北京市房山區(qū)消防救援支隊 龐威

一、引言

城鄉(xiāng)結(jié)合部，是指兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶，又稱城市邊緣地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地、城鄉(xiāng)交錯帶，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的鄉(xiāng)村地帶。近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，創(chuàng)造了大量的住房需求；城市近郊大量農(nóng)村土地被征收用于房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致了農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，紛紛選擇將自有住房出租賺取租金。這些建設(shè)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)村民宅基地上的出租房屋為第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)者提供了低廉的住房，間接降低了城市居民的生活成本，對拉動內(nèi)需和提升居民生活水平起到了一定的積極作用。但同時應(yīng)該注意到，由于土地性質(zhì)、房屋性質(zhì)和居住人群的特殊性，村民宅基地自建出租房在消防安全管理上存在安全條件先天不足、安全意識十分淡薄、安全管理逐級弱化、用途功能復(fù)雜多樣、消防基礎(chǔ)相對薄弱的特點，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域火災(zāi)高發(fā)，群死群傷事故時有發(fā)生，對社會面火災(zāi)防控和城市化進程產(chǎn)生了極為不利的影響。

二、某郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部出租房基本情況

某郊區(qū)位于北京市近郊，隨著近年來城鎮(zhèn)化進程提速，特別是在軌道交通線路開通后，便利的交通條件推動流動人口持續(xù)涌入，年增長率高達10%。城鄉(xiāng)結(jié)合部村民出于自身經(jīng)濟利益的驅(qū)動，對自有宅基地房屋進行翻建后出租，層數(shù)由早期的單層、2層，發(fā)展至3層、4層，個別甚至能夠達到6層，房間數(shù)由十余間逐步增長至近百間。截至2020年12月，某郊區(qū)城鄉(xiāng)接合部出租房屋共有2.35萬戶，出租房4.53萬間，居住人數(shù)約10.12萬人，人口倒掛村達13個，主要分布在軌道交通、高速路、城鎮(zhèn)快速路沿線的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。其中，以距離北京市主城區(qū)最近的A鎮(zhèn)和區(qū)政府所在地B街道的7個村出租房屋規(guī)模尤為突出，共建有出租房屋765棟,建筑面積24.74萬平米，出租9846間，居住2.08萬人，常住人口與流動人口比為1：2.7。

近三年來，全區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)火警和火災(zāi)分別占全區(qū)總數(shù)的67.1%、53.7%。較為突出的是2018年2月22日23時19分，位于A鎮(zhèn)某村的一處建有13個房間的村民宅基地自檢出租房屋發(fā)生火災(zāi)，火災(zāi)原因為電動自行車電瓶集中充電過載所致。租戶系某快遞公司，租用此處作為員工宿舍和電動自行車電池充電間使用，每日居住人數(shù)達22人，同一時間充電電瓶數(shù)達十余塊。所幸因事發(fā)時員工并未入睡并及時逃生，火災(zāi)未造成人員傷亡。

三、某郊區(qū)城鄉(xiāng)接合部出租房屋消防安全風(fēng)險

（一）安全條件“先天不足”

城鄉(xiāng)接合部出租房大多未經(jīng)鄉(xiāng)村規(guī)劃，為擅自搭建，房屋之間的防火間距嚴重不足，“握手樓”問題十分突出，一旦起火蔓延迅速，火燒連營，極易造成群死群傷。B街道某村宅基地總占地面積7.2萬平方米，總建筑面積13.8萬平方米，最大自建樓建筑面積1300平米，房間96間，居住人數(shù)約200人，存在安全出口數(shù)量少、防火間距小、疏散通道不暢等問題。

（二）安全意識“十分淡薄”

此類場所人員流動性大，生活條件簡陋，文化素質(zhì)較低，消防安全常識缺乏、意識淡薄，日常用火、用電、用氣不規(guī)范，電線亂拉亂接，違規(guī)使用液化氣和電動自行車樓內(nèi)充電的現(xiàn)象十分普遍。加之缺乏逃生自救知識，極易造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。該區(qū)流動人口整體受教育程度不高，主要集中在初中學(xué)歷教育及以下水平階段，占總?cè)藬?shù)的73.6%，普遍缺乏最基本的消防安全常識和疏散逃生技能。

