王生珍，馬曉青

(1.青海師范大學(xué)法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，青海 西寧 810007；2.西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，指出要加快自然保護地法律法規(guī)體系的完善，目標(biāo)是在2035年，形成具有中國特色的自然保護地法律法規(guī)體系。近幾年來，隨著國家生態(tài)保護建設(shè)力度的加大，青海自然保護地整體環(huán)境得到了很好改善，但區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體退化的趨勢尚未根本遏制，草地退化、土地沙化、荒漠化、水土流失、冰川消融等問題依然十分突出[1]，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)的目標(biāo)依然困難。2018年，青海被列為首個以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)示范省，這對青海省自然保護地建設(shè)意義重大。為了構(gòu)建并完成以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)示范省的目標(biāo)，對青海的自然保護地進行依法保護迫在眉睫。

1 青海自然保護地立法現(xiàn)狀

目前，我國在自然保護地領(lǐng)域的立法主要有《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)條例》，多年來，這兩部行政法規(guī)在我國自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)保護方面發(fā)揮了重要的作用。國家層面也出臺了《建立國家公園體制總體方案》相關(guān)政策性文件。另外，《國家公園法》和《自然保護地法》分別列入了第十三屆全國人民代表大會二類立法計劃和自然資源部2019年立法計劃。很多地方省份也頒布了自然保護地方面的行政法規(guī)，如《武夷山國家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護條例》《云南省國家公園管理條例》等地方法規(guī)。青海省于2017年6月通過了《三江源國家公園條例(試行)》，修訂后的《三江源國家公園條例》也于2020年7月22日實施?！肚嗪Ｊ∽匀槐Ｗo地管理條例》也被列入青海省人民代表大會立法計劃。這些“實驗性的先行立法”都為全國范圍的自然保護地立法提供了參考。

2 青海自然保護地立法的反思

2.1 青海自然保護地的立法工作缺乏足夠的調(diào)研

自然保護地立法從宏觀上屬環(huán)境與資源保護方面的立法，其與民法、行政法、刑法等傳統(tǒng)部門法的立法不同，環(huán)境與資源保護領(lǐng)域的立法具有較強的科學(xué)性、技術(shù)性和復(fù)雜性。自然保護地的內(nèi)容既要體現(xiàn)法律屬性，還要尊重自然規(guī)律，這就要求立法者不僅要具備環(huán)境科學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科的知識，還需要在立法前聽取民意，進行深入廣泛的調(diào)研。立法者若沒有深入自然保護地進行大量的調(diào)研，沒有形成有說服力的研究成果就進行立法，勢必會造成立法的質(zhì)量不高，而且即使地方性法規(guī)頒布實施了，也可能解決不了青海自然保護地管理和保護中出現(xiàn)的問題，難免將來被“束之高閣”。

2.2 青海自然保護地立法中存在不同地方性法規(guī)之間的銜接問題

2019年3月青海省在全國率先啟動自然保護地調(diào)查評估，對全省14類223處自然保護地進行了全面系統(tǒng)的調(diào)查。根據(jù)中辦國辦《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》規(guī)定的自然保護地分類標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)狀調(diào)查評估結(jié)果，確定自然保護地整合優(yōu)化范圍為：國家公園(試點)、自然保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園、沙漠公園等8類109處。[2]為了實現(xiàn)自然保護地的長期保護和統(tǒng)一管理，青海也全面啟動了國家公園示范省的建設(shè)。2019年6月11日，青海省人民政府、國家林業(yè)和草原局共建以國家公園為主體的自然保護地體系示范省啟動大會，全面啟動了示范省建設(shè)。為達成建設(shè)自然保護地示范省的目標(biāo)，加強法治建設(shè)、確保各類自然保護地有法可依，是示范省建設(shè)的重要保障。

