馬學(xué)林

（寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市國(guó)土資源勘測(cè)與整理中心，寧夏 中衛(wèi) 755000）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間產(chǎn)生了一些突出問(wèn)題和矛盾，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，農(nóng)民為提高單位耕地的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)原有種植模式進(jìn)行了調(diào)整，種植了經(jīng)濟(jì)作物，例如經(jīng)濟(jì)林、果樹(shù)、牧草等。導(dǎo)致耕地面積一定程度減少，尤其是種植經(jīng)濟(jì)林和大型果樹(shù)，對(duì)耕地耕作層的破壞比較嚴(yán)重，并且恢復(fù)成耕地的成本比較高，周期比較長(zhǎng)。雖然國(guó)家對(duì)建設(shè)用地占用耕地，制定了嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡制度，但對(duì)農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的限制措施還處于初級(jí)探索階段。因此，耕地進(jìn)出平衡對(duì)保障現(xiàn)有耕地總量基本平衡，保障林果業(yè)、畜牧業(yè)的發(fā)展空間，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)濟(jì)收入不減少就顯得尤為重要。

1 耕地進(jìn)出平衡的定義

耕地進(jìn)出平衡是指耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，確保耕地總量基本平衡。

2 耕地進(jìn)出平衡的作用

2.1 能夠確保耕地總量基本穩(wěn)定

耕地進(jìn)出平衡，是為了防止違規(guī)占用耕地植樹(shù)造綠、挖湖造景、占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)，防止工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，改變土地用途造成耕地耕作層破壞。嚴(yán)格實(shí)施耕地用途管制，消除耕地隨意轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)用地的情況發(fā)生，最終目的是確保耕地面積不減少，總體基本穩(wěn)定，保障我國(guó)的糧食安全。

2.2 給林地、園地、草地等其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間

耕地進(jìn)出平衡是保障耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間合理轉(zhuǎn)換的一種機(jī)制，在現(xiàn)有耕地、林地、園地、草地的面積基礎(chǔ)之上，制定轉(zhuǎn)換規(guī)則，避免大面積的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，從而導(dǎo)致耕地面積減少。耕地進(jìn)出平衡既能確?，F(xiàn)有耕地總體平衡，也能確保林地、園地、草地等其他農(nóng)用地的面積穩(wěn)定，從而避免了耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間單向轉(zhuǎn)換情況的發(fā)生，使糧食、果品、飼草、林產(chǎn)品等農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)都能得到保障，不影響百姓的日常使用。

3 耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換的問(wèn)題

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)換是沒(méi)有嚴(yán)格限制和具體操作規(guī)定的，農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，可以隨意種植任何一種合法的經(jīng)濟(jì)作物，不過(guò)基本上還是以種植糧食為主。但隨著社會(huì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高，農(nóng)村的勞動(dòng)力也不斷外流，尤其是年輕的勞動(dòng)力不斷流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)種植的勞動(dòng)力不足，再加上我國(guó)人均耕地的面積較少，種地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也很小，且明顯低于進(jìn)城務(wù)工的收入。在這樣的背景下，一些工商資本進(jìn)入農(nóng)村，把農(nóng)民手中的耕地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，通過(guò)機(jī)械化和批量化的種植獲取收益，但工商資本為了追求利益最大化，不斷地根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整著種植業(yè)結(jié)構(gòu)，使得大量的耕地種植了經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，例如葡萄、蘋果、枸杞、飼草等。這就導(dǎo)致種植糧食的耕地面積不同程度地減少，糧食安全有了隱患。