（三）安全管理“逐級弱化”

房東的消防安全主體責(zé)任缺位，無日常管理、不巡查檢查、缺安全提示。街鄉(xiāng)、村抓消防安全的自覺性不高，村“兩委”及大隊公職人員示范作用不明顯，消防安全網(wǎng)格管理處于“空轉(zhuǎn)”，檢查巡查流于形式。前文中提到的A鎮(zhèn)某村“2·22”火災(zāi)的房東就是本村的大隊會計，其明知集中整治要求，不但不將自己的房屋主動上賬整改，還縱容租戶在此集中充電，反映出主體責(zé)任嚴重落實不足、消防安全網(wǎng)格管理嚴重缺失。

（四）用途功能“復(fù)雜多樣”

除居住外，出租房屋還多用于家庭式作坊、物流倉儲、廢品回收等產(chǎn)業(yè)，且非法加工、非法經(jīng)營、“三合一”“多合一”等問題突出，有的加工作坊存放大量易燃、可燃的貨物或半成品，且住有大量生產(chǎn)加工人員。這些場所一旦發(fā)生火災(zāi)，蔓延速度快，燃燒時間長，人員疏散難，撲救難度大。A鎮(zhèn)某村因大量房屋出租用于電商存儲經(jīng)營而得名“淘寶村”，儲存、辦公和住宿設(shè)在同一建筑內(nèi)的情況較為普遍，隱患問題多，火災(zāi)風(fēng)險高。

（五）消防基礎(chǔ)薄弱、設(shè)施普遍缺失

這些地區(qū)普遍沒有市政消火栓管網(wǎng)、消防水池、天然水源，擴張搭建的違法建筑占用原有村級道路兩側(cè)，致使道路狹窄、消防車無法通行。建筑內(nèi)部普遍未設(shè)置火災(zāi)報警裝置、自動噴淋設(shè)施、室內(nèi)消火栓、應(yīng)急廣播、應(yīng)急照明、疏散指示標志等消防設(shè)施。小型消防站、微型消防站缺口大，一旦發(fā)生火情，早期預(yù)警、初期控火、疏散人員等應(yīng)急措施滯后，極易導(dǎo)致小火釀成大災(zāi)，造成人員傷亡。

四、某郊區(qū)城鄉(xiāng)接合部出租房屋消防安全風(fēng)險成因

（一）規(guī)劃缺位，農(nóng)村宅基地情況復(fù)雜

從需求端看，由于城市的迅速擴張，高速路、城鎮(zhèn)快速路、軌道交通線路及公共交通干線像血管一樣向城市周邊輻射延伸，附近的村落迅速被城市的發(fā)展吞噬。在此過程中，一部分村民通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)進行了拆遷安置；而另一部分村民的住房未被列入開發(fā)規(guī)劃，但距離交通干線近，出行方便，逐漸吸引了大量的租房需求。從供給端看，村民宅基地經(jīng)過多個時期的分配和確權(quán)，普遍沒有考慮過大型車輛的通行，除了村內(nèi)主要道路外，大部分宅基地間的道路以胡同的形式存在，部分胡同長可達500米之多，而寬度大部分不超過3米，在實際使用過程中還存在著停放自行車、摩托車、電動自行車、老年代步車的情況，消防車通行十分困難。在實際滅火過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過由于報警人地址描述錯誤，導(dǎo)致消防車誤入一長距離胡同后被迫倒車折返，最終1.6公里的直線距離用時近20分鐘才到達現(xiàn)場的情況。故在火災(zāi)撲救過程中，消防救援人員往往只能選擇長距離鋪設(shè)水帶干線的方式進行供水，嚴重影響了滅火效率。