目前，青海省在自然保護地保護方面頒布了《三江源國家公園條例》和《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護條例》，據(jù)悉，《青海省自然保護地管理條例》(草案)也在起草中。按照國家已經(jīng)出臺的改革方案，我國自然保護地體系將形成“國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充”的格局。指明了國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的關(guān)系和地位，這也意味著自然保護地立法應(yīng)該是一個綜合性的立法體系。從目前青海省關(guān)于自然保護地的立法現(xiàn)狀來看，《三江源國家公園條例》主要是對三江源國家公園進行規(guī)制，《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護條例》是針對可可西里地區(qū)的自然遺產(chǎn)地進行規(guī)制，兩部地方性法規(guī)都是只針對部分區(qū)域的部分自然保護地進行的立法，顯然不適應(yīng)對青海多種自然保護地管理和保護的需求。而且，根據(jù)青海省政府的規(guī)劃，要相繼構(gòu)建昆侖山和青海湖國家公園，而《三江源國家公園條例》的適用對象只是三江源國家公園。雖然《青海省自然保護地管理條例》也在醞釀并制定的過程中，但未來出臺的《青海省自然保護地管理條例》在內(nèi)容上可能會出現(xiàn)與《三江源國家公園條例》和《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護條例》相互重復(fù)，甚至是相矛盾的地方。

2.3 青海自然保護地中的生態(tài)補償機制缺乏法律保障的問題

青海經(jīng)過多年來的生態(tài)環(huán)境治理，生態(tài)環(huán)境得到了很好改善，牧民的生活總體上得到了改善。很多牧民從原始的放牧生活轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代都市的定居生活，從粗放型游牧生產(chǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)?；s型的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，移民前后三江源區(qū)16縣農(nóng)牧民人均純收入增加了約73%。雖然《三江源國家公園條例》第六條規(guī)定應(yīng)確立黃河、長江、瀾滄江的生態(tài)補償機制；第四十七條規(guī)定增加財政投入，形成長效的生態(tài)補償制度，建立以資金補償為主、以技術(shù)、生態(tài)管護崗位等的生態(tài)補償方式。但是三江源園區(qū)內(nèi)缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補償長效機制，生態(tài)補償沒有明確的法律依據(jù)和支撐，隨著各項工程逐步到期，存在極大不確定性和短效性，解決牧民長遠(yuǎn)生計的長效機制尚未根本建立[3]。另外，三江源園區(qū)內(nèi)缺乏完善的社會保障體系。一些牧民為了保護生態(tài)需要轉(zhuǎn)移，生活支出急劇增加。短時間內(nèi)通過集中教育掌握新的生活技能是非常困難的，同時生態(tài)補償?shù)耐度牒蛯嶋H需求之間的差距很大，投資規(guī)模和期限很難滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的需要。

2.4 青海自然保護地的特許經(jīng)營制度不能完全適應(yīng)自然保護地發(fā)展需要

目前，對于特許經(jīng)營立法方面，國家層面的法規(guī)有《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》，但是其與三江源國家公園開展的特許經(jīng)營之間缺乏聯(lián)系，不能發(fā)揮其規(guī)范和指引的作用。青海省也出臺了《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》，其調(diào)整的范圍主要是關(guān)于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的，因此，此條例也不能適用于三江源國家公園的特許經(jīng)營?！肚嗪Ｊ】煽晌骼镒匀贿z產(chǎn)地保護條例》也對特許經(jīng)營做出了規(guī)定，鼓勵依法采用特許經(jīng)營的方式實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是與《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》相一致的，但并不是《三江源國家公園條例》所倡導(dǎo)的特許經(jīng)營類型。

