獨(dú)立人格被個(gè)人濫用時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該個(gè)人視為賠償義務(wù)人，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果承擔(dān)連帶責(zé)任。

4.1.2.2 納入間接責(zé)任人主體

除了直接實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害行為單位或個(gè)人，生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)有服務(wù)活動(dòng)中失職甚至弄虛作假行為不無關(guān)系?！董h(huán)境保護(hù)法》第65條明確了環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，一些生態(tài)環(huán)境損害案件還存在間接責(zé)任主體。根據(jù)《改革方案》，參與磋商的賠償義務(wù)人是造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，即直接責(zé)任人；實(shí)踐中，各地也沒有擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)需要充裕的資金，部分案例涉及的損害賠償金額巨大，直接責(zé)任人往往難以負(fù)擔(dān)全部責(zé)任。因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人中納入需要承擔(dān)連帶責(zé)任或其他間接責(zé)任的主體，并使其參與磋商，有助于生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的達(dá)成。

4.1.3 明確其他主體參與磋商的權(quán)利

《改革方案》沒有具體闡明可以參與磋商的其他主體的范圍及權(quán)利，各地區(qū)做法不一。建議從磋商制度的具體實(shí)踐出發(fā)，以其他參與主體在磋商過程中所發(fā)揮的不同作用為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將磋商的其他參與主體分為4類：有專門知識(shí)的人，包括專家、學(xué)者、技術(shù)人員、律師等；中立方，主要是第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)等；司法機(jī)關(guān)；普通公眾，普通公眾特別是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民受生態(tài)環(huán)境破壞的影響最深，其在磋商過程中理應(yīng)有發(fā)表意見、進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，這也回應(yīng)了《改革方案》中的“信息共享，公眾監(jiān)督”原則。針對(duì)前述不同類別的主體分別明確各主體參與磋商的具體方式及相關(guān)權(quán)利。

4.2 磋商程序的精細(xì)化與完善化

4.2.1 明確磋商啟動(dòng)的時(shí)間

磋商制度的設(shè)計(jì)初衷是盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害，從實(shí)踐中可以看出，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的時(shí)間比較費(fèi)時(shí)，若以完成前期鑒定評(píng)估工作為啟動(dòng)磋商的條件，顯然違背了磋商制度的價(jià)值目標(biāo)。但若缺少了前期鑒定評(píng)估步驟，則無法確定賠償義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，也會(huì)影響磋商的具體開展。綜合考慮磋商全過程，應(yīng)將磋商的啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)設(shè)置在明確賠償義務(wù)人后。鑒定評(píng)估報(bào)告和修復(fù)方案的完成并不一定是啟動(dòng)磋商的必要條件，可以轉(zhuǎn)化為非必要條件，在賠償權(quán)利人組織磋商時(shí)，根據(jù)案件具體情況做出科學(xué)研判。

4.2.2 明確磋商次數(shù)和期限

若磋商次數(shù)太少，期限較短，則磋商程序便會(huì)倉(cāng)促進(jìn)行，磋商雙方無法深入交換意見，導(dǎo)致磋商制度形同虛設(shè)。但若磋商次數(shù)過多、期限過長(zhǎng)，則磋商結(jié)果久拖不決，損害無法及時(shí)修復(fù)，生態(tài)環(huán)境損害帶來的負(fù)效應(yīng)可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。應(yīng)在相關(guān)立法中進(jìn)一步明確磋商程序中有關(guān)磋商次數(shù)和期限的規(guī)定。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)統(tǒng)籌考慮實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的具體情形。根據(jù)“十大典型案例”可以發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)案件往往以“一次磋商”為準(zhǔn)，在磋商期限上略有不同，省內(nèi)一般案件磋商期限往往是1～2個(gè)月，而省內(nèi)重大案件磋商期限則延長(zhǎng)為1～4個(gè)月；跨省域案件磋商次數(shù)至少為2次，至多不超過4次，磋商期限往往為3～4個(gè)月。因此，可將案件所涉及區(qū)域范圍作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)現(xiàn)行《改革方案》中的制度設(shè)計(jì)，對(duì)磋商次數(shù)和期限進(jìn)行精細(xì)化規(guī)定。

4.3 明確磋商標(biāo)準(zhǔn)

作為生態(tài)損害賠償制度的重要組成，生態(tài)損害賠償磋商所達(dá)成的目標(biāo)理應(yīng)遵循生態(tài)損害賠償賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但亦有基于磋商的特性需要遵循的磋商結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)；賠償義務(wù)人可承擔(dān)原則，磋商制度作為一種特殊的調(diào)解制度，目的就是通過雙方平等協(xié)商盡快解決生態(tài)損害問題，因此，磋商成功的要點(diǎn)就是賠償義務(wù)人對(duì)協(xié)商的結(jié)果可以承擔(dān)。否則即使達(dá)成了磋商協(xié)議，但是賠償義務(wù)人不具有完成磋商結(jié)果的能力，該磋商行為并不能達(dá)到目的；生態(tài)修復(fù)優(yōu)先原則，環(huán)境修復(fù)是生態(tài)損害最佳救濟(jì)方式，并不追求對(duì)損害賠償數(shù)額的完全追償，通過磋商使賠償義務(wù)人從金錢賠償轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)履行形式，更利于生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)；懲罰性賠償原則，生態(tài)環(huán)境屬于不特定多數(shù)人的利益，如果磋商中存在無標(biāo)準(zhǔn)的讓步，無法威懾?fù)p害或可能損害生態(tài)環(huán)境的行為人，不利于遏制損害生態(tài)環(huán)境的行為。