4 耕地進(jìn)出平衡具體的操作方法

4.1 編制耕地進(jìn)出平衡方案

以縣為單位，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)耕地與林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換需求進(jìn)行統(tǒng)一部署，編制年度耕地進(jìn)出平衡總體方案。方案中主要包括整治為耕地區(qū)域的情況和擬轉(zhuǎn)為林地、果園、草地等其他農(nóng)用地的區(qū)域情況。整治為耕地區(qū)域的情況，要明確原來(lái)種植的作物類型、面積大小、位置、工程量、資金量、整理后的耕地質(zhì)量等別、現(xiàn)有道路溝渠等配套設(shè)施情況、工期、所有權(quán)人等內(nèi)容。擬轉(zhuǎn)為林地、果園、草地等其他農(nóng)用地的區(qū)域情況，要明確占用耕地的面積、位置、耕地質(zhì)量等別、種植作物的類型、種植年限、對(duì)耕地耕作層的損毀程度等內(nèi)容。地塊位置的確定需采取國(guó)家2000大地坐標(biāo)系，利用RTK、手持GPS、航空攝影測(cè)量等測(cè)繪方法確定精確的位置及面積。方案經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，工程實(shí)施完成通過(guò)最終驗(yàn)收后，相應(yīng)的地塊要在年終的土地變更調(diào)查工作中要予以變更相應(yīng)的地類，并做好備注登記。當(dāng)然方案中要確保擬占用和擬整治的區(qū)域面積基本一致，灌排等配套設(shè)施齊全，整治后的耕地質(zhì)量等別不能低于占用耕地的質(zhì)量等別。通過(guò)編制年度耕地進(jìn)出平衡總體方案的方式可以確保耕地進(jìn)出平衡的順利施行。

4.2 實(shí)施耕地進(jìn)出平衡指標(biāo)制度

參照耕地占補(bǔ)平衡制度制定耕地進(jìn)出平衡制度，先建設(shè)耕地進(jìn)出平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，系統(tǒng)中主要對(duì)耕地進(jìn)出平衡指標(biāo)數(shù)量、糧食產(chǎn)能數(shù)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)進(jìn)行登記錄入和監(jiān)督管理，進(jìn)出平衡指標(biāo)主要通過(guò)新增耕地的矢量數(shù)據(jù)來(lái)確定，糧食產(chǎn)能數(shù)量主要通過(guò)新增耕地面積及相應(yīng)的耕地質(zhì)量等別來(lái)確定?？h級(jí)人民政府組織實(shí)施整理現(xiàn)有的殘次林地、園地、草地等其他農(nóng)用地為耕地，配套農(nóng)村道路、灌排系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收后，將耕地進(jìn)出平衡指標(biāo)、糧食產(chǎn)能指標(biāo)、地塊信息、地塊坐標(biāo)、耕地的類型等內(nèi)容錄入耕地進(jìn)出平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，然后在后續(xù)占用耕地發(fā)展林、果、草等農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，按照占一補(bǔ)一的要求在耕地進(jìn)出平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中出具掛鉤確認(rèn)單，用以落實(shí)補(bǔ)充耕地。此方法的優(yōu)點(diǎn)是，先儲(chǔ)備指標(biāo)，然后占用的時(shí)候可以直接用，效率高，而且不存在占用和整理面積對(duì)應(yīng)不上的問(wèn)題。

4.3 耕地進(jìn)出平衡指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)行合并統(tǒng)一管理

將耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和耕地進(jìn)出平衡指標(biāo)合并統(tǒng)一，不管是占補(bǔ)平衡，還是進(jìn)出平衡，都是對(duì)新增耕地指標(biāo)和糧食產(chǎn)能指標(biāo)的監(jiān)管，而且占補(bǔ)平衡項(xiàng)目部分包含了進(jìn)出平衡項(xiàng)目，在效果上有等同性。另外，林地、果園、草地和建設(shè)用地占用耕地一樣，都是導(dǎo)致耕地面積減少，所以，其他農(nóng)用地占用耕地和建設(shè)用地占用耕地的結(jié)果是一樣的，沒(méi)有區(qū)別。因此，將耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和耕地進(jìn)出平衡指標(biāo)合并統(tǒng)一，有利于管理，畢竟占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)實(shí)施多年，相對(duì)比較成熟，將耕地進(jìn)出平衡項(xiàng)目納入占補(bǔ)平衡可以減少資源浪費(fèi)，便于操作實(shí)施。

5 總結(jié)

總之，耕地進(jìn)出平衡的實(shí)施，對(duì)國(guó)家糧食安全是至關(guān)重要的措施，如何簡(jiǎn)單易行，既不傷害老百姓的利益，也不影響操作性，這就要求我們對(duì)現(xiàn)有政策靈活應(yīng)用，根據(jù)現(xiàn)有的平臺(tái)解決耕地和林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換存在的問(wèn)題。耕地進(jìn)出平衡必然是一個(gè)很好的選擇，既能滿足社會(huì)發(fā)展的要求，也能維護(hù)農(nóng)民的根本利益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、耕地保護(hù)、糧食安全之間找到了一個(gè)平衡點(diǎn)，從而加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)耕地的用途管制，便于國(guó)家根據(jù)形勢(shì)及時(shí)調(diào)整耕地政策，為國(guó)家耕地保護(hù)決策的調(diào)整提供了工具。