文/林鴻潮 趙藝絢

編輯 朱麗晶

2021年9月1日《安全生產(chǎn)法》（修正案）開始實(shí)施。本刊從本期開始轉(zhuǎn)載中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、教授林鴻潮主編的《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書的部分內(nèi)容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產(chǎn)法》的主要內(nèi)容與執(zhí)法實(shí)踐。

事實(shí)概要

2018 年12 月26 日，北京交通大學(xué)市政與環(huán)境工程實(shí)驗(yàn)室發(fā)生爆炸燃燒，事故造成3 人死亡。

事故調(diào)查組認(rèn)定，本起事故是一起責(zé)任事故。事故調(diào)查組確認(rèn)，事故直接原因是：在使用攪拌機(jī)對鎂粉和磷酸攪拌、反應(yīng)過程中，料斗內(nèi)產(chǎn)生的氫氣被攪拌機(jī)轉(zhuǎn)軸處金屬摩擦、碰撞產(chǎn)生的火花點(diǎn)燃爆炸，繼而引發(fā)鎂粉粉塵云爆炸，爆炸引起周邊鎂粉和其他可燃物燃燒，造成現(xiàn)場3 名學(xué)生燒死。事故的間接原因是：事發(fā)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、事發(fā)實(shí)驗(yàn)室管理人員違規(guī)開展試驗(yàn)，冒險(xiǎn)作業(yè)，違規(guī)購買、儲存危險(xiǎn)化學(xué)品；北京交通大學(xué)對實(shí)驗(yàn)室和科研項(xiàng)目安全管理不到位。

事故調(diào)查組建議，事發(fā)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人李某對事故發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任，實(shí)驗(yàn)室管理人員張某對事故發(fā)生負(fù)有直接管理責(zé)任，建議由公安機(jī)關(guān)立案偵查，追究二者刑事責(zé)任；對包括北京交通大學(xué)現(xiàn)任黨委書記、副書記在內(nèi)的12 人以及北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院黨委給予問責(zé)處理。

高校實(shí)驗(yàn)室安全管理的主要問題

本案暴露出我國高校實(shí)驗(yàn)室安全管理中存在以下4 個(gè)重大問題：

對個(gè)別基本問題認(rèn)識不清

由于高校并不是通常所理解的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，因此在很長一段時(shí)間內(nèi)，人們認(rèn)為高校實(shí)驗(yàn)室安全管理并非《安全生產(chǎn)法》所規(guī)制的范疇，這種認(rèn)識是錯(cuò)誤的。

這涉及如何把握“生產(chǎn)經(jīng)營”概念的基本問題。《安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱‘生產(chǎn)經(jīng)營單位’）的安全生產(chǎn)，適用本法?！比绻麖淖置嬉饬x上去理解，其中“生產(chǎn)”是指人類從事創(chuàng)造社會財(cái)富的活動和過程，“經(jīng)營”是指從事營利性的活動。但這種形式上的理解卻不能完全解釋以下現(xiàn)象：一些典型的生產(chǎn)經(jīng)營行為沒有被納入《安全生產(chǎn)法》的監(jiān)督管理范圍，一些非“生產(chǎn)經(jīng)營”行為卻被納入《安全生產(chǎn)法》的監(jiān)督管理范圍。

例如，近年來十分流行的“網(wǎng)絡(luò)直播帶貨”，是典型的經(jīng)營行為，但由于不產(chǎn)生明顯高于日常生活的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，因此不受《安全生產(chǎn)法》規(guī)制。又如，儲存、使用易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位，雖然沒有開展“生產(chǎn)”和“經(jīng)營”活動，但由于其主要活動具有明顯高于日常生活的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，因此科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位雖然不是字面意義上的生產(chǎn)經(jīng)營主體，卻應(yīng)當(dāng)將其等同（或擬制）為生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)督管理。

對此，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第34 條規(guī)定：“儲存、使用易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位的安全事故應(yīng)急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！笨梢?，在行政法規(guī)層面，已有將高校、醫(yī)院等從事高風(fēng)險(xiǎn)活動的主體等同于生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)督管理的先例。

