曹均學，陳 鈺

(西華師范大學 馬克思主義學院，四川 南充 637000)

農業(yè)是國民經濟的基礎，農民是發(fā)展農業(yè)的主力軍，而土地則是農民賴以生存發(fā)展的基礎。自改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為核心的土地制度一直深受黨和國家的高度關注。1978年的改革率先從農村開始，以解決土地問題作為農村改革的開端，初步確立了“包產到戶”的家庭聯產承包責任制；1982年元旦，第一個關于“三農”的一號文件批轉《全國農村會議紀要》提到目前實行的包產到戶等各種責任制都是社會主義集體經濟的生產責任制，再次強調了要保障農民的土地自主權,發(fā)揮他們的主動性；[1]1998年，《土地管理法》的修訂與通過，更是從法律上對農民的土地進行了保障；2013年11月，中共中央出臺《全面深化改革若干重大問題的決定》，說明了要堅持和穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變；[2]同時今年2月發(fā)布的已連續(xù)十八年聚焦農民問題的中央一號文件，再一次彰顯了解決好農民土地問題的重要性和家庭聯產承包責任制的穩(wěn)定性。由此可見，激活土地流轉與使用，是實現鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

一、改革開放以來我國農村土地制度的變遷歷程

在改革開放，實施家庭聯產承包責任制以前，農村的土地制度經歷了三次變遷，即1950年的土地改革、1953年的初級農業(yè)合作社和后期的人民公社化。數次變革的根本原因在于生產力與生產關系的矛盾性。原來土地制度中的生產關系不能適應生產力的發(fā)展，甚至阻礙了生產力發(fā)展。在人民公社化期間，高度集中的公社制為國家完成工業(yè)化的原始積累創(chuàng)造了制度條件；[3]但在農業(yè)上，該種高度集中的“政社合一”體制沒有處理好國家、集體和農民三者的關系，農民在集體生產中看不到獲利點，后期的平均主義更加忽視了農民的經濟利益，因此嚴重挫傷了農民的生產積極性，對當時的農業(yè)發(fā)展產生了巨大的消極影響。馬克思在《政治經濟學批判〉序言》中曾說到，“無論哪一個社會形態(tài)，在它所能容納的全部生產力發(fā)揮出來以前，是絕不會滅亡的；而新的更高的生產關系，在它的物質存在條件在舊社會的胎胞里成熟以前，是絕不會出現的”。這段話對于新舊制度的更替也同樣適用；舊制度已經不能適應新時代的發(fā)展，促使了新的土地制度——家庭聯產承包責任制的誕生。

(一)以“包產到戶”為特點的初步確立(1978-1983)

中國農民用世界上7%的土地養(yǎng)活了22%還多的人口。[3]在1978年生產力水平和生產工具沒有發(fā)生根本變化前提下，中國的土地制度完成了歷史性的轉變，開始實行“以包產到戶”為特點的家庭聯產承包責任制。1978年黨又重新確立了解放思想，實事求是的思想路線，為家庭聯產承包責任制的順利實施和推行創(chuàng)造了思想和政治條件。當年作為農業(yè)大省的安徽遭遇大旱災，又值秋種之時，使用干地、干土、干下種”的種麥法并未得到農民的接納，紛紛不愿行動。于是安徽省委采取了“借地度荒”的策略，即在特殊時期把土地借給農民，讓農民自己耕種，所得以度災年。而這種做法其實就是“包產到戶”的前身。緊接著鳳陽縣小崗村的18戶農民創(chuàng)新出了“包干到戶”做法，即繳夠國家和集體的，剩下都是自己的。這一做法極大地調動了農民的生產積極性，但由于當時受“左”的思想影響，該做法只能在試點中推行。1979年黨的十一屆四中全會上通過的《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》明確指出，在某些副業(yè)生產的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶可以實行包產到戶。[1]“包產到戶”的做法在阻礙中繼續(xù)前進，第一次得到中央領導人明確的支持，這給農民吃了一顆定心丸。1980年5月，鄧小平在談到農村改革中旗幟鮮明地支持“包產到戶”，支持農村改革實踐。同年9月，由中共中央印發(fā)的《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》中強調了包產到戶并未偏離社會主義，并且在1983年的《當前農村經濟政策若干問題》的文件中對其給予了高度認可，初步確立起了家庭聯產承包責任制的重要地位。

