華北水利水電大學(xué)法學(xué)院 韓飛

一、憲法宣誓制度的起源

憲法和憲法宣誓制度是近代人類(lèi)文明的重要成果，經(jīng)過(guò)近千年的發(fā)展和演變，其背后蘊(yùn)含的法治理念及法治精神已經(jīng)被越來(lái)越多的國(guó)家所接受，如今，世界上大多數(shù)國(guó)家都將憲法宣誓作為一種重要的儀式寫(xiě)入憲法，將其作為公務(wù)員任職的前提，并在實(shí)踐中不斷完善著這一制度。我國(guó)著名的憲法學(xué)者韓大元教授同他的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)比研究了193個(gè)國(guó)家的憲法，研究表明，其中177個(gè)國(guó)家的憲法文件中都規(guī)定了憲法宣誓制度，占比高達(dá)91.7%，足見(jiàn)這一制度早已經(jīng)深入世界各國(guó)人民心中。

通過(guò)研究憲法和憲法宣誓制度歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，它們通常是相伴而生。學(xué)者們一般認(rèn)為憲法宣誓制度最早誕生于英國(guó)。1215年，為了限制王權(quán)，英國(guó)的封建貴族和僧侶們聯(lián)合起來(lái)向當(dāng)時(shí)的英王約翰施壓，最終促使了《大憲章》的誕生。為了確保英王能有效遵守大憲章的規(guī)定，他們采用了與封建大臣效忠宣誓的類(lèi)似的方式讓英王約翰宣誓對(duì)《大憲章》效忠，這一制度通認(rèn)作憲法宣誓制度的萌芽[1]。作為大陸法系的代表德國(guó)，在其《波恩憲法》也有類(lèi)似制度，其第56條規(guī)定：“總統(tǒng)就職時(shí)，應(yīng)當(dāng)在議會(huì)中對(duì)著全體議員進(jìn)行效忠 宣誓，盡全力促進(jìn)全體國(guó)民幸福，排除國(guó)民災(zāi)難，恪盡職守，平等待人”。

二、我國(guó)宣誓制度的確立及其意義

在2014年10月召開(kāi)的四中全會(huì)上，“將現(xiàn)行憲法的公布日期作為每年的憲法日，并建立我國(guó)的憲法宣誓制度”成為中央共識(shí)，并寫(xiě)入《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》這一具有劃時(shí)代意義的文件中，這是國(guó)家中央層面首次提出建立憲法宣誓制度。次年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法宣誓決定》）。這標(biāo)志著在中華人民共和國(guó)成立近70年之際，終于以立法形式將實(shí)行憲法宣誓制度確立下來(lái)。

憲法宣誓制度作為一項(xiàng)我國(guó)最重要的憲法活動(dòng)，已經(jīng)被寫(xiě)入憲法，以國(guó)家根本大法的形式確立下來(lái)，其實(shí)施對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有深刻意義。

首先，面對(duì)新時(shí)代下中國(guó)日益多元的利益和矛盾沖突，尋找一個(gè)14億人口都認(rèn)可的共識(shí)十分必要。憲法作為一國(guó)根本大法，具有最高的法律效力，是公民基本權(quán)利的保障書(shū)，它凝聚了國(guó)家和人民的基本共識(shí)。通過(guò)憲法宣誓制度來(lái)凝聚全國(guó)人民的基本共識(shí)是最有效的方法。

其次，憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。通過(guò)簡(jiǎn)潔莊重的憲法宣誓這一充滿(mǎn)儀式感的活動(dòng)，使宣誓者和見(jiàn)證者都經(jīng)受一次憲法精神的洗禮，自覺(jué)在思想上強(qiáng)化對(duì)憲法的認(rèn)同與敬畏，激發(fā)他們責(zé)任感和使命感，進(jìn)而在人民心中形成對(duì)憲法的信仰，諺語(yǔ)有云：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。只有人民心中信仰法律，相信法律，自覺(jué)地遵守和尊崇法律，從內(nèi)在的價(jià)值和精神層面上來(lái)維護(hù)憲法法律權(quán)威，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的健康發(fā)展，并最終達(dá)到新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的目標(biāo)[2]。

