劉來(lái)勝，郭世浩，2，杜 歷，馬尚賢，王 磊，勞天穎

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.華北水利水電大學(xué)，450045，鄭州；3.寧夏回族自治區(qū)水文水資源監(jiān)測(cè)預(yù)警中心，750002，銀川）

為了應(yīng)對(duì)特大干旱和突發(fā)水安全事件導(dǎo)致的缺水風(fēng)險(xiǎn)，2011年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》從水源地加強(qiáng)管理、應(yīng)急水源建設(shè)、水源儲(chǔ)備制度三個(gè)方面提出了具體要求。同年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)抗旱規(guī)劃》對(duì)于單一水源供水城市和缺少應(yīng)急備用水源城市，提出了應(yīng)急備用水源建設(shè)要求。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》在強(qiáng)調(diào)應(yīng)急備用水源建設(shè)的同時(shí)，提出了水源應(yīng)急管理和做好應(yīng)急預(yù)案的要求。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》對(duì)單一水源供水的地級(jí)及以上城市提出了應(yīng)于2020年年底前基本完成備用水源或應(yīng)急水源建設(shè)的要求。2016年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城市應(yīng)積極規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急備用水源。2017年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市備用水源建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)城市備用水源建設(shè)的總體思路、建設(shè)方案、運(yùn)行機(jī)制等方面提出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)。

綜上，隨著城市的快速發(fā)展，城市單一的水源供給形式使城市供水安全性和保證率降低，遇到突發(fā)事故或極端天氣，城市居民生活和生產(chǎn)用水可能中斷，城市供水安全保障面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)越來(lái)越大。城市備用水源是抵御突發(fā)性污染事件、應(yīng)對(duì)干旱等極端天氣的有效措施，是城市降低供水風(fēng)險(xiǎn)、保障特殊時(shí)期供水安全的最主要的手段。因此，為適應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，積極規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急備用水源，盡快完善城市供水安全保障體系，已成為當(dāng)下非常必要和緊迫的工作內(nèi)容。

一、應(yīng)急備用水源規(guī)劃建設(shè)總體思路

1.整體謀劃，協(xié)同推進(jìn)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地表與地下、流域與區(qū)域、常規(guī)與應(yīng)急、新建與挖潛的關(guān)系，結(jié)合區(qū)域重大水資源配置工程、重點(diǎn)水源規(guī)劃工程等，科學(xué)謀劃城市應(yīng)急備用水源供水格局，協(xié)同推進(jìn)常規(guī)水源和應(yīng)急備用水源建設(shè)。應(yīng)急備用水源按照“先挖潛、再新建”的原則，應(yīng)優(yōu)先挖掘現(xiàn)有常規(guī)水源供水的應(yīng)急備用潛力，再結(jié)合城市實(shí)際狀況，合理開(kāi)發(fā)應(yīng)急備用水源。

2.標(biāo)準(zhǔn)適宜，一城一策

根據(jù)每個(gè)城市現(xiàn)狀水資源分布和儲(chǔ)量的自然條件，統(tǒng)籌考慮城市經(jīng)濟(jì)水平和城市總體規(guī)劃，合理確定應(yīng)急備用水源的類型和建設(shè)規(guī)模。以已批復(fù)或開(kāi)工的相關(guān)供水工程和相關(guān)規(guī)劃為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析每個(gè)城市常規(guī)水源和應(yīng)急備用水源的現(xiàn)狀和迫切需求，同時(shí)以保障城市居民基本生活用水、企事業(yè)單位用水、重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)最基本用水需求為底線，結(jié)合城市主體功能，綜合分析確定應(yīng)急備用水源建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

3.即啟即用，切實(shí)有效

落實(shí)城市應(yīng)急備用水源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保具備熱啟動(dòng)能力，即該水源應(yīng)具備完善的取水、輸水、供水等基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括水源工程（水泵、水源）、輸水工程（水源至水廠管道）、水源聯(lián)網(wǎng)工程（不同水源互聯(lián)互通）、輸水管網(wǎng)聯(lián)通工程（城市不同區(qū)域或城市之間供水管網(wǎng)的互聯(lián)互通），在發(fā)生突發(fā)水源污染事件或極端干旱情況下，能夠滿足一定時(shí)期內(nèi)城市最基本用水需求。

