王夢(mèng)茹 康涌泉

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南 鄭州 450001）

目前，宅基地改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是宅基地退出。農(nóng)村宅基地退出已成為必然趨勢(shì)，但在法律和制度方面還不完善，沒有充分了解農(nóng)民的需求，甚至有些地區(qū)在進(jìn)行宅基地退出時(shí)嚴(yán)重違背了農(nóng)民的意愿。筆者根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)對(duì)山東省宅基地使用現(xiàn)狀及影響農(nóng)戶退出的影響因素進(jìn)行分析，得出結(jié)論并提出相關(guān)建議，希望能夠有效解決宅基地退出過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。

1 山東省宅基地利用現(xiàn)狀

1.1 調(diào)研對(duì)象的選擇及數(shù)據(jù)的收集

選取山東省4個(gè)典型地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，分別為濟(jì)南市、青島市、淄博市、德州市。選取依據(jù)為：①這些城市人口基數(shù)大，近期城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量也較大，人地矛盾較為突出，具有一定的代表性；②這些城市的農(nóng)村中進(jìn)城務(wù)工人數(shù)較多，宅基地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，無法實(shí)現(xiàn)有效配置。依據(jù)山東省典型城市的實(shí)際情況，綜合距離城鎮(zhèn)的距離、交通便利程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，共發(fā)放400 份調(diào)查問卷，篩除無效問卷后，共計(jì)357份，有效率為89%。

1.2 山東省宅基地利用現(xiàn)狀

1.2.1 “一戶多宅”現(xiàn)狀。由表1可知，在收回的357份有效調(diào)查問卷中，擁有1 處住宅的有212 戶，占比59.4%，擁有2處住宅的共112戶，占比31.4%，擁有3處及以上住宅的共33戶，占比9.2%。在所調(diào)查的4個(gè)城市中，濟(jì)南市共調(diào)查87 戶，其中擁有2 處住宅的30 戶，占該地區(qū)調(diào)查總戶數(shù)的34.5%；青島市共調(diào)查92 戶，其中擁有2處住宅的27戶，占比29.3%；淄博市共調(diào)查76戶，其中擁有2處住宅的26戶，占比34.2%；德州市共調(diào)查102戶，其中擁有2處住宅的29處，占該地區(qū)調(diào)查總戶數(shù)的28.4%。因此可以看出，山東省“一戶多宅”問題突出。

造成這一問題的主要原因是：①宅基地管理不嚴(yán)格，不合理，制度引導(dǎo)缺失；②農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，對(duì)用地政策理解不透徹，即使在另一處宅基地上建造了新房屋，也不愿意交出舊宅基地［1］；③農(nóng)戶的宅基地可以通過購(gòu)買、贈(zèng)送、繼承獲得，使得“一戶多宅”現(xiàn)象更加嚴(yán)重。山東省大部分農(nóng)民缺乏合法用地觀念，對(duì)宅基地相關(guān)政策熟悉度低?！耙粦舳嗾爆F(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村居民住房緊張，在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地集約以及節(jié)約利用，降低了宅基地的有效利用率，違反了相關(guān)法律，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

1.2.2 宅基地大量閑置。在調(diào)查問卷中，對(duì)“您村有宅基地閑置問題存在嗎”問題的調(diào)查中，有273 人選擇“存在”，約占總?cè)藬?shù)的76.5%，有42 人選擇“大量存在”，約占總?cè)藬?shù)的11.8%。而在對(duì)“您村的閑置宅基地現(xiàn)狀是什么”的調(diào)查中，有58.7%的人選擇“廢棄無主”，36.4%的人選擇“老舊房屋，無人居住”。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可得，大量宅基地被閑置，造成資源浪費(fèi)。

1.2.3 嚴(yán)重的違法用地現(xiàn)象。由于基層部門對(duì)宅基地管理松散，導(dǎo)致山東省內(nèi)70%以上的農(nóng)戶均出現(xiàn)了違法占地、違法亂建的問題，甚至部分農(nóng)戶會(huì)在占地時(shí)移位，超出規(guī)劃面積，增加了宅基地的管理難度。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因，一方面是基層管理部門監(jiān)管松散，使部分農(nóng)戶趁機(jī)違規(guī)搭建，破壞耕地，給耕地造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害；另一方面，宅基地利用政策和土地法律法規(guī)的宣傳力度不夠透徹，廣大農(nóng)民群眾對(duì)政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為宅基地是祖產(chǎn)，是個(gè)人所有，導(dǎo)致土地違規(guī)利用。

