天津市海河建設發(fā)展投資有限公司 胡中奇

一、政策背景

2017年末，國家住建部在廣州、廈門等15個重點城市啟動了我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點，截至2018年底，試點城市共改造小區(qū)100余個，惠及5.9萬戶居民，獲得了一批可推廣可復制的寶貴經(jīng)驗。近日，國務院參事仇保興指出，我國城鎮(zhèn)需綜合改造的老舊小區(qū)保守估算總投資可高達4萬億，假設改造期五年，年度新增投資可達8000億元以上。各省市沉淀在各級財政和房管局賬戶中的住房公共維修基金尚有約5000億左右，可發(fā)揮積極作用。

2019年住建部會同發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，要求全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。其內(nèi)容可歸納為20個字：摸清家底、因地制宜、自下而上、各方籌資、長效管理。

2019年7月初，國務院宣布將對全國17萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加快進行改造，并對所有老舊小區(qū)全部進行改造。此舉填補了2018與2019年度棚改收縮對應的基建需求。

2020年4月14日，國務院常務會議要求盡快建立政府與居民、社會力量合理共同擔負改造資金的專項機制，中央財政給予相應補助，地方政府發(fā)行專項債給予傾斜，鼓勵社會資本共同參與改造運營。

2020年各地計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)有約5萬個，涉及居民將近700萬戶。

在2020年7月20日國務院最新發(fā)布的《國務院辦公廳關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》中，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容可分為基礎類、完善類、提升類3類，并要求各省市科學編制改造規(guī)劃和年度改造計劃。文化、教育、體育等有關方面涉及城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的各類設施增設或改造計劃應主動與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)劃和計劃有效對接，同步實施。2012年，應對各省市城市更新的“跑偏”趨勢，住建部在其發(fā)布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確，城市更新不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式，不應片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益；其中“拆除量不超過20%、拆建比不宜大于2”的具體要求更是對各地涉及推倒重來、大拆大建的形式提出了徹底整改的要求。

二、改造實施意義和內(nèi)容

老舊小區(qū)主要是指建于2000年以前，公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)。此類小區(qū)與1998年房改后建設成的小區(qū)相比公共設施普遍落后，配套設施配置不齊。2020年是全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)及“十三五”規(guī)劃收官之年，在這樣的背景下，未來城市的規(guī)劃和建設將由增量規(guī)劃和建設，轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃和建設城市更新特別是有機更新越來越引起重視。

在現(xiàn)實生活中，老舊小區(qū)主要存在以下問題：一是設備陳舊，管網(wǎng)破損、缺失、老化嚴重，安全隱患巨大；配套公共服務不足，居委會、警衛(wèi)、菜市場配套不足；二是公共服務缺失，比如養(yǎng)老、托幼、物業(yè)，社區(qū)超市、群眾健身、機動車和非機動車的停放，老齡化社區(qū)催生的加裝電梯問題等；三是嚴重缺乏物業(yè)管理，公共環(huán)境較差，道路破損、秩序混亂、私搭亂建等，直接影響居民的幸福感、獲得感、安全感。

三、改造市場容量的測算

（1）水電氣熱智能電表舊管網(wǎng)改造

測算方法：根據(jù)國家明確的舊改將涉及小區(qū)3.9萬個，涉及居民700萬戶；水電氣熱的改造是最基本的改造，因此假設改造將涉及所有居民；用居民戶數(shù)乘以戶均改造費用，估算出總體的市場空間；其中進行智能化改造的小區(qū)在20%～40%之間，在基礎的改在費用上需再花費50%，經(jīng)過相乘估算出智能化改造的總體市場。根據(jù)某省關于全省改造智能電表的相關規(guī)定，計劃投資120億元全面完成全省400萬戶電表改造，可以估算一戶的改造費用在3000元左右。因此，測算結(jié)果為全國老舊小區(qū)改造的電網(wǎng)市場容量超過210億元。

以某省高新區(qū)已改造完成的試點小區(qū)為例：舊改過程中，全面更新管網(wǎng)、實行獨立水表，更換表箱、增設消防栓、泵站建設等內(nèi)容，共實施72棟樓、2424戶，總投資近1200萬元?？梢怨浪阋粦舻乃砀脑煜嚓P費用在4950元。因此，可估算全國老舊小區(qū)改造的水管網(wǎng)市場約346.5億元。

根據(jù)某市對管道燃氣的老舊小區(qū)的政策可知，天然氣網(wǎng)的改造內(nèi)容包括小區(qū)加建天然氣管道包括戶外公共管道、戶內(nèi)管道和用氣具改造，政府按照每戶3300元的標準承擔改造費用，可以測算全國老舊小區(qū)改造的天然氣管網(wǎng)市場在231億元。

