崔延松，葉志才，姜文來，楊 杰

（1.南通大學(xué)，226019，南通；2.江蘇省宿遷市水利局，223800，宿遷；3.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，100081，北京）

一、改革背景和典型問題

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水改革

在水資源短缺背景下，為解決水資源總量不足和農(nóng)業(yè)用水效率低下問題，我國2016年全面推出了旨在促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)業(yè)水價綜合改革措施，設(shè)計了定額控制、用水計量、水價調(diào)節(jié)、精準補貼、節(jié)水獎勵、工程管護、農(nóng)戶自律等政策著力點，試圖從人、財、物三個方面整合“農(nóng)業(yè)用水戶參與、分級財政支持、計量設(shè)施建設(shè)”三項內(nèi)涵，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉從用水到節(jié)水的價格杠桿調(diào)節(jié)。為提高改革的行政效率，依據(jù)改革的政策內(nèi)涵，按行政職能管理原則，明確由發(fā)改、財政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村四個部門協(xié)同推進、協(xié)調(diào)管理。

2.宏觀問題認識

經(jīng)過四部門六年多著力推進，全國部分省（直轄市）完成了改革驗收，多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）處于攻堅克難關(guān)鍵時期。完成改革驗收的部分?。ㄖ陛犑校┐嬖谥T如相關(guān)機制不夠持續(xù)、費價運行不夠規(guī)范、節(jié)水成效不夠細實等實際問題。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的相關(guān)理論研究和典型調(diào)研，從不同的視角針對改革政策規(guī)定的實施方案內(nèi)容提出質(zhì)疑。如，考核措施從早期的“全國一盤棋考核”過渡到“以省級為單元考核”，直接導(dǎo)致頂層設(shè)計的改革方案與基層執(zhí)行在靈活性上存在差距：“因地制宜”未能體現(xiàn)市域、縣域乃至鎮(zhèn)級行政區(qū)水勢特點，導(dǎo)致改革的推動主體與對象客體結(jié)合不夠；“費價合一”“按方計量收費”未能體現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉用水的特殊性，過分強調(diào)依量依價考核，導(dǎo)致改革措施虛化；“因事制宜”未能體現(xiàn)改革事項的客觀屬性；“職責(zé)履行”未匹配行政職能的剛性約束，形成名義上多部門協(xié)同、實質(zhì)上水利部門擔(dān)責(zé)的局面；“因責(zé)制宜”上反映出職、責(zé)、權(quán)融合不足，改革方案不適應(yīng)基層人員的行政能力和農(nóng)戶自律行為；“因人制宜”未能體現(xiàn)人的主觀能力，從而降低了政策執(zhí)行效率。

3.區(qū)域問題表現(xiàn)

宿遷市位處江蘇省北部，是淮海經(jīng)濟圈、沿海經(jīng)濟帶、沿江經(jīng)濟帶的交叉輻射區(qū)。境內(nèi)有洪澤湖、駱馬湖“兩湖”覆蓋，大運河、淮河、沂河“三河”支撐，南水北調(diào)東線輸水廊道縱貫?zāi)媳?，是名副其實的水利大市。圍繞水利強市建設(shè)目標，應(yīng)以改革推進工程水利、資源水利和生態(tài)水利相融合，防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)補水、水土保持等水利基礎(chǔ)功能得到有效加強。

宿遷市早在2014年就結(jié)合大型灌區(qū)續(xù)建改造率先承擔(dān)了國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點示范任務(wù)，圍繞“用水分型、計量分區(qū)、結(jié)算到戶、補貼到位”改革路徑，率先推行以灌溉泵站為控制單元的“以電折水計量”，以耕地流轉(zhuǎn)大戶為結(jié)算單元的“費價合一收費”，按預(yù)定目標完成了試點示范任務(wù)。