(二)以“雙層經營”為模式的逐步推廣(1984-1991)

在確定了包產到戶的合理性后，其在農村有條不紊地進行著，但同時農民又產生了新的困擾和擔憂——土地承包的年限問題。隨即1984年中共中央頒布了《關于1984年農村工作的通知》，指出“土地承包期一般應在15年以上。生產周期長的和開發(fā)性的項目，承包期應該更長一些?！盵2]延長土地承包期后，農民們擼起袖子加油干，在1984年的糧食產量達到了歷史最高峰，有力地減少了農民“吃不飽”現象出現。特別是在取消了禁止糧食自由買賣的農產品統(tǒng)購派銷制度后，農村的改革形勢一片大好，“雙層經營”模式在農村站住了腳。1986年6月六屆全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，第一次以法律的形式保障了農民的承包權，加強了農村改革的依法度。隨后在1990和1991中共中央出臺的多個文件中也明確提到，農村要堅持家庭聯產承包責任制，使以“雙層經營”為模式的土地制度在逐步推廣中得到了鞏固。

(三)以“長期穩(wěn)定”為核心的穩(wěn)步深化(1992-2000)

1992年鄧小平南方講話，“三個有利于”再次印證了農村推行家庭聯產承包責任制的正確性，生產力得到了發(fā)展，人民生活水平顯著提高。此時的農村土地制度改革又被賦予了新的歷史任務，即長期穩(wěn)定推進家庭聯產承包責任制，深化土地制度改革。1993年，第一個15年土地承包期接近尾聲，中央文件再提出再次延長土地承包期30年，使家庭聯產承包責任制得以繼續(xù)推行。同時隨著人口數量的增多和城鎮(zhèn)化影響，文件中明確規(guī)定了允許土地使用權依法轉讓，減少撂荒現象。1998年修訂版《土地管理法》、2000年的《中共中央關于制定國家經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，都是黨和國家不斷加強依法治農力度，運用法律形式保護農民權益的顯著表現。

(四)以“動態(tài)發(fā)展”為主題的創(chuàng)新協(xié)調(2000至今)

進入新世紀，農村土地制度和市場經濟的關系、家庭聯產承包責任制如何與現代化農業(yè)相結合等成為了勢必解決的問題。這一時期的家庭聯產承包責任制顯示出新的特征：動態(tài)發(fā)展、創(chuàng)新協(xié)調。自中國加入世貿組織后，為了使國內的農業(yè)不掉隊，更好地應對國際風險，黨和國家不斷地通過調整農業(yè)稅等方式加大對農民的扶持力度。黨的十九屆五中全會上，提出要優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，走中國特色的社會主義鄉(xiāng)村振興道路，保障糧食安全，側面反映了農村土地制度的重要性。到2021年黨中央連續(xù)18年發(fā)布聚焦“三農”問題的一號文件，對農村土地承包經營制度、農業(yè)農村發(fā)展方向等方面都作出了明確規(guī)定，全面推進鄉(xiāng)村振興。

二、改革開放以來我國農村土地制度變遷解決的主要問題

(一)遵循了生產力決定生產關系這一人類社會發(fā)展基本規(guī)律

1953年，我國開始第一個五年計劃。在此期間，黨和政府認真貫徹落實“依據中國國情，一切從實際出發(fā)”的準則，反復強調不冒進不盲目，最終在1957年順利并超額完成了任務與目標，這時的生產關系是符合生產力發(fā)展這一基本規(guī)律的；但在五十年代后期，農業(yè)高級合作社迅速合并成人民公社，強調“一大二公”、“一平二調”，甚至提出了“超英趕美”的口號；同時當時有不少夸大人民公社的文章，以輿論引導了當時農村出現的紛紛頌揚“共產主義是天堂，任命公社是橋梁”的現象，[3]“浮夸風”“共產風”的盛行，完全忽視了我國落后的生產技術和物質條件的地區(qū)差異，“先進”的生產關系卻阻礙了農業(yè)生產力的良好發(fā)展。而改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為代表的土地制度始終遵循了生產力決定生產關系這一人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。在改革之初，經歷了人民公社和文化浩劫的中國農村，呈現出生產水平低下，農用機械使用率低，科學技術落后的特點，加上正值自然災害頻發(fā)時期，此時的農村地區(qū)并不適合大規(guī)模地進行產業(yè)化經營，而是需要分散經營，把所有權和經營權適當分離，以家庭為單位，進行小規(guī)模生產，以便度過非常時期。

