橙志（上海）環(huán)保技術(shù)有限公司 田金鳳

目前，我國處于轉(zhuǎn)型升級的新形勢下，要求“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”。這就需要優(yōu)化區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的空間格局，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)和規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提升城市發(fā)展硬實力和軟實力，聚焦解決城市發(fā)展中不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的突出問題。

很多零星工業(yè)地塊因為產(chǎn)居共存、產(chǎn)業(yè)布局混亂、產(chǎn)業(yè)種類過雜、行業(yè)集聚性不高、環(huán)保投訴、管理不規(guī)范等各種問題限制了地塊發(fā)展；由于上位規(guī)劃對土地性質(zhì)和發(fā)展方向的調(diào)整，導(dǎo)致零星工業(yè)地塊不能持續(xù)長久存在，探索工業(yè)地塊過渡期發(fā)展成為了亟待解決的問題。本文以上海市零星工業(yè)地塊為例，開展過渡期探索。在過渡階段，結(jié)合地塊現(xiàn)狀，梳理現(xiàn)有主要環(huán)境問題和制約因素，規(guī)范污染治理和今后的產(chǎn)業(yè)引進，全面落實“三線一單”制度，同時設(shè)置企業(yè)準入條件，指導(dǎo)過渡期地塊的發(fā)展和環(huán)保管理，提出地塊后續(xù)調(diào)整、轉(zhuǎn)型和優(yōu)化發(fā)展建議，促進建設(shè)項目環(huán)境影響評價提質(zhì)增效，確保區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

一、主要環(huán)境問題

根據(jù)上海市零星工業(yè)地塊調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下幾個主要環(huán)境問題：

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（1）零星工業(yè)地塊由于開發(fā)較早，產(chǎn)業(yè)門類眾多，關(guān)聯(lián)度較小，未形成較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有待進一步加強；（2）零星工業(yè)地塊產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小，多數(shù)產(chǎn)業(yè)缺少帶動力強的龍頭型大項目作支撐，引進項目的技術(shù)水平有待進一步提高，未形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。

（二）產(chǎn)業(yè)布局

（1）零星工業(yè)地塊不同產(chǎn)業(yè)類型布局稍顯雜亂，產(chǎn)業(yè)空間布局進一步優(yōu)化難度較大；（2）在長期滾動開發(fā)過程，已形成村落與企業(yè)的混雜布局，近年來零星工業(yè)地塊因為距離居民區(qū)較近，環(huán)保投訴較多。

（三）污染物控制

經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)存在環(huán)保設(shè)施設(shè)置不規(guī)范、廢氣污染物無組織排放、危廢庫設(shè)置不規(guī)范等。

（四）資源消耗

零星工業(yè)地塊內(nèi)現(xiàn)狀企業(yè)存在單位產(chǎn)值能耗、水耗高于上海市相應(yīng)行業(yè)平均水平的現(xiàn)象。

（五）環(huán)境管理

（1）零星工業(yè)地塊無完善的管理體系，未建立環(huán)境監(jiān)測制度，未執(zhí)行日常監(jiān)測；（2）環(huán)境管理機構(gòu)不完善，尚未設(shè)立專職環(huán)境管理部門，企業(yè)環(huán)保檔案管理不完備；（3）未成立專門的環(huán)境風(fēng)險事件應(yīng)急組織機構(gòu)，未制定環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案；（4）部分企業(yè)存在環(huán)保手續(xù)不完善；（5）有少量企業(yè)近三年存在環(huán)保行政處罰、居民投訴等。

二、制約因素

通過上位規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)布局、地塊布局等，總結(jié)出制約因素如下：

（一）上位規(guī)劃

根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》，現(xiàn)狀零星工業(yè)地塊在遠期規(guī)劃土地性質(zhì)部分調(diào)整為綠地或居住區(qū)或商業(yè)用地等其他土地性質(zhì)；根據(jù)《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級“十三五”規(guī)劃》，“構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)城區(qū)—產(chǎn)業(yè)社區(qū)”+“零星工業(yè)用地”的“3+1”產(chǎn)業(yè)地塊空間布局體系，支持部分104、195和198區(qū)域有進有退、動態(tài)調(diào)整、優(yōu)化布局。195區(qū)域以規(guī)劃引導(dǎo)、轉(zhuǎn)型調(diào)整、功能提升和融合發(fā)展為導(dǎo)向，198區(qū)域以規(guī)劃引導(dǎo)、生態(tài)優(yōu)先、減量調(diào)整為導(dǎo)向”。以上文件均對零星工業(yè)地塊（195和198地塊）具有制約因素。