1.3 宅基地閑置的原因

1.3.1 外出務(wù)工導(dǎo)致宅基地閑置。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了打工高潮和建房高潮，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向城市。根據(jù)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，收回的357 份有效問卷中，163 戶為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶，占比為45.7%。163戶進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶中，有28戶舉家搬遷至城鎮(zhèn)居住，宅基地處于全閑置狀態(tài)，占進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶總數(shù)的17.2%，占農(nóng)戶總數(shù)的7.8%；104戶為青壯年外出務(wù)工，并在城鎮(zhèn)中居住，留下老人和孩子居住在農(nóng)村，占進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶總數(shù)的63.8%，占農(nóng)戶總數(shù)的29.1%；還有34 戶在農(nóng)忙或者過節(jié)時(shí)才會(huì)回農(nóng)村居住，宅基地處于半閑置狀態(tài)，占進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶總數(shù)的20.9%，占農(nóng)戶總數(shù)的9.5%。這種現(xiàn)象形成的原因主要是大部分農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工后會(huì)選擇居住在離工作較近的城鎮(zhèn)居住，但由于傳統(tǒng)觀念及各種因素影響，不愿退出現(xiàn)有的宅基地，導(dǎo)致宅基地全閑置或半閑置。

1.3.2 建新不拆舊導(dǎo)致宅基地閑置。農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工后，家庭收入遠(yuǎn)比在家務(wù)農(nóng)時(shí)高，部分農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)能力提高后會(huì)選擇在農(nóng)村建新住房，且農(nóng)村房屋建設(shè)成本低，建房速度快，致使舊房無人居住。在農(nóng)民的觀念中，宅基地和房舍屬于自家財(cái)產(chǎn)，可以世代相傳，因此，新房建成后，舊宅基地使用權(quán)一般不會(huì)按照規(guī)定退回村集體，進(jìn)而造成宅基地閑置。

1.3.3 使用制度不合理造成宅基地閑置。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，1 戶農(nóng)村居民只能擁有1處宅基地，但卻沒有明確“戶”的定義。有些地區(qū)要求農(nóng)戶結(jié)婚成家后才能分戶，而有些地區(qū)規(guī)定只要成年或達(dá)到結(jié)婚年齡后即可分戶。這種不合理的宅基地使用制度為界定戶或限制合理分戶提供了可操作空間，導(dǎo)致出現(xiàn)宅基地使用權(quán)被非法取得和宅基地被壓制的雙重現(xiàn)象。在我國(guó)，宅基地的使用權(quán)是無償且不受限制的，這種制度導(dǎo)致一戶家庭擁有多處宅基地，造成宅基地閑置。

1.3.4 宅基地建設(shè)缺乏規(guī)劃。由于相關(guān)部門對(duì)宅基地管理重視程度低，導(dǎo)致山東省宅基地的建設(shè)和布局十分混亂。出現(xiàn)這種現(xiàn)象：一方面是由于基層政府對(duì)村莊建設(shè)缺乏詳細(xì)規(guī)劃，以及群眾對(duì)規(guī)劃認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)民大多數(shù)選擇自己生活較為方便的地區(qū)或者道路兩側(cè)，選址隨意，布局雜亂，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，從而在一定程度上阻礙了新農(nóng)村建設(shè)；另一方面是由于長(zhǎng)久以來相關(guān)部門對(duì)宅基地缺乏管理，造成農(nóng)村建設(shè)混亂，毫無章法，宅基地荒廢嚴(yán)重，無法實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

2 對(duì)山東省農(nóng)戶宅基地退出意愿調(diào)查

從農(nóng)戶的年齡、性別、受教育程度及退出與補(bǔ)償方式4 個(gè)方面調(diào)研農(nóng)戶宅基地退出意愿［2］。通過對(duì)收集的數(shù)據(jù)分析，闡述山東省農(nóng)村宅基地的基本現(xiàn)狀，研究影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因素。

2.1 年齡方面

由表2可以看出，年齡越大，越不愿意退出宅基地［3］；年齡在45 歲以下、年齡在45～60 歲和年齡在60 歲以上的農(nóng)戶宅基地退出意愿分別為75.6%、42.6%和29.7%。

造成這一現(xiàn)象的原因可能是：①年長(zhǎng)的農(nóng)民對(duì)土地的感情較為深厚，鄉(xiāng)土意識(shí)更為強(qiáng)烈，傳統(tǒng)觀念根深蒂固；②這部分農(nóng)戶接受新事物的能力較弱，加之缺乏技能，無法適應(yīng)城市生活；③農(nóng)村各項(xiàng)制度不健全，如社會(huì)保障制度不完善，因此退出宅基地的意愿不強(qiáng)。而隨著社會(huì)的發(fā)展，年輕人的學(xué)歷水平逐漸提高，接受新思想、新事物的能力較強(qiáng)，更愿意前往城市，也更傾向于選擇有償退出閑置宅基地。

2.2 性別方面

性別對(duì)退出宅基地有一定的影響［4］。由圖1可看出，男性愿意退出的比例遠(yuǎn)超于女性愿意退出的比例，這可能是因?yàn)?，一方面農(nóng)村女性多為家庭婦女，思想較為保守，更傾向于安定的生活；另一方面男性在社會(huì)上擁有的機(jī)會(huì)更多，外出務(wù)工獲得的報(bào)酬也更多，因此更愿意退出宅基地。

