華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 李振邦

黨的十九大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。就農(nóng)村發(fā)展而言，不平衡、不充分最為突出的問(wèn)題主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元問(wèn)題由來(lái)已久，既有中華人民共和國(guó)成立后實(shí)行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系的制度性隔離，也有改革開(kāi)放后市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推動(dòng)下，城鄉(xiāng)差距自發(fā)性擴(kuò)張形成不可逾越的鴻溝。農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化不同步、鄉(xiāng)村治理滯后，直接制約了國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，離不開(kāi)城鄉(xiāng)關(guān)系視角，須在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中找到著力點(diǎn)，改善治理現(xiàn)狀。

一、城鄉(xiāng)融合的演進(jìn)

19世紀(jì)40年代，恩格斯指出城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)從混沌一體到分離對(duì)立，再到融合發(fā)展的長(zhǎng)期歷史過(guò)程[1]。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯克指出，東方殖民地和一些發(fā)展中國(guó)家，西方輸入的資本主義制度與本地的前資本主義制度并存，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)呈現(xiàn)二元性[2]。系統(tǒng)闡述這種二元結(jié)構(gòu)的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·阿瑟·劉易斯，后經(jīng)過(guò)費(fèi)景漢和拉尼斯的補(bǔ)充修正，形成“劉易斯—費(fèi)—拉尼斯”二元模型?；诙Y(jié)構(gòu)的研究基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)界產(chǎn)生兩種分歧，一是基于劉易斯模型的“城市偏向論”，二是“鄉(xiāng)村偏向論”[3]，但二者都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度著手研究的。經(jīng)濟(jì)上的分化往往更容易導(dǎo)致社會(huì)分層，“社會(huì)融合”作為社會(huì)學(xué)的核心議題之一，主要有馬克思的社會(huì)共產(chǎn)思想，迪爾凱姆的社會(huì)團(tuán)結(jié)理論，帕森斯和洛克伍德、哈貝馬斯、吉登斯的社會(huì)整合理論[4]。學(xué)界在研究社會(huì)融合問(wèn)題尤其是異質(zhì)性社會(huì)群體上，存在同化論和多元論兩種觀點(diǎn)[5]。同化概念由美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕克在對(duì)美國(guó)移民的研究中首次提出[6]。隨著全球化深入發(fā)展，社會(huì)文化和種族日趨多元化成為客觀事實(shí)，多元論應(yīng)運(yùn)而生，這為后來(lái)多元治理思想的發(fā)展提供了源泉。對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的劃分，有人認(rèn)為分三個(gè)階段[7]，有人認(rèn)為是四個(gè)階段[8]，甚至有人將其分為五個(gè)階段[9]?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展正處于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合階段。如何推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合是一個(gè)大命題，涵蓋的內(nèi)容繁雜。但究其根本，城鄉(xiāng)融合其核心是資源配置的問(wèn)題，社會(huì)組織（特別是社區(qū)共同體、家族、家庭等親密組織）中，資源和機(jī)會(huì)是按照需求原則來(lái)配置的，這是社會(huì)公正的要求[10]。因此，城鄉(xiāng)融合之于鄉(xiāng)村而言，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)福利、公共服務(wù)、流動(dòng)人口等問(wèn)題尤為突出，而這些問(wèn)題涉及資源配置的方方面面，都與基層治理體制建設(shè)密不可分，可以說(shuō)，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的一個(gè)重要難點(diǎn)。但當(dāng)前，城市社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理方面仍存在雙軌運(yùn)行的情況。城鄉(xiāng)社區(qū)自治在職能上的表述與前者大同小異，實(shí)際上鄉(xiāng)村自治讓國(guó)家得以從農(nóng)村公共事務(wù)的責(zé)任中抽身，居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)由政府投入，同是基層組織，居委會(huì)更偏向于是一個(gè)“行政化”意味濃厚的政府派出單位。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，行政手段的調(diào)控逐漸失靈，例如，收容遣送制度力求社會(huì)穩(wěn)定，但結(jié)果是不盡如人意的。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，城鄉(xiāng)治理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷不適應(yīng)，沒(méi)有把城鄉(xiāng)治理體系納入同一個(gè)無(wú)差別的框架中考慮，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?，F(xiàn)存的城鄉(xiāng)治理上的“二元結(jié)構(gòu)”已然成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一股阻力。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)治理體制的一體化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在要求。吳業(yè)苗[11]等學(xué)者也借“鎮(zhèn)改街”“村改居”的研究呼吁城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化。目前，鄉(xiāng)村治理在新的制度安排下又進(jìn)行了新一輪的創(chuàng)新，如何破解城鄉(xiāng)二元治理體制，這也是理論界和實(shí)踐界繞不開(kāi)的問(wèn)題。

二、鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)

