文 浮塵

推動執(zhí)法力量下沉，提高執(zhí)法監(jiān)管效能，讓“看得見”的人執(zhí)法，是本輪改革追求的目標(biāo)之一。為盡可能調(diào)動基層積極性，避免過多的“岸上干擾”，國家層面出臺了很多剛性規(guī)定，例如，不強求上下對應(yīng)、不允許干預(yù)地方改革等。目的無非是通過增強地方的自主決策能力，為事權(quán)承擔(dān)創(chuàng)造良好的工作條件。這本是非常好的愿景，但因推進過程中部分基礎(chǔ)性問題懸而未決，一些被認(rèn)為是必須的指導(dǎo)也因剛性規(guī)定的強行隔斷，導(dǎo)致實施過程中的“變味”“走樣”。例如執(zhí)法和行業(yè)管理的邊界劃定、職責(zé)劃分五花八門導(dǎo)致的指導(dǎo)對象不清等。

改革是對利益分配格局的重新調(diào)整，外部環(huán)境、特別是涉改對象對改革的態(tài)度，在很大程度上決定了最終走向。要爭取涉改對象支持，除了需要經(jīng)過科學(xué)論證、廣泛征求意見、兼顧利益相關(guān)方訴求外，還需要打破條塊制約、營造支持氛圍、消除模糊地帶、調(diào)動外部資源、合理劃分權(quán)責(zé)等落地支撐。然而，在改革落地過程中，這些本應(yīng)在改革框架設(shè)計時解決的支撐，卻被執(zhí)行過程中的“一刀切”帶偏方向。

外部環(huán)境營造超出了編辦和行業(yè)參與者的能力范圍，后期改革落地過程中遇到的問題，或多或少地與配套工作存在關(guān)聯(lián)。若據(jù)此將改革中的問題完全歸咎于改革參與者，既不夠客觀公允，也不利于對改革“后半篇文章”進行適度糾偏。為此，我們有必要對改革的外部環(huán)境做一番審視。

成天一針見血，自認(rèn)快意恩仇?？嘈膶ふ抡?，風(fēng)雨中猶清醒。所謂生民立命，過眼便成浮塵。文章若能濟世，應(yīng)問懸壺之人。

自主決策 難達預(yù)期

先談?wù)勛灾鳑Q策的可行性，這也是本輪改革中爭議最大的話題。

盡管大家都知道國家層面有硬性規(guī)定，但每次調(diào)研反映最多的，仍是上級沒有給予足夠指導(dǎo)。有同志提出：“行業(yè)主管部門常抱怨體制亂，可為什么理順體制的機會送上門來，卻不去抓住呢？不干涉至少還可以指導(dǎo)，不便詳細指導(dǎo)至少也應(yīng)該給出一個能服眾的標(biāo)準(zhǔn)！”

上述意見具有一定普遍性，“不強求上下對應(yīng)、不干預(yù)地方改革”和“不進行有效指導(dǎo)”之間，是不能人為劃上等號的！另一方面，突然間讓原本“跟著走”的同志去“帶隊伍”，這從天而降的“權(quán)利”，很容易讓其不知所措。就像大學(xué)新生，在享受離開父母的短暫“自由”之后，多數(shù)會陷入迷茫。只可惜改革完成的考核時間，并沒有大學(xué)四年那么長。

簡單來講，地方自主決策，與其心理準(zhǔn)備、能力儲備和主動適應(yīng)密切相關(guān)。調(diào)研結(jié)論是制度預(yù)期的自主決策與地方的基礎(chǔ)儲備之間，還存在不小差距；改革設(shè)計的“不強求、不干預(yù)”與行業(yè)主管部門的工作要求間，還存在諸多不匹配。傳統(tǒng)文化中，解決此類問題靠輔助機制。代換到改革這件事上，解決的途徑就是修改頂層設(shè)計，并沿著設(shè)計思路開展行之有效的行業(yè)指導(dǎo)。令人遺憾的是，行業(yè)要么止步于“令行禁止”，要么忙于自家改革無暇他顧。總之，在輔助機制缺位的情況下，地方雖然實現(xiàn)了自主決策，但其效果卻和改革的預(yù)期存在顯著的差距。

事后補丁 無法治本

在改革醞釀過程中，行業(yè)應(yīng)該重點關(guān)注的是，從一體化的法律法規(guī)體系及一體化的人事制度設(shè)計中，有效剝離出改革后的行政職能、行政輔助職能、社會服務(wù)職能和行政執(zhí)法職能，為平息執(zhí)法改革過程中的爭議出臺評判標(biāo)準(zhǔn)。甚至可以嘗試推動國家層面的《交通運輸綜合行政執(zhí)法條例》編制工作，以明確執(zhí)法職能的方式助推改革。然而，相關(guān)事項似乎至今尚未聽到任何進展。