（二）管理缺位，房屋建設(shè)有章難循

2020年7月31日，北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（京政發(fā)〔2020〕15號），對村民宅基地的建設(shè)進行了明確的規(guī)定，明確了宅基地用地相關(guān)標準，并要求在建設(shè)過程中加強建房設(shè)計管控，嚴格履行建房審批手續(xù)?！懊繎粽赜玫貥藴?，人多地少的地區(qū)最高不得超過167平方米，其他地區(qū)最高不得超過200平方米”“村民應(yīng)嚴格按照批準面積和建房標準建設(shè)住宅，禁止未批先建和超面積、超高度建房”“村民建房基底面積占宅基地面積原則上不得超過75%，房屋檐口高度（以房屋基底上平面起計算）原則上不得超過7.2米。房屋四至(含滴水)垂直下落投影、臺階均應(yīng)控制在自家宅基地范圍內(nèi)”。但是在執(zhí)行的過程中，一方面，由于《意見》僅針對新建宅基地自建房進行了規(guī)定，對既有的超標村民宅基地的問題沒有作出解決，導(dǎo)致隱患的存量無法降低；另一方面，由于對不符合《意見》要求的行為缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù)，同時部分村民攀比心理較重，基層組織群眾工作不到位，導(dǎo)致《意見》難以徹底貫徹執(zhí)行，新的超標建筑仍在建設(shè)，隱患的增量仍在逐步增加。

（三）規(guī)范缺位，村民自建房成空白地帶

根據(jù)《建筑法》規(guī)定：“搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”。根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于加強村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》（建質(zhì)〔2004〕216號）規(guī)定，農(nóng)民自建低層建筑是指農(nóng)民自建兩層（含兩層）以下住宅。故若建房者嚴格落實《關(guān)于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》中關(guān)于“房屋檐口高度原則上不得超過7.2米”的規(guī)定，建筑層數(shù)會被限制在兩層以內(nèi)，該建設(shè)行為不適用《建筑法》，無法對該建設(shè)行為進行約束?！督ㄖO(shè)計防火規(guī)范》（GB 50016—2014）規(guī)定：“本規(guī)范適用于下列新建、擴建和改建的建筑：3 民用建筑”?！兑?guī)范》條文說明中指出：“本規(guī)范所規(guī)定的建筑設(shè)計的防火技術(shù)要求，適用于各類廠房、倉庫及其輔助設(shè)施等工業(yè)建筑，公共建筑、居住建筑等民用建筑”。但在實際建設(shè)過程中，由于村民宅基地具有連片劃分、獨立建設(shè)、面廣量大、無需向區(qū)縣級主管部門申報的特點，區(qū)縣級政府行政部門無法依法對其建設(shè)行為進行約束，導(dǎo)致建設(shè)中存在隨意性甚至是違規(guī)行為。

（四）執(zhí)行缺位，安全責(zé)任落實違法不究

村民自建房用于出租，與租客形成了租賃關(guān)系。但在法律執(zhí)行過程中，往往對出租行為的主體進行劃分，僅將公司出租房屋視為經(jīng)營行為，而不視個人出租房屋為經(jīng)營行為。作為消防管理和監(jiān)督執(zhí)法主要依據(jù)的《消防法》《北京市消防條例》《北京市消防安全責(zé)任監(jiān)督管理辦法》（北京市人民政府令第143號）均沒有對個人的經(jīng)營行為作出明確規(guī)定，能夠作為依據(jù)的只有《北京市農(nóng)村消防安全管理規(guī)定》（北京市人民政府令第196號）?！兑?guī)定》明確指出，農(nóng)村地區(qū)從事住宿經(jīng)營活動的個人應(yīng)當建立消防安全管理制度，落實消防安全責(zé)任；制定消防安全措施和應(yīng)急預(yù)案；配備完好、有效的消防器材；設(shè)置符合要求的應(yīng)急照明設(shè)施、消防安全疏散標志和安全出口，確保疏散通道和安全出口暢通；開展防火巡查和自檢自查，及時消除火災(zāi)隱患；對從業(yè)人員進行消防法規(guī)、防火知識、滅火常識和逃生自救方法等內(nèi)容的宣傳教育；配合有關(guān)部門做好消防安全檢查和專項治理工作。但在執(zhí)行過程中，由于執(zhí)法面太廣、監(jiān)督執(zhí)法人員不足等原因，往往只能對規(guī)模較大的出租房進行有效管理，監(jiān)管的覆蓋范圍不足。