2.3 受教育程度

由表3可知，學(xué)歷水平也影響著退出宅基地的意愿，初中及以上學(xué)歷退出宅基地的意愿更為強(qiáng)烈。這表明受教育程度越高，對(duì)宅基地的依賴程度越低，其能更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，同時(shí)退出宅基地可獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和城鎮(zhèn)生活保障，因此，接受教育程度越高的會(huì)更傾向于退出閑置宅基地。而學(xué)歷較低的農(nóng)民技能單一、適應(yīng)能力弱，不愿進(jìn)入城鎮(zhèn)適應(yīng)新的生活，因此不愿放棄宅基地。

表3 學(xué)歷高低在宅基地退出意愿中的占比

2.4 退出后的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)戶的退出意愿與宅基地退出后的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。由表4 可以看出，在補(bǔ)償方式方面，40.1%的農(nóng)戶選擇一次性貨幣補(bǔ)償，這部分大多為已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房或者有購(gòu)房計(jì)劃；51.8%的農(nóng)戶選擇住房安置，這部分大多為不能負(fù)擔(dān)在城鎮(zhèn)買房；8.1%的農(nóng)戶選擇其他方式，這部分大多希望一次性貨幣補(bǔ)償和住房安置這兩種舉措并舉，既可以解決農(nóng)戶退出后的住房問題，也可以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償［5］。在宅基地退出后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可得，希望結(jié)合省里征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠?33人，占調(diào)查總數(shù)的37.3%；希望政府按照所在地周邊市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠?26 人，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的35.3%；此外，還有27.4%的農(nóng)戶希望政府可以與其個(gè)人商議補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

表4 補(bǔ)償方式意愿表

3 結(jié)論與措施

3.1 結(jié)論

基于農(nóng)戶視角，選取合適樣本，對(duì)影響山東省農(nóng)村宅基地退出意愿的相關(guān)因素進(jìn)行研究，選擇具有代表性的濟(jì)南市、青島市、淄博市、德州市為典型研究區(qū)域，發(fā)放調(diào)查問卷，問卷有效率達(dá)到89%。通過對(duì)數(shù)據(jù)的深入分析，結(jié)合山東省農(nóng)村在宅基地退出過程中存在的問題及相關(guān)理論，得出以下結(jié)論。

第一，目前，山東省內(nèi)宅基地的利用中，“一戶多宅”問題較為突出，且宅基地大量閑置。造成宅基地大量閑置的主要原因是大量農(nóng)戶外出務(wù)工，并在城鎮(zhèn)居?。?］；農(nóng)戶建新不拆舊；宅基地使用制度不合理；宅基地建設(shè)缺乏規(guī)劃等。

第二，對(duì)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可得，農(nóng)戶年齡越大，其退出宅基地的意愿越低；受教育程度越高，退出宅基地的意愿越高；男性比女性退出意愿高。另外，宅基地退出后的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)也是影響農(nóng)民退出意愿的一大因素。

3.2 推進(jìn)宅基地退出政策實(shí)施的措施

3.2.1 探索多種補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)。積極探索多種形式進(jìn)行補(bǔ)償，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，完善宅基地補(bǔ)償機(jī)制。由于農(nóng)戶的情況各不相同，因此，無法使用單一的宅基地退出方式來滿足不同農(nóng)戶的需求，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，實(shí)事求是，將農(nóng)戶分類，完善宅基地退出制度，設(shè)置多種補(bǔ)償方式，加大補(bǔ)償力度，深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出工作，解決宅基地退出的相關(guān)問題。

3.2.2 加強(qiáng)政策宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民意愿。從研究問卷調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，山東省農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的政策措施了解不夠詳細(xì)，因此，大部分農(nóng)戶做出的舉措都是聽從政府號(hào)召或者盲從。對(duì)此，政府應(yīng)加大宅基地退出相關(guān)政策的宣傳力度、宣傳廣度，確保農(nóng)戶充分了解政策內(nèi)容，增強(qiáng)農(nóng)戶的民主意識(shí)，保障農(nóng)戶的主體地位，提高農(nóng)戶退出宅基地的意愿。

3.2.3 建立完善的社會(huì)保障制度。改善社會(huì)保障體系可有效提升農(nóng)戶退出宅基地的意愿?，F(xiàn)存的不完善的社會(huì)保障制度對(duì)于常年居住在城鎮(zhèn)，且在農(nóng)村也有宅基地的農(nóng)戶來說并不友好。退出農(nóng)村宅基地意味著他們很可能會(huì)在城市工作和生活中遇到很多困難，如就業(yè)、就醫(yī)、上學(xué)、養(yǎng)老等。因此，要解決他們的后顧之憂，使他們真正融入城鎮(zhèn)生活中。地方政府可借鑒試點(diǎn)地區(qū)已有的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)主動(dòng)退出宅基地的農(nóng)戶給予一定的購(gòu)房支持，如購(gòu)房貸款優(yōu)惠補(bǔ)貼等。戶籍制度也是影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要因素之一，應(yīng)加快戶籍制度改革，做到進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和當(dāng)?shù)厥忻窆餐碛谐鞘械墓卜?wù)和社會(huì)福利，提升城市歸屬感。配套完善的養(yǎng)老保障制度，消減退出宅基地農(nóng)民的養(yǎng)老顧慮，保障農(nóng)戶退出宅基地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。