早在1998年，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心就把治理理論引入鄉(xiāng)村研究中。徐勇認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主要指人們運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有序發(fā)展[12]。黨國(guó)英認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村社會(huì)處理公共事務(wù)的傳統(tǒng)和制度[13]。賀雪峰提出，鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理或中國(guó)鄉(xiāng)村如何自主管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展[14]。鄉(xiāng)村治理定義的多種解釋在一定程度上說(shuō)明了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性與多樣性。事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理是一個(gè)由傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)逐步走向現(xiàn)代化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，它既是一種實(shí)踐，也是一種理論。學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究與關(guān)注往往與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是密不可分的，甚至治理的創(chuàng)新實(shí)踐往往能走在理論前面。對(duì)已有的研究進(jìn)行梳理，封建時(shí)期的鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)紳主導(dǎo)下的自治，在皇權(quán)與紳?rùn)?quán)的互動(dòng)博弈下形成“皇權(quán)不下縣”的內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理秩序，成果如杜贊奇《文化、權(quán)利與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，費(fèi)孝通、吳晗的《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》等。清末民初，鄉(xiāng)村精英從“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人”化身“劣紳”“豪紳”，原有的秩序迅速走向衰敗。這時(shí)，晏陽(yáng)初、梁漱濱主張重建鄉(xiāng)村秩序，開(kāi)鄉(xiāng)村建設(shè)研究一脈。中華人民共和國(guó)成立后，延續(xù)數(shù)千年的土地私有制被土地革命推翻，建立了農(nóng)村土地集體所有制，與之配套的國(guó)家整合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及階層的人民公社體制。改革開(kāi)放后，人民公社解體，為了填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理的真空，村民以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)開(kāi)始了村民自治實(shí)踐。村民自治在實(shí)踐中不斷進(jìn)步，形成“鄉(xiāng)政村治”治理模式?？偟膩?lái)說(shuō)，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐和研究是在農(nóng)村走向現(xiàn)代化的背景下開(kāi)展的，這是理解鄉(xiāng)村治理的第一要義。不理解現(xiàn)代化的外部條件，就無(wú)法真正理解鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理研究不可回避的問(wèn)題就是如何應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)二元分化對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與治理體制的沖擊，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系治理能力現(xiàn)代化。長(zhǎng)期以來(lái)，主流的鄉(xiāng)村研究框架有兩種，一是“國(guó)家—社會(huì)”框架，費(fèi)正清、杜贊奇等國(guó)內(nèi)外學(xué)者廣泛使用這一范式產(chǎn)出豐富成果。二是制度主義分析框架，普遍應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理、地方改革、基層變遷等領(lǐng)域的研究。但是，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，資本、人口、土地等要素在市場(chǎng)配置下穿梭于城鄉(xiāng)之間，市場(chǎng)力量異軍突起，已經(jīng)成為影響城鄉(xiāng)社會(huì)治理的重要變量。對(duì)于傳統(tǒng)的分析框架的解釋力逐漸衰減的情況下，應(yīng)該靈活運(yùn)用“國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)”分析框架對(duì)城鄉(xiāng)融合中的鄉(xiāng)村問(wèn)題進(jìn)行深入探索研究，尋求鄉(xiāng)村治理新的突破，為豐富鄉(xiāng)村研究創(chuàng)新與突破作出有益嘗試，對(duì)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)和村民的力量進(jìn)行整合，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、面臨挑戰(zhàn)與研究進(jìn)路

進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理研究，關(guān)鍵是在理論與現(xiàn)實(shí)的張力中還原內(nèi)生活力和創(chuàng)造力，就城鄉(xiāng)融合中鄉(xiāng)村治理研究面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾個(gè)：一是現(xiàn)實(shí)困境帶來(lái)的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)可以通過(guò)影響資源配置、要素流動(dòng)、制度安排等方式影響鄉(xiāng)村治理行為。由于錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，市場(chǎng)在資源配置中對(duì)鄉(xiāng)村的傾斜，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和交換，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、戶籍等制度在鄉(xiāng)村仍然不均衡，甚至在某些領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。城鄉(xiāng)融合是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程，這對(duì)研究者提出了更高的要求。二是交叉學(xué)科帶來(lái)的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村治理研究要突破原有對(duì)傳統(tǒng)村落的研究，需要進(jìn)一步突破學(xué)科界限。以往的鄉(xiāng)村治理研究大多從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域入手。城鄉(xiāng)融合背景下，需要研究者更多關(guān)注人口遷移、要素市場(chǎng)、資源配置、產(chǎn)權(quán)等，從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面進(jìn)一步剖析市場(chǎng)作用下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化問(wèn)題。三是標(biāo)準(zhǔn)模糊帶來(lái)的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合至今沒(méi)有確切的指標(biāo)，應(yīng)該如何融合、在哪些方面融合仍有爭(zhēng)議。就城鄉(xiāng)融合的核心訴求來(lái)說(shuō)是形成良性的城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化。推動(dòng)城鄉(xiāng)均等化的價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，包括保障權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平等等，未來(lái)就在于不斷適應(yīng)現(xiàn)代化與更具有張力的價(jià)值理念的融合。結(jié)合當(dāng)前的鄉(xiāng)村實(shí)際來(lái)看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)在城鄉(xiāng)融合的諸多挑戰(zhàn)下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最少包含以下幾個(gè)命題：一是當(dāng)國(guó)家在公共服務(wù)缺位的情況下，鄉(xiāng)村如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給？二是民主化浪潮中，基層民主建設(shè)如何平衡民主訴求大與民主參與性低的矛盾，以及如何處理人口流動(dòng)中原居民與移居民的權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。三是產(chǎn)權(quán)不明晰產(chǎn)生的土地征用糾紛、債務(wù)糾紛挑戰(zhàn)下，集體資源分配如何實(shí)現(xiàn)公平正義。四是為了應(yīng)對(duì)行政服務(wù)下沉和治理事務(wù)多樣化，鄉(xiāng)村如何通過(guò)組織建設(shè)、治理技術(shù)升級(jí)等方法提升治理績(jī)效。五是傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型下如何建立有效制度契約，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治。六是鄉(xiāng)土文化土崩瓦解前提下，鄉(xiāng)村如何重構(gòu)適應(yīng)城鄉(xiāng)融合的新鄉(xiāng)土文化。

在我國(guó)即將建成全面小康社會(huì)之際，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)而言，已取得實(shí)質(zhì)性的蛻變。鄉(xiāng)村治理的研究應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展挑戰(zhàn)下的重塑行為進(jìn)行具體剖析，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，把城市治理與鄉(xiāng)村治理放在同一框架下討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化兼具理論和實(shí)踐雙重意義。