齊昱澤，鄧淋鏵

(西南政法大學 重慶市高校維護穩(wěn)定研究咨政中心，重慶 401120)

1 常態(tài)化疫情防控下基層預(yù)警預(yù)控銜接機制的現(xiàn)實意蘊

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，在我國政府和全社會的同心協(xié)力下，疫情最終得到了有效控制，疫情防控也從緊急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)防控狀態(tài)。基層作為常態(tài)化疫情防控的主戰(zhàn)場，在打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)中起著基礎(chǔ)性作用。如何推進基層更好應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，將是后疫情時代基層治理的主要內(nèi)容。

不難發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對新冠疫情時，社會公眾積極配合政府工作，積極響應(yīng)政府號召，但疫情在局部地區(qū)仍有反彈跡象，如廣東地區(qū)疫情的反復(fù)就是由境外發(fā)現(xiàn)的變異毒株所引起、東北地區(qū)亦存在部分冷鏈安全等問題。這也說明在常態(tài)化防控疫情下預(yù)警預(yù)控存在一定疏忽，特別是基層預(yù)警預(yù)控的銜接是存在滯后、脫節(jié)的。盡管有效的銜接可以大幅度減少應(yīng)對疫情時資源的耗散，將問題控制在源頭，消弭于前端，但目前基層領(lǐng)域普遍化的預(yù)警預(yù)控體系缺乏行之有效的聯(lián)動性，使得基層常態(tài)化疫情防控出現(xiàn)了一些疲態(tài)現(xiàn)象。

在厘定基層預(yù)警預(yù)控銜接機制前，有必要引入公共危機的三階段理論。所謂三階段理論就是將公共危機劃分為3個主要階段：危機前、危機中、危機后。[1]所謂的預(yù)警，就是指在危機到來之前的階段?；鶎宇A(yù)警就是指基層政府在屬地范圍內(nèi)出現(xiàn)疫情反撲前，掌握了可能出現(xiàn)疫情的某些征兆和訊號，所采取的應(yīng)急處置行為如居民信息收集、相關(guān)信息逐級匯報以及向居民發(fā)送疫情信息等。比較而言，基層預(yù)控[2]就是指已經(jīng)確認屬地范圍內(nèi)危機訊息的有效性和危機信號的真實性，在疫情沒有出現(xiàn)大面積暴發(fā)影響居民正常生活前，迅速采取應(yīng)急手段對疫情進行有效控制，投入最少的資源，避免疫情進一步的暴發(fā)和擴散。

在市域社會治理的現(xiàn)實語境下，基層政府依托街鄉(xiāng)鎮(zhèn)及社區(qū)，其治理效能有了顯著提升，在應(yīng)對新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，基層政府一方面扮演著風險感知、風險溝通和風險決策的主力，有效的信息預(yù)警可以將反復(fù)的疫情控制在萌芽狀態(tài)，及時察覺疫情的風險征兆；另一方面，只有基層政府獲取真實有效的信息，才能更便利于上級政府做出科學合理的決策，亦可助力于全局性、協(xié)同性、整體性疫情防控措施的制定與實施。故而，建立基層常態(tài)化疫情防控下的預(yù)警預(yù)控銜接機制，將是提高基層治理效能、消弭疫情風險的一劑“良藥”。

2 常態(tài)化疫情防控下基層預(yù)警預(yù)控脫節(jié)的現(xiàn)實表現(xiàn)

2.1 制度供給與規(guī)約力度不足

我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，法制規(guī)范有《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等，這些文本主要是從宏觀的角度出發(fā)，條款內(nèi)容鮮少涉及基層預(yù)警預(yù)控。而在地方層面，大多數(shù)規(guī)定、政策都停留在市級以上的政府部門。一方面，從內(nèi)容上看，地方層面的制度供給主要從預(yù)防的角度出發(fā)，基層的預(yù)警預(yù)控制度儲備有所不足；另一方面，普遍的規(guī)范性文件位階不高，基層干部在引導群眾時主觀性過強，缺乏一定的客觀依據(jù)。譬如，“踹門查補課”事件存在執(zhí)法過度，相關(guān)人員也有不戴口罩的現(xiàn)象。質(zhì)言之，解決制度供給不足將是建立基層預(yù)警預(yù)控機制的首要條件。

2.2 基層條塊權(quán)責邊界界分不明

我國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在“條條”職能部門的常態(tài)化防控疫情中，“條條”通過“下事”“下責”，將部分職責轉(zhuǎn)嫁給擁有基層屬地政府，即“塊塊”。與任務(wù)同時轉(zhuǎn)移的是治理壓力，在有限的時間精力下，“塊塊”應(yīng)對轉(zhuǎn)移而來的治理任務(wù)和壓力時，面對這一現(xiàn)象部分基層政府異化為形式主義或“走過場”。按理說，預(yù)警預(yù)控的銜接是需要條塊配合與協(xié)調(diào)的，但是假若一旦出現(xiàn)問題，“條條”職能部門便有機會以“屬地管理”為名，將責任轉(zhuǎn)嫁給基層政府，由此產(chǎn)生了基層條塊權(quán)責邊界界分不明的現(xiàn)象。