(二)提升了農民的主體地位，提高了農民的生產積極性

在人民公社化時期，為了最大程度上消滅私有制，實施土地公有化，把土地收歸人民公社所有，造成了過度的平均主義，吃大鍋飯現象，平均主義和無償調撥違背了按勞分配和等價交換的原則，剝奪了農民公平獲取物質利益的要求，一切生產經營活動都必須根據上級的指示和意愿，生產隊并沒有自主權，[5]農民更沒有主體地位。文革期間，具有家長作風的“大寨式工分”盛行，在每次出工前都會有人專門記錄次數，而每一工的分值具體要按照勞動者的勞動強度和態(tài)度，在年底生產隊大會上進行給值，其中政治覺悟高，思想素質好的人通常換來高工分，真正勞動的人工分卻不一定高。而1978年安徽鳳陽小崗村率先通過“包產到戶、自負盈虧”的方式，第一次站起來獨立支配了個人勞動，把農民自身的責、權和利緊密結合，農民第一次嘗到了自主耕種，多勞多得的甜頭，提高了農民的生產積極性。農民是農村的主要人群，對于農村社會的穩(wěn)定性，他們具有重要影響力。從古至今，農民對于土地的渴望都是只增不減。明確農民的主人翁意識，提升其主體地位，讓農民安安心心扎根土地，既有利于農業(yè)生產的發(fā)展，又有利于農村社會的穩(wěn)定。在解決農民溫飽問題的同時，又提高了農民的生產積極性。

(三)解決了中國糧食供給問題，滿足了人民基本生存需要

解決好農村土地問題，在一定程度上就解決了我國的糧食供給問題。從農業(yè)合作社、人民公社化到1978年的家庭聯產承包責任制，中國在這三個時期不同的糧食產量就很好地說明了這個問題。以安徽省亳州市為例，從1949-1953年農業(yè)合作社時期，亳州的糧食產量是呈現曲折上升的態(tài)勢，在1951年達到了該時期的最高值72.1萬噸；但在50年代后期以及60年代初期，受人民公社化的影響，吃大鍋飯的現象極大地打擊了農民的生產積極性，在1964年該市的糧食產量低到21.6萬噸；總的來看1949-1964年，亳州市的糧食產量是在緩慢減少，但從1978年以“包產到戶，雙層經營”為特點的家庭聯產承包責任制卻在一定程度上解決好了亳州的糧食供給問題。在家庭聯產承包責任制實行的第十年，迎來了40年糧食產量的最高峰241.7萬噸，增幅達到了91.06%，滿足了人民基本的生存需要。不僅是安徽的亳州，還有江蘇的徐州等等，在實行家庭聯產承包責任制的地區(qū)紛紛度過了災年，解決了自己的溫飽問題。從長遠來看家庭聯產承包責任制，農民獲得自己的土地，強化了農民“經濟人”特性，不僅有利于減少城鎮(zhèn)化帶來的消極影響，還有利于守好18億畝耕地紅線，保障我國的糧食產量穩(wěn)步增長，打好種業(yè)翻身仗，從而保障糧食安全，推進農村農業(yè)現代化進程。