4.安全可靠，保障有力

嚴(yán)格遵循“質(zhì)量統(tǒng)一、保質(zhì)保量”原則，提高城市應(yīng)急備用水源在水量和水質(zhì)方面的可靠性。加強(qiáng)應(yīng)急備用水源安全保障體系建設(shè)，通過(guò)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、維護(hù)管理制度、應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案、調(diào)度運(yùn)行機(jī)制等建設(shè)，保障規(guī)劃有效落地、水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)、應(yīng)急響應(yīng)切實(shí)可行，確保應(yīng)急供水事件突發(fā)時(shí)能夠及時(shí)發(fā)揮作用。

二、應(yīng)急備用水源供水標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模確定

1.供水風(fēng)險(xiǎn)期

一般情況下，應(yīng)急備用情形分為突發(fā)性水源污染和極端干旱取水量不足兩種，對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)期分為突發(fā)水源污染事件風(fēng)險(xiǎn)期和極端干旱風(fēng)險(xiǎn)期。其中，對(duì)于突發(fā)水源污染事件風(fēng)險(xiǎn)期參數(shù)設(shè)計(jì)，根據(jù)《城市供水應(yīng)急和備用水源工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 282—2019），一般為5～10天。由于省會(huì)城市人口集中，又是第二、三產(chǎn)業(yè)活動(dòng)集中分布的地區(qū)，而地級(jí)市、一般縣（區(qū)）次之，因此，可按照省會(huì)城市、地級(jí)市、一般縣（區(qū)）等不同城市級(jí)別，在風(fēng)險(xiǎn)期參數(shù)選擇時(shí)有所區(qū)別。對(duì)于極端干旱風(fēng)險(xiǎn)期的確定，國(guó)內(nèi)缺乏極端干旱情況下應(yīng)急備用供水風(fēng)險(xiǎn)期的統(tǒng)一指導(dǎo)性文件，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范中也缺少對(duì)其專門(mén)論述，一般情況下按照95%以上來(lái)水頻率的時(shí)間確定。

2.應(yīng)急備用水量標(biāo)準(zhǔn)的選取與確定

（1）《關(guān)于加強(qiáng)城市應(yīng)急備用水源建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》

2017年12月，水利部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市應(yīng)急備用水源建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)城市應(yīng)急備用水源的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模給出了確定原則，即各城市應(yīng)根據(jù)自身水源結(jié)構(gòu)、供用水特點(diǎn)等，制定本城市應(yīng)急備用水源標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模。一般可結(jié)合正常供水標(biāo)準(zhǔn)，考慮城市最基本用水需求，采用壓縮系數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)定額等方法確定。城市應(yīng)急備用水源供水時(shí)長(zhǎng)主要考慮可能遭遇特大干旱、突發(fā)水安全事件等特殊緊急情況，在分析區(qū)域突發(fā)事件影響、應(yīng)急搶修能力、歷史干旱情況等基礎(chǔ)上綜合確定。該文件只提出了原則性要求，未對(duì)具體水量的規(guī)模和供水時(shí)長(zhǎng)提出明確意見(jiàn)。

（2）《全國(guó)抗旱規(guī)劃》

2019年11月，水利部印發(fā)的《全國(guó)抗旱規(guī)劃》中應(yīng)急備用水源規(guī)模的確定原則采用兩種方法：一是按照供水量來(lái)確定，即應(yīng)急情形下的供水量應(yīng)不小于常規(guī)供水量的20%；二是按照需水量的最低保障來(lái)確定，即每人每天最低需水量應(yīng)確保不低于30～40 L。

（3）《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》

2016年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB 50282—2016）中應(yīng)急備用水源規(guī)模采用應(yīng)急優(yōu)先級(jí)的原則確定，即首先保障城市居民的基本生活用水，按照每人每天不低于80 L考慮，其次再保障工業(yè)用水，最后保障其他用水。