在持續(xù)推進期間，由于改革面臨的規(guī)模體量大、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱等個性因素的約束和宏觀改革政策的不完全適應(yīng)，致使水價機制、獎補機制、管護機制和用水管理機制等四項機制不夠持續(xù)，“短板約束”不斷顯現(xiàn)。按灌溉方式形成的關(guān)鍵問題表現(xiàn)在：一是提水灌溉區(qū)用水過程有效控制手段不足。提水灌溉區(qū)占有效灌溉面積的70%以上，不僅是農(nóng)業(yè)節(jié)水的重點區(qū)域，也是農(nóng)業(yè)節(jié)電的關(guān)鍵所在。由于灌溉泵站產(chǎn)權(quán)多元化、管理責(zé)任分散化、過程管理弱質(zhì)化，致使改革政策規(guī)定的節(jié)水責(zé)任無法在過程中得到落實，根據(jù)灌溉結(jié)束計算的用水量進行考核，實質(zhì)上降低了水價杠桿的調(diào)節(jié)效果。用水過程控制手段不到位是其前因后果。二是自流灌溉區(qū)斗口計量按方收費不到位。斗口是農(nóng)田灌溉的關(guān)鍵節(jié)點，在斗口推行農(nóng)業(yè)灌溉用水計量有其合理性。但斗口以下的農(nóng)田灌溉是“均質(zhì)灌溉”、單體農(nóng)戶用水量不存在節(jié)水行為意識的差距，在灌溉結(jié)束后根據(jù)實際用水量，逐戶按方核算、收繳農(nóng)業(yè)灌溉水費只是形式，實質(zhì)上是按畝分類收費，致使斗口計量按方收費不到位。

二、“以電節(jié)水”內(nèi)涵和控制技術(shù)

1.“以電節(jié)水”內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)設(shè)了“以電折水”計量方法，即通過專業(yè)測流得到泵站“水電轉(zhuǎn)換系數(shù)”，依據(jù)用電量和“水電轉(zhuǎn)換系數(shù)”計算出泵站出流量?！耙噪姽?jié)水”管控是“以電折水”計量的技術(shù)延伸和方法創(chuàng)新。因此“以電節(jié)水”是針對農(nóng)業(yè)水價綜合改革“節(jié)水目標”形成的一項節(jié)水技術(shù)，是以提水灌溉泵站電能控制為基礎(chǔ)，通過電量供需調(diào)節(jié)實現(xiàn)節(jié)電目標，從而導(dǎo)向節(jié)水行為的一項技術(shù)或一種制度。其核心內(nèi)涵是將定額用水量利用“水電轉(zhuǎn)換系數(shù)”折算成定額用電量，利用電能供給控制技術(shù)可行性、管理便捷性、獎罰操作性等管控優(yōu)勢，通過供電或斷電的協(xié)調(diào)管理和實控、輔之相應(yīng)獎罰措施，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉依從節(jié)電行動從而實現(xiàn)節(jié)水目標。

2.以電節(jié)水技術(shù)

從技術(shù)可行的視角分析，“以電節(jié)水”管控有兩條實現(xiàn)路徑。一條路徑是直接依靠供電部門的供電管控體系，利用水利部門提供的定額用電量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對終端灌溉泵站設(shè)置終端控制程序，實現(xiàn)從定額內(nèi)用電量到定額內(nèi)用水量的一級控制；當產(chǎn)生一級控制后仍需要提水灌溉，則由供電部門追加定額外用電量，并對追加用電量（或用水量）實行二級控制，推行累進加價政策，從而策應(yīng)農(nóng)業(yè)水價綜合改革規(guī)定的“超定額用水實行累進加價”政策，以實現(xiàn)“依價節(jié)水”。另一條路徑是在泵站安裝“以電控水智能集成終端”設(shè)備，該設(shè)備根據(jù)泵站實際灌溉面積、農(nóng)作物用水定額、泵站以電折水系數(shù)以及實時采集的用電量等技術(shù)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“以電節(jié)水”管控?！耙噪娍厮悄芗山K端”設(shè)備由集成數(shù)傳終端通訊模塊、三相智能微電子電表模塊、大功率交流接觸器模塊及其他輔助元器件組成，該設(shè)備將水泵運行時的各項參數(shù)（如用電量、功率、電流、電壓等），發(fā)送至“農(nóng)業(yè)灌溉用水信息控制系統(tǒng)”，該控制系統(tǒng)對采集的數(shù)據(jù)進行存儲、統(tǒng)計、分析，通過實時采集的電量動態(tài)反映用水量；針對用電量（用水量）異常情況（如用電或用水量超過農(nóng)作物生長期不同階段定額管控指標）進行分級預(yù)警，利用智能化管控用電（用水）行為，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水目標。