通過以上分析可以得出結(jié)論，對《安全生產(chǎn)法》有關(guān)條款中“生產(chǎn)經(jīng)營”概念的理解，必須深入到實(shí)質(zhì)層面。從實(shí)質(zhì)層面上看，《安全生產(chǎn)法》所調(diào)整的“生產(chǎn)經(jīng)營”與字面意義上“生產(chǎn)經(jīng)營”的不同之處在于，前者是指從事產(chǎn)生明顯高于日常生活的公共安全風(fēng)險(xiǎn)的活動，活動者如果只盡到日常在生活中的安全注意義務(wù)，采取和日常生活相同的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并不能控制風(fēng)險(xiǎn)，必須采取特殊的安全管理措施。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，就很容易解釋為什么高校實(shí)驗(yàn)室要被納入《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等生產(chǎn)安全領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)制范疇。

高校實(shí)驗(yàn)室安全管理責(zé)任分配不明確

高校實(shí)驗(yàn)室的管理體系可以劃分為3 級，分別是學(xué)校、二級院系、實(shí)驗(yàn)室。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第4 條第1 款的有關(guān)規(guī)定，高校有義務(wù)建立健全全員安全責(zé)任制，三級管理主體應(yīng)當(dāng)按照“縱向到底、橫向到邊”的原則，負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的安全管理事項(xiàng)。

但實(shí)際上，部分高校并沒有建立起從學(xué)校到實(shí)驗(yàn)室的安全管理網(wǎng)絡(luò)，甚至一些二級院系根本未設(shè)立分管實(shí)驗(yàn)室安全的相關(guān)崗位，亦無專職的實(shí)驗(yàn)室安全管理人員。再加上三級管理主體的職責(zé)范圍并沒有明確的邊界，很容易造成三級主體之間職責(zé)定位不清晰、權(quán)責(zé)分配不統(tǒng)一、互相之間不聯(lián)動的局面，最終釀成安全事故。

此外，本案還表明，科研和教學(xué)活動負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)對實(shí)驗(yàn)室安全管理承擔(dān)責(zé)任，事故一旦發(fā)生，科研和教學(xué)活動負(fù)責(zé)人往往對事故發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任，但負(fù)責(zé)人和高校三級管理主體的安全管理責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分配卻存在較大爭議。

高校實(shí)驗(yàn)室安全管理制度不健全

目前，國內(nèi)高校實(shí)驗(yàn)室因?qū)W科門類多樣，使用性質(zhì)不同，種類繁多，雖然絕大部分高校都制定了實(shí)驗(yàn)室安全規(guī)章制度，但普遍存在不緊密結(jié)合學(xué)科特點(diǎn)、更新緩慢，甚至全校共用一套安全規(guī)章制度的問題，造成實(shí)驗(yàn)室安全管理制度可操作性較低；大部分高校未確立實(shí)驗(yàn)活動風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)辨識制度、風(fēng)險(xiǎn)評估制度、危險(xiǎn)源全周期管理制度、安全應(yīng)急制度、實(shí)驗(yàn)人員準(zhǔn)入制度等闕如；此外，定期檢查制度、應(yīng)急預(yù)案制度、應(yīng)急演練制度、責(zé)任追究和獎懲制度等配套制度也未能很好落實(shí)。

相關(guān)部門的安全監(jiān)督管理存在薄弱環(huán)節(jié)

目前，高校實(shí)驗(yàn)室的行政管理體制是：教育行政部門是高校實(shí)驗(yàn)室安全的主管部門，對高校實(shí)驗(yàn)室安全實(shí)施行業(yè)監(jiān)督管理；應(yīng)急管理部門對高校實(shí)驗(yàn)室安全實(shí)施綜合監(jiān)督管理；其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對涉及實(shí)驗(yàn)室安全的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

按照《安全生產(chǎn)法》（修正案）第3 條“安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，教育行政等部門應(yīng)當(dāng)對高校實(shí)驗(yàn)室安全實(shí)施全過程監(jiān)督管理。特別是一些儲存、使用易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校，必須對易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品的采購、運(yùn)輸、存儲、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)和流程進(jìn)行全方位監(jiān)督管理。