（二）環(huán)境功能區(qū)布局

根據(jù)《上海市聲環(huán)境功能區(qū)劃（2019年修訂版）》，很多零星工業(yè)地塊位于1類聲功能區(qū)或2類聲功能區(qū)，對于地塊引入項目以及地塊項目的噪聲污染提出了更高要求。

（三）地塊布局

地塊內(nèi)外存在居民區(qū)，對地塊內(nèi)企業(yè)發(fā)展形成了制約作用，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染控制、環(huán)境管理等方面提出了更高的要求；地塊內(nèi)部分企業(yè)位于上風(fēng)向，且涉及廢氣排放，對下風(fēng)向的居民區(qū)存在影響。

三、優(yōu)化建議

根據(jù)零星工業(yè)地塊的現(xiàn)狀主要環(huán)境問題、制約因素，對地塊提出優(yōu)化發(fā)展建議。

（一）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向優(yōu)化建議

（1）盡快制定地塊規(guī)劃?，F(xiàn)狀零星工業(yè)地塊根據(jù)上位規(guī)劃，遠期調(diào)整土地性質(zhì)，現(xiàn)狀不同產(chǎn)業(yè)之間縱橫交錯，同時“產(chǎn)居共存”現(xiàn)象，限制了地塊的發(fā)展。地塊的未來發(fā)展方向以及地塊階段性存續(xù)時間尚未明確，因此很有必要制定一個覆蓋地塊的總體規(guī)劃，確定地塊的功能定位、發(fā)展目標、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)布局和過渡時段，指導(dǎo)地塊發(fā)展。

《關(guān)于在常態(tài)化疫情防控中進一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保舉措更大力度支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，“支持各區(qū)探索開展零星工業(yè)地塊區(qū)域環(huán)評，按照區(qū)域環(huán)評明確的規(guī)劃布局和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向放開地塊內(nèi)的項目準入限制，切實解決上述地塊二次開發(fā)、轉(zhuǎn)型升級中在項目落地難問題”，為了規(guī)范地塊污染治理和今后的產(chǎn)業(yè)引進，確保區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，對于無控制性詳細規(guī)劃的地塊可編制區(qū)域環(huán)境影響評價報告。

（2）轉(zhuǎn)變區(qū)塊發(fā)展思路，推進區(qū)塊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。結(jié)合區(qū)域的建設(shè)和區(qū)位優(yōu)勢，應(yīng)緊緊抓住中國制造2025的戰(zhàn)略機遇期，充分利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展新機遇，整合區(qū)域資源，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為重點，加快搭建制造產(chǎn)業(yè)鏈。在后續(xù)項目引進過程中，加強生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)的引入力度，以制造業(yè)智能化、綠色化、服務(wù)化發(fā)展為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整著力點，推動地塊產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合、上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，促進地塊發(fā)展。

（3）嚴格產(chǎn)業(yè)準入。應(yīng)從招商源頭開始注重項目把關(guān)，遵循“發(fā)展一批、提升一批、限制一批、淘汰一批”的原則，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，建立項目準入制度。新入駐企業(yè)在嚴格環(huán)境準入的基礎(chǔ)上，按照產(chǎn)業(yè)鏈或者同類產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展思路進行引進，逐步形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組團。①地塊應(yīng)通過提高準入門檻，建立地塊產(chǎn)業(yè)準入清單，必須與國家和上海市的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相符，必須與地塊產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向符合，對于現(xiàn)有清潔生產(chǎn)水平嚴重落后的企業(yè)，應(yīng)通過技術(shù)升級改造或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐步提高地塊產(chǎn)業(yè)能級，優(yōu)化地塊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。②優(yōu)先引進符合產(chǎn)業(yè)政策且附加值高、低能耗、輕污染、低風(fēng)險、高技術(shù)含量的項目，對符合區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有利于增長地塊產(chǎn)業(yè)鏈、提高地塊循環(huán)經(jīng)濟水平、提高資源利用率和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的項目優(yōu)先考慮。