三、我國現行農村土地制度存在的主要問題

(一)農村土地產權界定模糊，集體行使權利與義務不對等

我國現行的農村土地制度中，土地產權的界定模糊，使各項權利主體對于土地的責任與管理不能明確，導致農村土地糾紛與矛盾頻發(fā)。按照1982年《憲法》和1998年的《土地法》規(guī)定，90%農村土地它的所有權都歸為集體所有，即農村的集體經濟組織，只有10%歸為國家，用于國有農墾，國家賦予了農村集體經濟組織巨大的土地管理、分配、轉讓和收益等權利。但在實踐的過程中，我們不難發(fā)現：農村土地集體所有權的主體——集體，并沒有得到對等的行使權利與義務。[4]從義務方面來講，集體需要在集體成員的商討和監(jiān)督下，對集體的土地進行合理分配、加強對承包和轉讓土地農用性質的監(jiān)督以及落實國家和政府的土地政策，保障集體內成員的利益。但從權利方面來看，農民土地的所有權并沒有給作為所有權法人的集體帶來同等的收入，特別是在依靠傳統(tǒng)耕種手藝的偏遠地區(qū)，個人承包土地可能可以獲得收益，但村集體幾乎不可能從土地所有權中獲得相應收益，由此甚至產生了大量的負債村，無力提供鄉(xiāng)村公共產品。

(二)福利化資源配置方式使土地分配過于平均，分散的農戶經營難以形成規(guī)?；a

農村土地的社會保障功能所形成的福利化土地資源配置方式，一定程度上加重了土地與勞動力的不匹配性。由于在家庭聯產承包責任制中，農村土地歸屬于集體，個人依法擁有土地承包權；而對其土地承包權的分配主要是按照家庭人口數量進行，并不是針對勞動力數量和質量進行，前一種分配方式顯示出來的弊端尤為明顯。如人口數量多的家庭分配得到的土地多，人口數量少的家庭分配土地少，但人口數量多的家庭可用勞動力不一定比數量少家庭多，這樣的分配方式容易導致土地撂荒和無地可耕兩種現象同時存在，造成資源浪費。同時，在農村中，土地歸集體所有，因此集體中出現人口的增多和減少時，都必須要求集體內成員共同對土地進行再分配。這樣一來，土地承包權頻繁變化，土地承包經營權的流轉性強，農民想要進行長期投資的顧慮性增大，不利于對土地進行長期的投資。另外，在土地分配之前集體會根據土地質量的優(yōu)良，把土地分為優(yōu)質地和一般地，再根據最大化地使每個人拿到的土地質量相當，一般把優(yōu)質地和一般地搭配分配。這樣一來，導致每戶家庭拿到的土地雖然質量相當，但卻很是分散。而該種分散的細碎化經營難以規(guī)模上使用現代農用機械和管理辦法，將其運作成集約農業(yè)和現代化農業(yè)，形成規(guī)?；a；同時也難以形成農產品的有效競爭力，促進區(qū)域經濟的發(fā)展。

(三)農村土地征用制度損害了農民的物質利益，政府間接性推進的城鎮(zhèn)化進程使農民后繼乏力問題嚴重

現有的土地征收制度在特殊時期為我國的經濟發(fā)展和社會轉型注入了力量，但在新時代，它所凸顯的弊端也極為明顯，主要體現在背離了土地市場價值，損害了農民群體的物質利益。雖然在《土地管理法》中詳細說明了對于耕地的補償項目，主要包括土地補償、安置補償和地上附著物和青苗的補償，但由于政府對于土地具有絕對的處置權，因此有部分政府在處置土地流轉中并沒有按照最高的收購價格給予農民補償；[5]同時土地一經征用，土地所有權就由集體變?yōu)閲?，政府有權利把這些土地劃分給商家，進行商業(yè)用途，《土地管理法》中的征收規(guī)定只針對農用地征用為農用地，并不能反映農用地轉為非農用地產生的經濟效益，政府對此的征用價格往往低于土地轉讓后的預期收益。在新世紀政府征收土地從另一方面也促進了城鎮(zhèn)化進程的推進。耕地逐漸變?yōu)楣I(yè)用地和宅基地，產生了一大批失地農民，該部分農民群不得不進入城市尋找出路，并逐漸定居城市。受該部分農民的影響，有地農民也不再甘于埋頭苦干，也選擇進城務工。據國家統(tǒng)計局數據表明，2010年我國的城鎮(zhèn)就業(yè)人員有34687萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人員有41418萬人；但在2019年我國的城鎮(zhèn)就業(yè)人員達到了44247萬人，而鄉(xiāng)村就業(yè)人員下降到33224萬人，比十年前的城鎮(zhèn)就業(yè)人員還低。這種現象不僅導致了農村勞動力后繼乏力，同時也加速了土地撂荒現象，使部分農村地區(qū)呈現“種植空心化”狀態(tài)。