根據(jù)某省的試點小區(qū)熱改政策，市財政承擔所有費用，補貼一戶2000元；此外，只有北方地區(qū)涉及熱網(wǎng)改造工程，因此假設只有一半的小區(qū)需要熱改，因此可以測算全國老舊小區(qū)改造的熱管網(wǎng)市場在75億元。

因此全國水電氣熱智能化改造測算結(jié)果如下：

（210+246.5+231+75）×（20%-40%）×（1+50%）

=（228.75-457.5）億元

（2）智慧停車場

根據(jù)現(xiàn)在的市場報價，地面停車場的平均造價為2.5萬元/車位，立體停車庫的價格為9萬元/車位。老舊小區(qū)智慧停車場改造的主要是地面和立體的停車庫，不涉及地下停車場。根據(jù)試點小區(qū)對停車位的補增數(shù)據(jù)推測，每個小區(qū)約需要增添100個停車位。我們假設65%～70%的小區(qū)進行地面停車場的改造，10%～15%的小區(qū)進行立體停車場的改造，因此可以測算全國老舊小區(qū)改造的智慧停車場的總市場容量1033.5理論～1160.3億元。

（3）電梯安裝

根據(jù)目前的市場價，一部電梯的安裝價格在40-60萬元范圍內(nèi)，住建部資料顯示老舊小區(qū)改造的居民近700萬戶，對應的建筑面積約6.7億平方米。假設按每2000平方米配置一部電梯測算，理論加裝電梯需求量為33萬臺，總體的市場容量為1320億～1980億元。

（4）智能門禁

以某市完成老舊小區(qū)門禁的智能化改造的試點小區(qū)為例，該小區(qū)智能門禁改造的資金投入為9000元左右，因此經(jīng)估算，智能門禁總體的市場容量為3.51億。

（5）充電樁安裝

充電樁的安裝應該與車輛的比例為1:1，需要改造的老舊小區(qū)總計700萬戶，據(jù)國家統(tǒng)計，2019年我國電動汽車的普及比例約為4.2%，因此需要安裝的充電樁數(shù)量約為29.4萬個。充電樁的平均安裝價格約2000～8000元不等。因此，據(jù)估算，充電樁的總體的市場容量約為5.88億～23.52億元。

（6）智能戶外廣告機

根據(jù)市場價，小區(qū)用的智能戶外廣告機的價格在8000～12000元左右。待改造的老舊小區(qū)有3.9萬個，我們假設40%～60%的小區(qū)需要智能戶外廣告機，因此智能戶外廣告機的總體市場容量約為1.25億～2.8億元。

（7）智慧安防

經(jīng)過對某省已經(jīng)完成試點的小區(qū)進行統(tǒng)計，安裝一個小區(qū)的智能安防系統(tǒng)均價在10萬元左右，全國有3.9萬個老舊小區(qū)進行改造。因此，智能安防系統(tǒng)的總體市場容量約為39億元。

四、“舊改”工作面臨的主要問題

目前，從各省市“舊改”進展來看主要面臨以下問題：

一是改造內(nèi)容碎片化。不同省市、不同地區(qū)改造內(nèi)容不統(tǒng)一，缺乏總體規(guī)劃和上位標準，造成改造中的內(nèi)容、形象、標準、投入差別較大，出現(xiàn)了反復“拉抽屜”、質(zhì)量標準參差不齊，資金投入薄厚不均等現(xiàn)象，未能形成整體化的實施格局。

二是資金來源較為單一。老舊小區(qū)改造一直以財政資金為主?，F(xiàn)實情況中，除中央財政補貼、地方政府專項債外，銀行信貸為舊改的重要資金來源。例如，2019年河南省獲得了專項用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的中央財政資金45億元，資金規(guī)模居全國首位，占全國資金分配總量的15%，全省3383個老舊小區(qū)將受益。除了中央劃歸地方的資金外，其余資金也都是由各地、區(qū)（縣）政府結(jié)合自身任務及財政能力予以補貼實施，資金來源較為單一。雖然住建部提出采取居民、社會、財政補助三結(jié)合的多渠道投資的改造資金。但目前來看，前兩者的資金非常有限，仍以財政資金為主。

三是政策支持分散化。從國家到地方，不同項目的工程子項缺少統(tǒng)一的政策支持，使得“舊改”工作市場化缺乏清晰可行的政策指導，投資風險尚不可控。

四是組織工作被動化。由于缺少市場化的機制，多以行政任務進行攤派，因此造成組織舊改成為任務，未能有效激發(fā)市場活力，缺少主動作為的積極性。

五、未來“舊改工作”的路徑

我認為未來“舊改工作”應堅持“先民生、后提升、再配增”的原則，從問題出發(fā)，順應群眾期盼，滿足居民安全需求和基本生活需求，同時在其模式方面應加大市場化模式的匹配，促進“舊改工作”長效、健康、可持續(xù)發(fā)展。設想的路徑如下：