當(dāng)然，行業(yè)部門確實面臨客觀困難，無論理順體制，還是改革立法，難度都很大，無法一蹴而就。但總不能因為有困難就止步不前吧？退一步講，即使不作全面指導(dǎo)，也可以爭取幾個共建試點，拿出個樣本來“曲線指導(dǎo)”。遺憾的是，這方面工作也裹足不前。

不可否認(rèn)，行業(yè)在改革“后半篇文章”上還是下足了功夫的。例如，開展交通運輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項整治，編印交通運輸行政執(zhí)法人員應(yīng)知應(yīng)會手冊系列叢書，梳理交通運輸執(zhí)法事項目錄清單，部署“四基四化”建設(shè)，開展執(zhí)法隊伍履職試點等。從中我們也能體會到行業(yè)致力于發(fā)展的決心，但實事求是地講，從源頭上理順和事后“打補丁”，其效果畢竟不可同日而語。

管理慣性 滋生情緒

按照責(zé)權(quán)對等原則，放手讓地方去干，就意味著管理思路、特別是上級部門的管理思路需要隨之調(diào)整，上級部門對下級的制約就會相對減弱。屬于地方事權(quán)、在自主決策范圍內(nèi)的事，上級部門就不宜過多參與。實際情況是，在傳統(tǒng)管理思維慣性和被誤讀的“精細化管理”理念共同作用下，部分上級單位仍習(xí)慣“統(tǒng)計一切、知曉所有”，即便這部分內(nèi)容已不在其職責(zé)范圍內(nèi)。地方也不免因為自己的“領(lǐng)域”被上級“入侵”而產(chǎn)生抵觸情緒。

當(dāng)雙方的對立情緒與改革遺留問題相疊加，且找不到適當(dāng)宣泄口時，內(nèi)部矛盾就開始累積：上邊會認(rèn)為下面“站位不高”，下面會認(rèn)為上邊“沒事找事”。究其原因，不過是思維慣性作祟，但在缺乏換位思考和充分交流的情況下，這種對立卻構(gòu)成惡性循環(huán)的根，滋生出行業(yè)戾氣。

對“精細化管理”的誤讀在于，管理思維沒有主動適應(yīng)改革事權(quán)調(diào)整，“穿新鞋走老路”。這讓大家看不到真正的希望。各行其是的問題反饋到改革上，就變成了“我自閑庭信步”的“超脫”。造成改革思路得不到自上而下的延續(xù)，這就是改革設(shè)計者面臨的系統(tǒng)性難題。

外部影響 行深至遠

再談?wù)劯母镔x能和資源保障這對“孿生兄妹”，他們不可分割也不能分割，這是事權(quán)對等的另一層涵義。需要慎重考慮的是，“分家”以后，執(zhí)法和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)往往分設(shè)。為保持局部最優(yōu)，領(lǐng)導(dǎo)也可能加入非均衡博弈，從而加劇問題的復(fù)雜程度。

簡單地說，“人隨事走”“事隨編走”是保障工作平穩(wěn)過渡的最佳方案，但其中卻夾雜了最大限度保留一個可依托辦事機構(gòu)的“私心”，它讓“分家”變得不那么純粹。如果領(lǐng)導(dǎo)再借助管理威權(quán)加入非對稱信息博弈，就會進一步加大分工的不確定性。這悖離了改革的初心，是改革設(shè)計者始料不及的問題。

拋開設(shè)計者單位及個人的利益不談，改革本身還會面臨諸如巡視、審計、問責(zé)等執(zhí)紀(jì)利劍。所以，改革方案在設(shè)計過程中，當(dāng)面對諸如“應(yīng)該怎樣”和“為什么這樣”等問題時，穩(wěn)妥起見，往往會回到中規(guī)中矩的軌道，這其實與改革精神并不合拍。在不能實現(xiàn)大規(guī)模突破的前提下，改革方案必然很難讓人“眼前一亮”。改革設(shè)計者思考得更多的，是方案必須符合當(dāng)下各項規(guī)定，還要經(jīng)得起推敲。由此看來，現(xiàn)行制度與改革思路相契合是很必要的。一種解決方向是制度及時跟進，另一種則是建立糾錯機制，為改革創(chuàng)新提供保障。

簡單總結(jié)，改革是一項系統(tǒng)工程，在有限的資源和看得見的掣肘中，改革設(shè)計者也面臨著艱辛和不易，后期管理慣性、穿新鞋走老路、制度束縛和領(lǐng)導(dǎo)介入構(gòu)成的非均衡博弈，更加劇了改革思維和執(zhí)行過程之間的沖突。無論如何，改革方案總歸是在內(nèi)外糾結(jié)中付諸行動了。當(dāng)單位掛牌、人員到位后，執(zhí)法改革也正式開啟了“下半場”，相關(guān)問題將逐一浮出水面。