三、宿遷實踐的創(chuàng)新示范和制度設(shè)計

1.以電節(jié)水路徑選擇

宿遷市針對“以電節(jié)水”管控的技術(shù)路徑，曾多渠道、多形式商請供電部門提供“以電控水”的技術(shù)協(xié)助，但由于國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革頂層政策沒有供電部門“以電控水”的技術(shù)控制規(guī)定，江蘇省也沒有借鑒河南等省份的做法，將省供電公司列入農(nóng)業(yè)水價綜合改革成員單位，宿遷供電部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定無法向水利部門開放供電管控體系，也無依據(jù)獨立承擔(dān)“以電節(jié)水”管控任務(wù)。

宿遷市水利部門為此委托第三方獨立開發(fā)了“宿遷市農(nóng)業(yè)灌溉用水信息控制系統(tǒng)”，針對“三縣兩區(qū)”（沭陽縣、泗陽縣、泗洪縣、宿城區(qū)、宿豫區(qū)）水系特點、泵站分布和控制范圍，獨立設(shè)置“農(nóng)業(yè)灌溉用水信息控制系統(tǒng)”子模塊，既能滿足市級對相關(guān)改革措施落實情況進行監(jiān)控，又能適應(yīng)縣級“以電節(jié)水”單元管控。建構(gòu)的“農(nóng)業(yè)灌溉用水信息控制系統(tǒng)”不僅實現(xiàn)了泵站點位信息、水源水系狀況、灌溉方式（自流或提水）、有效灌溉范圍等要素的信息化展示，而且可以自動識別種植類型、自動計算灌溉面積、自動實現(xiàn)用電量報警、依靠泵站控制終端自行復(fù)位供電。

2.管理控制制度設(shè)計

“以電節(jié)水”管理和控制制度落實主要是針對灌溉泵站的管理方式（水利部門統(tǒng)管、鎮(zhèn)村組協(xié)調(diào)管理、個體承包管理、個人所有管理等）設(shè)計相應(yīng)的合同內(nèi)容，通過合同雙方履約行為來實現(xiàn)“管”與“控”結(jié)合，從灌溉用水過程控制著手，整合農(nóng)業(yè)節(jié)水相關(guān)政策支點，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水目標。合同式管理制度主要體現(xiàn)以下約束內(nèi)容：

根據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)灌溉用水定額（2019）》，結(jié)合終端泵站有效灌溉面積、水電轉(zhuǎn)換系數(shù)及其農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，核定該泵站定額內(nèi)用電量。

通過“農(nóng)業(yè)灌溉用水信息控制系統(tǒng)”實行遠程控制，對定額內(nèi)用電量剩余數(shù)達到30%時分次進行不同顏色標注的預(yù)警，并發(fā)送到用水戶手機App終端，方便用水戶在出現(xiàn)預(yù)警時，加強田間用水管理巡查，更實效落實控電節(jié)水措施。

如果核定定額內(nèi)用電量使用完畢，“農(nóng)業(yè)灌溉用水信息控制系統(tǒng)”將自動實施“斷電”控制，并要求用水戶無條件接受“斷電”管控處理，按要求辦理“續(xù)電”手續(xù)，交納“續(xù)電費用”。用水戶交納“續(xù)電費用”時，可以選擇“依從電價”或“依從水價”兩種方式交費；如果選擇“依從水價”交費，水利部門收取“續(xù)電費用”時，必須開具“水利工程水費專用票據(jù)”或“水利工程水費（機電費）專用票據(jù)”，按規(guī)定連同定額內(nèi)水費一起公示；如果選擇“依從電價”交費，則憑水利部門出具的收費函件由供電（農(nóng)電）部門代收匯繳至財政專戶。