一是摸清家底。政府部門或投資人應摸清當?shù)爻擎?zhèn)老舊小區(qū)類型、居民改造愿望等需求，分級明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的標準和對象范圍。舊改的目標應該從保障基本生活開始，逐步提升居住品質(zhì)。應根據(jù)所在城市情況來制定相應的改造清單。

二是統(tǒng)一規(guī)劃。通過摸清家底，對不同老舊小區(qū)結(jié)合所在地區(qū)情況進行分類處置，比如對商務區(qū)的老舊小區(qū)和商業(yè)區(qū)的老舊小區(qū)必然在改造的形式、內(nèi)容上有所不同。

三是設定標準、多套可選。通過有效規(guī)劃，應分門別類列出問題清單，結(jié)合問題清單對應有解決方案及實施標準形成套餐式管理，以便于后期工程控制。

四是加強群眾參與。推動“業(yè)主主體、社區(qū)主導、政府引領、各方支持”的組織原則，加強調(diào)研活動，通過政府引導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，動員群眾廣泛參與意愿調(diào)查。例如對廣西當?shù)啬承^(qū)的改造項目列出了三張紙的改造內(nèi)容清單，包括基本市政基礎設施、公共環(huán)境、公共服務，讓居民自行勾選出最迫切需要解決的問題。

五是建設+運營全過程管理。將前期工作、工程實施、維護保養(yǎng)等進行統(tǒng)籌考慮，形成設計、施工、維護、運營的一體化方案，改變以往老舊小區(qū)提升改造過程中出現(xiàn)的各參與方不交流的情況，建立長效管理機制。特別將建設+運營概念融入，通過前期市場化附加工程的加入，運營者可通過平臺接入、社區(qū)信息數(shù)字化等方式，增加“舊改“項目市場化收入，提升市場化可行性。

六是模式標準化。應出臺有政策指導性的模式。建立確定的運作盈利模式。例如資產(chǎn)證券化將水費、網(wǎng)費等市政設施的收費收益權打包發(fā)行ABS，并再開發(fā)新的金融工具，借助金融杠桿實施項目。同時，也可以在項目建設中合理融入運營項目，比如便利店、立體停車場等，通過PPP或類PPP的模式實施投資，提升項目社會資本吸引力。

六、建議模式

（一）“捆綁式”模式

將舊城土地整理出讓和“舊改”項目相結(jié)合。在儲備地塊出讓條件中對臨近地塊進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一整修。具體的捆綁原則如下：一是將居住功能和商業(yè)功能結(jié)合考慮；二是將級差地租高的地塊與級差地租低的地塊聯(lián)合開發(fā)；三是將約束條件高的地塊與約束條件低的地塊綜合考慮；四是周邊配套功能完善的地塊與周邊配套功能欠缺的地塊綜合考慮。

另外，結(jié)合舊城改造片區(qū)的區(qū)位價值和實際條件，為所謂的難取得資金平衡的舊城改造片區(qū)引入新的盈利產(chǎn)業(yè)或者配套設施，增加地塊的高附加值，提升區(qū)位價值。

（二）市場化運作為主與政府組織結(jié)合模式

對于有特殊價值區(qū)域的舊改項目，如風貌保護區(qū)，可以采取意向騰遷、整體經(jīng)營的思路進行運作。由項目改造單位提出風貌建筑利用計劃，由政府部門結(jié)合居民意愿進行騰遷，在不改變房屋的所有權前提下，通過為原居民提供租房補貼的形式騰遷原有住房，改造再利用，通過運營收入在保證風貌保護區(qū)建筑價值的同時提升原住民生活居住水平。

（三）PPP模式

參照棚改和區(qū)域化開發(fā)PPP模式，對大規(guī)模的舊改項目可以從規(guī)劃角度配備相應的運營資產(chǎn)，例如菜市場、停車樓、養(yǎng)老院、便利店、超市等。通過政府財政付費、拉長項目周期的方式引入市場化資金，降低政府財政壓力，同時更高效地提升“舊改”項目的活力。

目前，社會資本參與老舊小區(qū)改造的熱情不高，而利潤率低、投資回報周期長，商業(yè)模式不明，服務供求關系不確定，是老舊小區(qū)改造的商業(yè)痛點。因此，發(fā)揮城投類企業(yè)等平臺公司的作用將是城市更新未來發(fā)展的關鍵，也是此類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的契機。