條塊之間的權(quán)責邊界不明還表現(xiàn)在：基層政府執(zhí)法權(quán)相對弱勢，職能部門在轉(zhuǎn)移事務(wù)時存在權(quán)責歸屬不清的現(xiàn)象。這就導致在常態(tài)化防控疫情時，如果出現(xiàn)了基層矛盾糾紛，基層政府只能通知上級“條條”，這就容易錯失最佳的矛盾處理期。因為常態(tài)化疫情防控不僅是針對疫情本身的，在疫情防控中有關(guān)于疫情的其他事務(wù)，如因疫情防控所引發(fā)的基層矛盾糾紛(如暴力執(zhí)法)都應(yīng)納入常態(tài)化疫情防控的范疇。所以，“塊塊”基層政府在遇到矛盾糾紛時僅僅履行“告知型”的任務(wù)，充其量抓緊了預(yù)警信息的傳遞工作，但是執(zhí)法權(quán)的缺失決定其并不能依法及時就地化解矛盾糾紛，進而無法享有完整的風險預(yù)控能力。

2.3 基本性保障資源的缺失

由于基層政府組織結(jié)構(gòu)簡單、權(quán)力分散而瑣碎，基礎(chǔ)設(shè)施和準備不足，包括制度準備、技術(shù)準備、組織準備、物資準備4個方面相對滯后。其中，比較突出的就是基層政府工作人員相對匱乏，在處理日常工作時可能并不足以體現(xiàn)這一漏洞，但是一旦面臨較大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件或出現(xiàn)疫情反撲情況時，人員的不足將大大影響預(yù)警、預(yù)控的銜接效果。實際上，基層政府多是通過合同制向社會征集人員，面臨招募人員專業(yè)性不強、技術(shù)水平薄弱等問題。對于服務(wù)社會尤其是加強常態(tài)化疫情預(yù)警預(yù)控工作中，難免因積極性匱乏、培訓時間短而左支右絀、顧此失彼，甚至作出錯誤預(yù)控措施的失范情形。

3 建立基層預(yù)警預(yù)控銜接機制的現(xiàn)實出路

3.1 建立多層次基層政府法律保障體系

從目前我國的基層治理現(xiàn)狀出發(fā)：①應(yīng)盡快制定有關(guān)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警、預(yù)控的法律法規(guī)，將權(quán)責落實到基層，保障基層政府在進行預(yù)警、預(yù)控工作時有法可依、有法必依。②設(shè)區(qū)的市及擁有立法權(quán)的地方政府可制定適用于基層政府常態(tài)化疫情防控的預(yù)警、預(yù)控規(guī)章，可遵循政策合法化到政策法律化的制定思路。③加強對基層治理的司法保護。由于防控疫情必然會涉及一定的強制性，可能會激起部分居民反抗情緒，有必要建立專門的常態(tài)化防控疫情下的仲裁和調(diào)解機構(gòu)，緩解司法壓力，磋商對話一定程度更有利于和諧化解矛盾糾紛，為基層政府有效建立預(yù)警預(yù)控銜接機制提供堅實的制度保障。

3.2 推動資源和條件向基層進一步下沉

鑒于目前條塊權(quán)責界定不清的主要表現(xiàn)是“條強塊弱”，為此，首先在常態(tài)化疫情防控下進一步強化“塊塊”的協(xié)調(diào)力度，賦予基層政府預(yù)警、預(yù)控的指揮和調(diào)度權(quán)，尤其是對“條條”的“吹哨報到”權(quán)。目前，北京、山東等地大力推進“吹哨報到”制，就是將人員、職能和資源下沉到基層，賦予基層政府召集“吹哨”各職能部門聯(lián)合執(zhí)法。[3]其次，完善常態(tài)化防控疫情中的“權(quán)責清單”，處理好基層條塊關(guān)系，清晰界定二者的權(quán)力范圍、職責邊界，力戒“條條”恣意轉(zhuǎn)移任務(wù)和責任。最后，推動資源向基層下沉。相關(guān)職能部門不能做“甩手掌柜”，職能部門如公安、城管、交通等可以派遣相應(yīng)的專業(yè)化人員成立常態(tài)化疫情防控小組,保障基層政府進行高質(zhì)量決策和處置。

3.3 形成多層次的制度保障體系

適足的保障是基層預(yù)警預(yù)控有效銜接的前提。①拓寬基層政府籌集資金的渠道，必要時完善專項資金的使用制度。②部分基層政府可以成立由實務(wù)專家和理論學者組成的聯(lián)合專家小組，保障決策的科學性，打破地方信息壁壘，延展常態(tài)化疫情防控下預(yù)警信息傳遞和共享的渠道。③倡導健康理念，加快發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”服務(wù)。④完善“全職型”疫情防控隊伍建設(shè)，加大人才引進力度和適配措施的整體跟進，推動人才建設(shè)從“兼職”邁向“全職”。