三、我國(guó)憲法宣誓制度完善構(gòu)想

我國(guó)的憲法宣誓制度既具有中國(guó)特色，也合乎理論邏輯，并且已經(jīng)在全國(guó)普遍推行。但是目前還有不少亟待完善的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）憲法宣誓主體的范圍過(guò)窄

所謂憲法宣誓主體，是憲法宣誓制度的重要組成部分，是憲法宣誓活動(dòng)的主要參與者，它是指在憲法和其他相關(guān)法律法規(guī)中明確指出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行憲法宣誓的人員。2018年2月24日通過(guò)的修訂版《憲法宣誓決定》中規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行宣誓?！痹摗稇椃ㄐ臎Q定》將我國(guó)的憲法宣誓主體界定為國(guó)家工作人員，這個(gè)雖符合國(guó)際慣例，但略顯單一[3]。

將憲法宣誓活動(dòng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)施的制度，其目的就是為了使更多的國(guó)家工作人員具有憲法使命感和責(zé)任感，增強(qiáng)其內(nèi)心的憲法和法律意識(shí)，在簡(jiǎn)潔莊重的儀式中向國(guó)徽或國(guó)旗宣誓，激發(fā)他們維護(hù)憲法和法律權(quán)威的感情和動(dòng)力[3]。為了確保憲法成為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，成為全體人民的共同信仰，就必須讓更多的人以宣誓者身份接受憲法精神教育。有助于在全社會(huì)營(yíng)造學(xué)憲法，遵憲法，護(hù)憲法的良好氛圍。本文認(rèn)為以下幾類(lèi)主體應(yīng)加入到憲法宣誓中來(lái)：

（1）中國(guó)共產(chǎn)黨及各民主黨派內(nèi)的各級(jí)官員就職應(yīng)進(jìn)行憲法宣誓。中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都是具有中國(guó)特色新型政黨制度的下合法政黨，是我國(guó)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為一項(xiàng)基本國(guó)策，已經(jīng)被寫(xiě)入憲法序言中。所以各政黨的內(nèi)的各級(jí)官員就職也應(yīng)該進(jìn)行憲法宣誓。

（2）公民參軍、授軍銜，參與戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)應(yīng)進(jìn)行憲法宣誓。軍人作為國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)、強(qiáng)軍夢(mèng)的基礎(chǔ)。進(jìn)行憲法宣誓也是對(duì)其肩負(fù)的神圣職責(zé)和光榮使命作出堅(jiān)決履行的鄭重承諾和保證。

（3）人民教師、醫(yī)生等特殊職業(yè)任職時(shí)應(yīng)進(jìn)行憲法宣誓。教育教師事業(yè)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程；醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是保障人民健康的基石，人民健康是民族昌盛和國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志。這些行業(yè)都與老百姓日常生活關(guān)系密切，把他們納入憲法宣誓主體，不但有利于他們形象再造，增強(qiáng)自身職業(yè)理解、職業(yè)態(tài)度和職業(yè)情感，有助于培養(yǎng)他們樹(shù)立教師、醫(yī)生特有的職業(yè)使命感和責(zé)任感，樹(shù)立良好的職業(yè)形象。尤其是教師職業(yè)，由于其職業(yè)的特性，提高他們的憲法觀念和法治思維，促使他們更好的知法，懂法，守法，并在教學(xué)中自覺(jué)傳播憲法的精神和知識(shí)，能促使更多的普通民眾在意識(shí)深處接受并認(rèn)可憲法和依法治國(guó)理念。

（4）各級(jí)人大代表，無(wú)論間接選舉還是直接選舉的人大代表均應(yīng)在就職時(shí)進(jìn)行憲法宣誓。人大代表不僅僅是一種榮譽(yù)光環(huán)，更多是一種責(zé)任和義務(wù)的擔(dān)當(dāng)，讓新當(dāng)選的人大代表進(jìn)行憲法宣誓，有助于宣誓人深化對(duì)憲法和人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)。促使他們?cè)诮窈蟮穆穆氈行纬梢环N主權(quán)在民的潛意識(shí)，忠實(shí)代表人民群眾的根本利益和愿望。