用水戶在定額內(nèi)用電，享受財政精準補貼；補貼標準按定額內(nèi)應(yīng)交納水費總額的一定比例計算；補貼兌現(xiàn)方式可以采取“直接扣繳”“先交后返”“次年沖抵”或“以獎代補”等。

針對斗口以下農(nóng)田灌溉是“均質(zhì)灌溉”、單體農(nóng)戶用水量不存在節(jié)水行為意識差距的實際，規(guī)定用水戶在定額內(nèi)用電（用水），應(yīng)交水費按“農(nóng)作物需水定額量乘以對應(yīng)的分類水價”進行結(jié)算，不再執(zhí)行“逐戶按方核算、收繳農(nóng)業(yè)灌溉水費”的結(jié)算形式；對于超定額用電（用水）戶，也不再按超定額用電（用水）量計算累計加價，而是改按階梯電價（水價）控制點數(shù)量乘以對應(yīng)累進水價進行加價結(jié)算。

此外，還規(guī)定用水戶必須履行灌溉泵站范圍內(nèi)管護（管養(yǎng)）責(zé)任和安全生產(chǎn)責(zé)任，有關(guān)部門不定期組織抽查或面上檢查，全年檢查均為合格以上的，相關(guān)部門按年定額補助管護（管養(yǎng)）費用。

四、宿遷“以電節(jié)水”管控示范的啟示

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水需要協(xié)調(diào)推進

促進農(nóng)業(yè)節(jié)水不能僅依靠制度建設(shè)或者改革，應(yīng)該借助管水的實體手段，提升管理績效和控制實效。農(nóng)業(yè)節(jié)水管理績效的提升必須依靠多部門協(xié)調(diào)，就“以電節(jié)水”管控措施而言，供電部門具有更為實效的控制手段，需要打通頂層政策設(shè)計的障礙，使節(jié)能、節(jié)電、節(jié)水“三位一體”。

2.農(nóng)業(yè)節(jié)水途徑需要審視

農(nóng)業(yè)節(jié)水途徑包括種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)水技術(shù)裝備創(chuàng)新、水價杠桿制度調(diào)節(jié)、建設(shè)渠系防滲工程措施等。種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化要體現(xiàn)“以供定需”水資源管理思路，是行政決策而非農(nóng)業(yè)用水戶行為。節(jié)水技術(shù)裝備創(chuàng)新應(yīng)用要具有財政補得起、農(nóng)民用得起的經(jīng)濟合理性，是科技研發(fā)水平問題而非農(nóng)業(yè)用水戶選擇事項。農(nóng)業(yè)水價杠桿發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的前提是農(nóng)業(yè)用水需求必須具有較大的需求彈性，經(jīng)濟理論對農(nóng)業(yè)用水需求彈性研判結(jié)果是彈性非常小，存在農(nóng)業(yè)用水價格杠桿失靈問題。

審視農(nóng)業(yè)用水的實際，水稻生產(chǎn)用水占農(nóng)業(yè)總用水量90%以上，顯然農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力在于水稻生產(chǎn)節(jié)水。水稻生產(chǎn)用水消耗表現(xiàn)在灌溉渠系輸水損失、水稻泡田滲漏、水稻生長期自然蒸發(fā)及其淹灌跑水四個部分；水田泡地滲漏、水稻生長期自然蒸發(fā)是客觀存在、不可改變。因此水稻生產(chǎn)節(jié)水就是減少灌溉渠系輸水損失和避免“上灌下排”式淹灌跑水。農(nóng)業(yè)水價綜合改革制度建設(shè)導(dǎo)向的基本節(jié)水措施是避免“上灌下排”淹灌跑水行為。為此農(nóng)戶在灌溉定額內(nèi)用水就是節(jié)水，應(yīng)交水費按“農(nóng)作物需水定額量乘以對應(yīng)的分類水價”進行結(jié)算具有合理性；推進農(nóng)業(yè)節(jié)水更重要的措施是通過工程建設(shè)，減少灌溉渠系輸水損失。