四、鄉(xiāng)村振興視域下我國農村土地制度變遷的幾點思考

(一)加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作，明晰產權，合理征收

我國的法律明確指出，農村土地所有權歸集體所有，但在實踐中，“集體”這一主體的界定并不明顯，或者說村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體邊緣模糊，因此以后我國農村土地制度改革的方向之一就是，要加強推進我國農村集體土地確權登記發(fā)證工作，明晰產權，強化村一級集體對農村的土地所有權。[6]只有落實了產權主體，土地制度的經濟效益才有能力發(fā)揮到最大化；同時完善登記制度，依法解決農民的土地糾紛問題，夯實農業(yè)發(fā)展基礎，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在面對土地征收方面，鄉(xiāng)政府要在合理的土地征收范圍內，提高征收補償?？紤]到土地轉用為非農用地所帶來的經濟效益，并把這部分效益有意識地體現在土地征收的金額中，保障農民的權益。

(二)完善農村社會保障體系，提高農村土地的流轉性

土地的社會保障功能在一定程度上使土地的流轉性受到了限制。在農村相當一部分地區(qū)，農民手握幾畝土地，由于城鎮(zhèn)化影響和家庭勞動力的缺失，并不能對家庭承包的所有土地進行耕種，導致出現了大量的撂荒現象。而對于該類人群，不愿意放棄土地的理由，多是看中了土地的社會保障功能，只要自己手里有地，以后養(yǎng)老溫飽就不成問題，不愿意把自己手里的土地流轉出去。因此，完善農村社會的保障體系，提高土地流轉性，實現農民增收，成為了農村現代化發(fā)展的重要措施。

(三)鼓勵適度規(guī)模經營，提高農民受益

農村土地制度的變遷，除了依據國情適時調整以外，它還必須要充分保障農民的權益，關注農民的經濟性，使農民愿意耕地種植，提高他們的生產積極性，從而推動農業(yè)現代化發(fā)展，保障國家糧食安全。完善土地的承包經營權制度，鼓勵農民大規(guī)模經營生產，在尊重農民的權益下，鼓勵農民接納現代化農用機械和外來投資經營者，共同打造新型農業(yè)生產方式，如家庭農場，農業(yè)合作社等。適度規(guī)模經營并不會損害家庭戶的經濟收益，相反還能增加收益。可以選擇通過流轉土地所獲得的租賃資金；也可以通過在規(guī)模經營主體那里簽訂勞動關系獲得收益。同時，以村一級集體組織牽頭，全村人民集中力量開發(fā)本村可供發(fā)展的特色農業(yè)，生產特色農產品，這樣一來，不僅使農戶的收益得到保障和提升，還提升了鄉(xiāng)村整體的經濟水平。

(四)加強依法治農力度，提高農民的權利意識

依法治國是我國的一項基本國策。在對待農村問題上它也同樣適用。黨和政府應當繼續(xù)從法律的角度，制定相應具體的法律條文，把保障農民的利益法制化，這樣不僅能使在解決因土地制度變遷而引起土地糾紛問題做到有法可依，還能不斷提高我國的執(zhí)法水平，加強對土地政策的法律保護。另外還需要用法律手段來突出耕地保護的重要性，完善農村土地資源的保護制度守住18億畝耕地紅線。同時，要努力提升農民的權利意識，在自己的土地合法權益遭到損害時，要知曉尋找合理的途徑維護自身的權益。

總之，在以家庭聯產承包責任制為主體的農村土地制度的變遷中，只有明晰產權，合理征收，不斷地完善社會保障制度，適當規(guī)模經營，運用法律手段保障農民的根本利益和土地資源，才能不斷推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現農業(yè)農村現代化。