（二）布局優(yōu)化建議

（1）設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。為保證居住區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、減少廠群矛盾，現(xiàn)狀或規(guī)劃的環(huán)境敏感地塊周邊應(yīng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。（2）功能布局優(yōu)化建議。按照污染源“梯度分布、邊界控制”的原則，對地塊的污染源布局進行逐步調(diào)整優(yōu)化，將污染相對大的產(chǎn)業(yè)向遠離居住區(qū)的地塊集聚。根據(jù)環(huán)辦大氣函［2017］1709號，建設(shè)項目嚴格執(zhí)行聲環(huán)境功能區(qū)環(huán)境準入，禁止在0、1類區(qū)、嚴格限制在2類區(qū)建設(shè)產(chǎn)生噪聲污染的項目?？紤]到地塊發(fā)展的需要以及區(qū)域聲功能區(qū)劃，1類建設(shè)區(qū)禁止建設(shè)有噪聲污染排放的項目，建議有條件建設(shè)區(qū)近期嚴格控制高噪聲企業(yè)入駐，確保廠界噪聲達到2類或4類功能區(qū)標準。

（三）提高土地利用效率優(yōu)化建議

（1）統(tǒng)一地塊管理。后續(xù)開發(fā)中統(tǒng)一地塊管理，應(yīng)避免多頭管理造成的無統(tǒng)一發(fā)展思路和實施理解不一問題。由地塊管理部門統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管控要求，以便實施宏觀調(diào)控和管理要求。

（2）進一步提高土地利用效率。詳細梳理現(xiàn)有企業(yè)生產(chǎn)狀況，對于土地產(chǎn)出率低于《上海產(chǎn)業(yè)用地指南》（2019版）》中行業(yè)標準要求的，積極推進新的企業(yè)入駐，盤活存量土地。全面清理工業(yè)區(qū)內(nèi)空關(guān)廠房，促進空關(guān)廠房的租賃，提高廠房的利用效率。

（四）地塊“三線一單”的控制要求

根據(jù)《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》，為適應(yīng)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理要求，環(huán)評應(yīng)落實“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”（即“三線一單”）的約束。

（1）空間管制。根據(jù)“上海2035規(guī)劃”，地塊遠期土地性質(zhì)調(diào)整，目前若無上級規(guī)劃，不宜新增工業(yè)用地，在原有閑置工業(yè)廠房內(nèi)新引入生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進的制造業(yè)，推進原有不符合產(chǎn)業(yè)定位的企業(yè)“騰籠換鳥”，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，后期根據(jù)上級具體的實施方案和實施細則，進行土地減量和轉(zhuǎn)型。對地塊內(nèi)外的敏感點設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，產(chǎn)業(yè)控制帶內(nèi)的工業(yè)用地，應(yīng)嚴格控制新建產(chǎn)業(yè)項目準入。

（2）環(huán)境質(zhì)量底線。以上海市總體、區(qū)域總體的環(huán)境質(zhì)量底線上線要求作為底線。

（3）資源利用上線。地塊工業(yè)產(chǎn)值水耗、工業(yè)產(chǎn)值能耗不得高于《上海產(chǎn)業(yè)能效指南(2018版)》平均水平以及對應(yīng)的行業(yè)平均水平。

（4）環(huán)境準入負面清單。根據(jù)地塊發(fā)展導(dǎo)向，禁止新建、擴建環(huán)境污染大、風(fēng)險大的項目入園；禁止生產(chǎn)高VOCs含量有機溶劑型涂料、油墨和膠粘劑的新、改、擴建項目。禁止涉及一類污染物排放的企業(yè)入駐。

四、結(jié)束語

基于諸多區(qū)位限制和新形勢的環(huán)保要求，零星工業(yè)地塊過渡期發(fā)展中，引進低污染、高附加值的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)，積極實施“騰籠換鳥”，進一步提升資源、能源利用效率、污染治理效率，嚴格按照環(huán)境準入要求引進項目，使地塊實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)保雙贏的可持續(xù)。后期根據(jù)上級具體的實施方案和實施細則，進行土地減量和轉(zhuǎn)型。