長期以來，由于高校實(shí)驗(yàn)室安全未獲得應(yīng)有重視，教育行政等部門對安全工作的重視程度不夠，導(dǎo)致在實(shí)驗(yàn)室安全監(jiān)督管理中存在薄弱環(huán)節(jié)。

高校實(shí)驗(yàn)室安全管理的優(yōu)化

樹立依法管理理念

厘清基本認(rèn)識，嚴(yán)格按照《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范高校實(shí)驗(yàn)室的日常使用和管理。堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解高校實(shí)驗(yàn)室重大安全風(fēng)險(xiǎn)。

健全高校安全責(zé)任體系

在本案中，事故調(diào)查組除了建議追究直接責(zé)任人員和直接管理責(zé)任人員的法律責(zé)任之外，還建議對北京交通大學(xué)現(xiàn)任黨委書記、副書記在內(nèi)的12 人，以及北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院黨委給予問責(zé)處理。本案透露出一個(gè)信號，盡管黨委并不是國家機(jī)構(gòu)，但在公共安全責(zé)任的分配上，黨委不應(yīng)處于超然的地位。因此，各高校應(yīng)按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”的要求，根據(jù)“誰使用、誰負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，將安全責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)崗位。

此外，學(xué)校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起學(xué)校、二級單位、實(shí)驗(yàn)室三級聯(lián)動的實(shí)驗(yàn)室安全管理責(zé)任體系，明確各級管理主體的職責(zé)和分工。其中，學(xué)校黨政主要負(fù)責(zé)人是實(shí)驗(yàn)室安全的第一責(zé)任人；分管實(shí)驗(yàn)室工作的校領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)驗(yàn)室安全的重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人，協(xié)助第一責(zé)任人負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室安全工作；其他校領(lǐng)導(dǎo)在分管工作范圍內(nèi)對實(shí)驗(yàn)室安全工作負(fù)有支持、監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)。學(xué)校二級單位黨政負(fù)責(zé)人是本單位實(shí)驗(yàn)室安全工作主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人。各實(shí)驗(yàn)室責(zé)任人是本實(shí)驗(yàn)室安全工作的直接責(zé)任人。各高校應(yīng)當(dāng)有實(shí)驗(yàn)室安全管理機(jī)構(gòu)和專職管理人員負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室日常安全管理。

完善實(shí)驗(yàn)室安全管理制度

導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生并演化的因素包括人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)兩個(gè)方面，為了阻止風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)的形成，切斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑，有必要從人員管理、危險(xiǎn)源控制這兩方面入手，建立健全高校實(shí)驗(yàn)室事故的安全管理制度。

首先，在人員管理上。一方面，應(yīng)當(dāng)提高實(shí)驗(yàn)室人員的安全意識，安全意識代表洞察危機(jī)和超前的預(yù)防危機(jī)的思想，多數(shù)高校實(shí)驗(yàn)室事故發(fā)生的原因是實(shí)驗(yàn)人員不重視安全工作、違規(guī)操作導(dǎo)致的；另一方面，應(yīng)提高實(shí)驗(yàn)室人員的危機(jī)應(yīng)對能力，包括根據(jù)實(shí)驗(yàn)室的種類和日常教學(xué)、科研活動的特點(diǎn)對有關(guān)人員進(jìn)行必要的應(yīng)急處置知識培訓(xùn)、組織實(shí)驗(yàn)室安全事故應(yīng)急演練、配備專職或兼職的實(shí)驗(yàn)室事故救援人員等。

為了提高有關(guān)人員的安全意識和應(yīng)急處置能力，根據(jù)教育部《關(guān)于加強(qiáng)高校實(shí)驗(yàn)室安全工作的意見》的規(guī)定，學(xué)校的分管領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)職能部門、二級院系和實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)安全管理的人員要具備相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室安全管理專業(yè)知識和能力。建立實(shí)驗(yàn)室人員安全培訓(xùn)機(jī)制，進(jìn)入實(shí)驗(yàn)室的師生必須先進(jìn)行安全技能和操作規(guī)范培訓(xùn)，掌握實(shí)驗(yàn)室安全設(shè)備設(shè)施、防護(hù)用品的維護(hù)使用，未通過考核的人員不得進(jìn)入實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行實(shí)驗(yàn)操作。對涉及有毒有害化學(xué)品、動物及病原微生物、放射源及射線裝置、危險(xiǎn)性機(jī)械加工裝置、高壓容器等危險(xiǎn)源的專業(yè)，逐步將安全教育有關(guān)課程納入人才培養(yǎng)方案。