（4）《城市供水應(yīng)急和備用水源工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》

2019年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《城市供水應(yīng)急和備用水源工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 282—2019）中關(guān)于應(yīng)急水源用于滿足水源風(fēng)險(xiǎn)期生活和生產(chǎn)用水需要水量的確定原則：水源風(fēng)險(xiǎn)期供水量應(yīng)根據(jù)城市規(guī)模、性質(zhì)、面臨的供水風(fēng)險(xiǎn)及用水特征合理確定供水壓縮比。水源風(fēng)險(xiǎn)期供水壓縮比應(yīng)根據(jù)氣候條件、水源條件、城市性質(zhì)和規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民生活水平等因素確定。

3.應(yīng)急備用水源對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求

當(dāng)應(yīng)急備用水源為地下水時(shí)，水質(zhì)應(yīng)滿足《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 14848—2017）中Ⅳ類及以上標(biāo)準(zhǔn)限值要求，但是，當(dāng)城市水源極度匱乏，并且地下水源地中僅個(gè)別背景值超標(biāo)時(shí)，可適當(dāng)放寬至Ⅳ類。當(dāng)應(yīng)急備用水源為地表水時(shí)，水質(zhì)應(yīng)滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838—2002）中Ⅲ類及以上標(biāo)準(zhǔn)限值要求。

三、應(yīng)急備用水源規(guī)劃建設(shè)保障措施

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任

全面壓實(shí)地方人民政府的主體責(zé)任、水行政主管部門(mén)等行業(yè)監(jiān)管責(zé)任和供水單位的運(yùn)行管理責(zé)任。牢固樹(shù)立地方人民政府是飲水安全第一責(zé)任人意識(shí)，由地方人民政府負(fù)責(zé)本地區(qū)備用水源建設(shè)工作，按照本規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。地方人民政府要明確水利、生態(tài)環(huán)境、住建、衛(wèi)生、應(yīng)急等相關(guān)部門(mén)責(zé)任分工，建立跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由地方人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)急供水事件發(fā)生時(shí)的決策制定、部門(mén)協(xié)調(diào)、信息發(fā)布等。工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主要責(zé)任包括五個(gè)方面：一是相關(guān)供水單位和管理單位日常運(yùn)行維護(hù)工作是否到位；二是督促相關(guān)單位制定完善的應(yīng)急預(yù)案、組建應(yīng)急隊(duì)伍、健全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、配備應(yīng)急設(shè)備；三是一旦發(fā)生突發(fā)供水事件，立即啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急程序；四是做好應(yīng)急事故原因調(diào)查和善后處理工作；五是做好信息上傳下達(dá)和社會(huì)公布。

2.引入市場(chǎng)機(jī)制，多方籌措資金

地方人民政府要把應(yīng)急備用水源建設(shè)納入社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，積極爭(zhēng)取國(guó)家專項(xiàng)資金，通過(guò)資金整合、財(cái)政配套落實(shí)地方財(cái)政資金，探索“專項(xiàng)債+政策性銀行貸款”、債貸組合等融資方式，大力引入社會(huì)資本、金融資本，多渠道籌措資金。進(jìn)一步創(chuàng)新水利投融資體制機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，積極吸引社會(huì)資本參與，保障城市應(yīng)急備用水源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及日常運(yùn)行維護(hù)資金需求，確保應(yīng)急情況下穩(wěn)定發(fā)揮效益。制定應(yīng)急備用水源的工作經(jīng)費(fèi)（包括水源地應(yīng)急預(yù)案編制、演練、修訂及應(yīng)急處置等費(fèi)用）資金管理和使用辦法，將應(yīng)急管理部門(mén)預(yù)算、應(yīng)急物資采購(gòu)費(fèi)用列入年度預(yù)算予以保障。加強(qiáng)應(yīng)急工作經(jīng)費(fèi)的審計(jì)和監(jiān)督管理，確保專款專用等。