（5）青少年年滿(mǎn)18周歲舉行成人禮時(shí)應(yīng)進(jìn)行憲法宣誓。18歲既是青少年步入成年，具有完全民事行為能力的時(shí)刻，也是擁有憲法規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的光榮時(shí)刻，此時(shí)進(jìn)行憲法宣誓，對(duì)培養(yǎng)青少年的成人意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)、公民意識(shí)和公民素質(zhì)以及世界觀、人生觀和價(jià)值觀等具有重要的意義，而且具有強(qiáng)烈的教育性功能，對(duì)全民普及憲法，宣傳憲法具有重要的意義。

（二）缺乏對(duì)宣誓失效和違誓行為的監(jiān)督

一套完備的憲法宣誓制度，應(yīng)該不僅包括宣誓的內(nèi)容與程序，還應(yīng)包括宣誓無(wú)效、失效以及違誓等行為的懲罰補(bǔ)救機(jī)制，本文認(rèn)為應(yīng)該主要從宣誓失效和違誓兩個(gè)方面考慮[4]。宣誓失效主要是指宣誓人員在宣誓時(shí)出現(xiàn)了程序上或者儀式上的錯(cuò)誤，如宣誓詞順序顛倒或用詞錯(cuò)誤，未懸掛國(guó)旗國(guó)徽等使宣誓程序不成立。這樣的失效，并不代表宣誓者實(shí)質(zhì)性的錯(cuò)誤，只要適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行重新宣誓即可。

更重要的是如何對(duì)宣誓失信行為進(jìn)行有效規(guī)制。不能有效實(shí)施的法律將成為一紙空文，最終損害法律的權(quán)威性，沒(méi)有懲罰性舉措的宣誓是毫無(wú)威懾力的。因此，必須建立和憲法宣誓活動(dòng)配套的違誓失信等行為的追究機(jī)制，避免減損憲法宣誓制度的權(quán)威性情形的發(fā)生[5]。對(duì)于不講信用、失信于社會(huì)、違反宣誓誓言的行為，設(shè)置一系列的懲戒措施，包括不限于停職檢查、公開(kāi)道歉、調(diào)離崗位等。這樣才能強(qiáng)化宣誓活動(dòng)在宣誓人心中神圣地位，自覺(jué)摒棄將宣誓活動(dòng)視為“走過(guò)場(chǎng)”“形式化”“表演化的”錯(cuò)誤思想。

結(jié)合我國(guó)目前的法治建設(shè)情況，建議在各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的憲法宣誓監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)憲法宣誓活動(dòng)的監(jiān)督與懲戒，對(duì)失效宣誓和違誓情況及時(shí)糾正。委員會(huì)成員可以由憲法行政法方面的學(xué)者、政府及司法機(jī)關(guān)政策法規(guī)部門(mén)成員，以及基層群眾代表等相關(guān)人士組成。

（三）尚未制定《憲法宣誓責(zé)任法》

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直未有憲法宣誓制度，直到黨的十九大才將憲法宣誓制度寫(xiě)入憲法，雖然已經(jīng)有了較為明顯的進(jìn)步，但是在《憲法宣誓決定》中將宣誓儀式的具體事項(xiàng)規(guī)定權(quán)授予各組織機(jī)關(guān)，同時(shí)將各級(jí)地方人大選舉或決定的國(guó)家工作人員的憲法宣誓組織辦法交由地方人大各自制定，這就造成各地實(shí)踐中規(guī)定不一、宣誓儀式混亂[6]，宣誓主持人人選，宣誓地點(diǎn)、宣誓會(huì)場(chǎng)布置、監(jiān)誓人設(shè)置等內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，會(huì)削弱儀式的嚴(yán)肅性，妨礙宣誓儀式的價(jià)值發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致憲法宣誓的權(quán)威性大減。所以，應(yīng)當(dāng)盡快將憲法宣誓制度規(guī)范化，制度化。其中加快制定全國(guó)通行的《憲法宣誓責(zé)任法》是可行途徑之一。

通過(guò)《憲法宣誓責(zé)任法》來(lái)對(duì)宣誓制度的主體、組織方式、程序及違背憲法宣誓所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行詳盡的規(guī)定，建立一個(gè)全國(guó)通行的憲法宣誓制度，確保全國(guó)的憲法宣誓活動(dòng)遵守一個(gè)規(guī)則，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高制度的科學(xué)性和權(quán)威性，打造出一部符合中國(guó)國(guó)情和歷史的中國(guó)特色憲法宣誓制度。