其次，在危險(xiǎn)源控制上。應(yīng)當(dāng)針對實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的重大危險(xiǎn)源，建立事故預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案體系、風(fēng)險(xiǎn)評估制度、全過程管理制度。

事故預(yù)警系統(tǒng)的作用是在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)事故，保證在事故初期采取緊急處置措施，阻斷事故的進(jìn)一步發(fā)展。

應(yīng)急預(yù)案的作用是保證事故發(fā)生后，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)按照預(yù)先安排的應(yīng)急方案有效、有序處置事故，防止事態(tài)的進(jìn)一步惡化。

風(fēng)險(xiǎn)評估的作用是對危險(xiǎn)源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并建立本實(shí)驗(yàn)室重大危險(xiǎn)源安全風(fēng)險(xiǎn)分布檔案和數(shù)據(jù)庫后，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)對不同危險(xiǎn)源的分級分類管控和動態(tài)化、智能化管理。

全過程管理制度是指各高校對實(shí)驗(yàn)室所儲存、使用的?；?、病原微生物、輻射源等危險(xiǎn)源，應(yīng)當(dāng)對采購、運(yùn)輸、存儲、使用、處置等全流程實(shí)施全周期管理。采購和運(yùn)輸必須選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的單位和渠道，存儲要有專門存儲場所并嚴(yán)格控制數(shù)量，使用時(shí)須由專人負(fù)責(zé)發(fā)放、回收和詳細(xì)記錄，實(shí)驗(yàn)后產(chǎn)生的廢棄物要統(tǒng)一收儲并依法依規(guī)科學(xué)處置。全過程管理制度的作用是使重大危險(xiǎn)源時(shí)刻處于可控制的范圍，在各個(gè)環(huán)節(jié)阻斷重大危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑。

強(qiáng)化落實(shí)有關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在以下方面落實(shí)對高校實(shí)驗(yàn)室安全的監(jiān)督管理職責(zé)：

一是加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室安全監(jiān)督檢查，包括加強(qiáng)對新增實(shí)驗(yàn)室的安全審查、驗(yàn)收；對已有實(shí)驗(yàn)室中涉及安全的設(shè)施、項(xiàng)目定期抽查；對實(shí)驗(yàn)室的重大危險(xiǎn)源進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督管理；對高校實(shí)驗(yàn)室安全責(zé)任落實(shí)有關(guān)制度進(jìn)行審查等；在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)室的教學(xué)和科研活動中存在重大隱患的，應(yīng)決定立即停止開展有關(guān)活動，停止使用相關(guān)實(shí)驗(yàn)設(shè)備設(shè)施，及時(shí)消除事故隱患等。負(fù)有實(shí)驗(yàn)室安全監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況制定監(jiān)督檢查計(jì)劃，定期將監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的轄區(qū)內(nèi)高校實(shí)驗(yàn)室中重大危險(xiǎn)源相關(guān)信息匯總，并上報(bào)到同級人民政府等。

二是注重對高校實(shí)驗(yàn)室安全事故的信息公開。高校人員密集，一旦發(fā)生實(shí)驗(yàn)室安全事故，往往會引發(fā)社會關(guān)注。為了正向引導(dǎo)社會輿論和社會心理、對周圍人員形成有效風(fēng)險(xiǎn)提示、保障公眾的知情權(quán)，在實(shí)驗(yàn)室安全事故發(fā)生后，有關(guān)部門及高校應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布事故相關(guān)信息。（本文節(jié)選自《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書，由應(yīng)急管理出版社出版，內(nèi)容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士；本章初稿作者趙藝絢，系中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生）