3.健全體制機(jī)制，加強(qiáng)智慧管理

統(tǒng)籌考慮常規(guī)水源和應(yīng)急備用水源的運(yùn)行管理模式，合理確定應(yīng)急備用水源的管理單位、供水廠和輸配水設(shè)施的管理單位、水費(fèi)收繳單位等。采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的原則，在發(fā)生突發(fā)性水源污染、水質(zhì)安全、水量不足等情景時(shí)能按照應(yīng)急預(yù)案及時(shí)找到管理單位及其負(fù)責(zé)人。應(yīng)對(duì)措施要堅(jiān)持快速反應(yīng)、科學(xué)處置、資源共享、保障有力的原則，確保應(yīng)急備用水源的供水及時(shí)準(zhǔn)確，應(yīng)急供水水量充足且水質(zhì)達(dá)標(biāo)，保障居民飲水安全。管理部門(mén)應(yīng)建立視頻自動(dòng)在線監(jiān)控設(shè)施，對(duì)應(yīng)急備用水源取水口及重要供水工程設(shè)施實(shí)現(xiàn)24小時(shí)自動(dòng)視頻監(jiān)控。應(yīng)急備用水源視頻監(jiān)控系統(tǒng)與水廠及水行政主管部門(mén)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。充分利用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，推行網(wǎng)上管理服務(wù)，推進(jìn)智能化運(yùn)維保障，提高運(yùn)行管理效率和效益。建立健全備用水源管理和調(diào)度數(shù)字平臺(tái)，提升水資源管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化水平。

4.提高節(jié)約水平，加強(qiáng)宣傳教育

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，樹(shù)牢底線思維，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，摸清現(xiàn)狀水源地風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，有針對(duì)性地下好風(fēng)險(xiǎn)防控先手棋。把水資源節(jié)約作為水資源“開(kāi)發(fā)—利用—保護(hù)—配置—調(diào)度”的前提，推動(dòng)傳統(tǒng)粗放的用水方式進(jìn)一步向節(jié)約集約方向轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮制度約束、政策引導(dǎo)以及科技支撐作用，加快建立健全“政府引導(dǎo)—市場(chǎng)調(diào)節(jié)—社會(huì)協(xié)同”的節(jié)水工作機(jī)制，進(jìn)一步完善用水價(jià)格形成機(jī)制。通過(guò)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，提高現(xiàn)狀水源地的供水保障能力。結(jié)合世界水日、中國(guó)水周等主題宣傳活動(dòng)，廣泛深入開(kāi)展形式多樣的宣傳工作，加強(qiáng)水資源節(jié)約利用和飲用水水源地保護(hù)的科普宣傳，努力營(yíng)造全社會(huì)節(jié)水、惜水、愛(ài)水、護(hù)水的良好氛圍。

四、結(jié)論與建議

我國(guó)城鎮(zhèn)化率從改革開(kāi)放之初的不足20%，到“十三五”末超過(guò)60%，可以說(shuō)我國(guó)經(jīng)歷了一段城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段?！笆奈濉币?guī)劃提出，“十四五”時(shí)期“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)5年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍將處于快速增長(zhǎng)區(qū)間。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，對(duì)于一些缺水城市，其本不富裕的水資源將更加難以支撐城市規(guī)模的擴(kuò)張，為了應(yīng)對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的新增用水需求，挖潛新增水源勢(shì)在必行。未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展將在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與“城市病”之間尋求平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因此，應(yīng)以嶄新的視角來(lái)看待和解決城市發(fā)展中面臨的問(wèn)題。對(duì)于城市應(yīng)急備用水源地的規(guī)劃建設(shè)，不能僅僅著眼于應(yīng)急備用水源開(kāi)發(fā)本身，應(yīng)將應(yīng)急備用水源和常規(guī)水源作為一個(gè)整體考慮，將應(yīng)急備用水源納入城市水源總體規(guī)劃，加強(qiáng)技術(shù)支撐，強(qiáng)調(diào)區(qū)域空間布局。在大力開(kāi)發(fā)非常規(guī)水源“開(kāi)源”，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)“節(jié)流”的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化常規(guī)水源和應(yīng)急備用水源之間的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)不同水源之間的互通互濟(jì)和聯(lián)合調(diào)配，提高城市供水的安全性和可靠性。