五、城鄉(xiāng)接合部出租房屋消防安全治理工作思路

（一）明確層級責(zé)任，強化措施落實

研究出臺適用于村民宅基地出租房屋的建設(shè)標準，采取既有風(fēng)險建筑和新建風(fēng)險建筑的處理方式，使村民自建出租房管理有規(guī)可依、有章可循。依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”機制，加強屬地和部門聯(lián)合執(zhí)法整治，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、輿論等手段，因地制宜地采取查封、取締、搬遷、拆遷、改造等措施，堅決確保違法建設(shè)“減少存量、嚴控新生”。強化村“兩委”班子建設(shè)，帶頭執(zhí)行農(nóng)民宅基地管理辦法和村莊管理相關(guān)政策法規(guī)，并結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善村規(guī)民約，規(guī)范出租及使用行為，落實“最后一公里”治理責(zé)任。

（二）提升管理水平，提升防范能力

探索建立城鄉(xiāng)結(jié)合部出租房屋標準化驗收制度，由村委組織逐戶實地驗收，對符合出租標準的房屋實行登記備案，報經(jīng)屬地政府審核合格方可對外出租。施行“賓館化”管理模式，對一定規(guī)模以上的出租房屋參照消防技術(shù)規(guī)范對旅館建筑的管理標準，明確八項管理措施：一是違章建筑、彩鋼板建筑、地下空間及三層以上樓層嚴禁出租；二是嚴禁使用液化石油氣鋼瓶及液體燃料；三是出租間數(shù)5間（含）以上或租住人數(shù)10人（含）以上的，應(yīng)明確由專人負責(zé)管理，落實24小時值班、兩小時防火巡查；四是每個房間、公共區(qū)域應(yīng)設(shè)置獨立式感煙火災(zāi)報警器及滅火器,疏散走道應(yīng)設(shè)置應(yīng)急照明及疏散指示標志；五是每層建筑面積不小于200㎡的出租房屋每層至少設(shè)置2個安全出口，保證疏散通道、安全出口暢通，門窗上嚴禁設(shè)置影響人員疏散及滅火救援的障礙物；六是電動自行車及蓄電池嚴禁入樓、入屋；七是電器線路必須穿金屬管或金屬槽盒敷設(shè)，每戶應(yīng)設(shè)置剩余電流保護裝置；八是應(yīng)在醒目位置公示房屋安全狀況，主要內(nèi)容包括消防安全責(zé)任人、管理人信息、消防安全自主承諾、消防安全三提示。

（三）加大投入力度，夯實防控基礎(chǔ)

按照《建筑設(shè)計防火規(guī)范》規(guī)定，對城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)村主要車輛通行道路集中治理，清除隔離樁、欄桿等障礙設(shè)施和土石、柴草等障礙物，保證消防車通行順暢，打通滅火救援的生命通道。補建市政消火栓、消防水箱、消防水池等基礎(chǔ)設(shè)施；優(yōu)先加強出租房屋集中區(qū)域的小型、微型消防站建設(shè)，配齊應(yīng)急力量和器材裝備，加強滅火救援培訓(xùn)演練；充分挖掘社會化消防救援力量潛力，通過改裝灑水車、“一警六員”實操實訓(xùn)，擴大滅火救援行動參與面，提升第一到場處置能力；推行聯(lián)網(wǎng)型獨立火災(zāi)報警、簡易噴水滅火系統(tǒng)、電氣火災(zāi)監(jiān)控和電動自行車集中充電樁等設(shè)施。各重點村應(yīng)成立巡檢聯(lián)防專門力量，對出租房屋開展高頻次入戶式宣傳體檢，就火災(zāi)案例警示、初起火災(zāi)撲救、逃生自救技能開展宣傳教育，同時對火、電、氣等危險源的使用和疏散通道、消防器材狀況進行檢查提示。