2.5 青海自然保護地立法中缺少經(jīng)費保障方面的內(nèi)容

《三江源國家公園條例》中規(guī)定了國家公園的管理體制、國家公園內(nèi)資源保護及利用管理、公眾參與，以及違反條例規(guī)定后所要承擔(dān)的法律責(zé)任?？v觀條例的內(nèi)容，其中缺少對于經(jīng)費保障方面的法律規(guī)范，目前青海在自然保護地管理和保護方面，存在的突出問題之一是生態(tài)保護缺乏長效的資金保障機制，國家對三江源國家公園的投入不足。目前，對于環(huán)境進行監(jiān)測和評估、草地進行保護和利用，對林地進行規(guī)劃和管理等方面人才缺乏。另外，青海三江源地區(qū)地廣人稀，海拔較高、生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，信息化程度低，部分地區(qū)管護員人均管護面積過大，造成一些區(qū)域管護空白。[4]且經(jīng)費緊張，生態(tài)管護員的積極性不高，因此應(yīng)加大對生態(tài)管護員的補助力度。

3 青海自然保護地立法保護的完善路徑

3.1 統(tǒng)一立法思路，加強對青海自然保護地立法的調(diào)研工作

雖然我們經(jīng)常強調(diào)立法調(diào)研的重要性，但是在實際中，很多立法者在立法的過程中，還是缺少足夠的調(diào)研，進而導(dǎo)致立法的內(nèi)容脫離實際，不接地氣，甚至有些立法的內(nèi)容更是違背民意的。另外，由于研究體系的話語系統(tǒng)開放度不夠等問題，法學(xué)家和環(huán)境科學(xué)家交流和合作的機會較少，在立法的過程中很難共同進行工作、相互溝通。雖然法學(xué)和環(huán)境科學(xué)各自都有研究的成果，成果也較為豐碩，但是這種研究的結(jié)果很可能是和立法本身的需求相分離的，最終也不能為立法提供很好的支撐。沒有調(diào)研就沒有發(fā)言權(quán)，立法者在立法的過程中應(yīng)注重實地調(diào)研，廣泛征求民意，做到民主立法、科學(xué)立法，使立法的內(nèi)容盡可能反映實際情況，具有可操作性。而且環(huán)境立法不同于其他學(xué)科的立法，需要尊重自然規(guī)律，這就需要法學(xué)家和環(huán)境科學(xué)家加強溝通和交流，使得自然保護地立法能真正發(fā)揮作用。

3.2 實現(xiàn)青海省內(nèi)自然保護地法規(guī)的有效銜接和有序運行

首先，對于《青海省自然保護地管理條例》的制定不能操之過急，由于自然保護地的管理體制、各主體權(quán)利義務(wù)、生態(tài)補償、特許經(jīng)營、社區(qū)共管等方面缺少上位法的規(guī)定，青海在自然保護地的立法過程中對于上述問題該如何進行規(guī)定，制度之間如何進行銜接并不是十分明確。因此，建議暫緩《青海省自然保護地管理條例》的制定，等國家層面的《自然保護地法》出臺后，再適時調(diào)研起草《青海省自然保護地管理條例》。因為法律具有穩(wěn)定性的特征，我們不能頻繁地修改法律以解決法律和法規(guī)之間的矛盾和沖突。其次，即使以后時機成熟，在起草《青海省自然保護地管理條例》的過程中，一方面要著重考慮和《三江源國家公園條例》之間的協(xié)調(diào)和銜接，另一方面，還要避免其與其他青海省自然保護地方面的法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾和沖突。

3.3 制定生態(tài)補償方面的地方性法規(guī)，建立多元化的生態(tài)補償機制

繼續(xù)實行和改進現(xiàn)有的生態(tài)保護補償政策，不斷健全新的生態(tài)補償政策。繼續(xù)實施草原、森林、濕地等自然生態(tài)保護補償政策，促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。完善教育、培訓(xùn)、困難補助等民生生態(tài)補償政策，以治多、曲麻萊、瑪多、雜多4縣和可可西里自然保護區(qū)為主體，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的綜合補償方法，構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)測評價體系。不斷提高農(nóng)牧民的積極性，將生態(tài)保護的成效與生態(tài)補償?shù)念~度結(jié)合起來，真正使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民從生態(tài)補償中受益。盡快制定有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，建立多元化生態(tài)補償機制，更合理地確定生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、對象和標(biāo)準(zhǔn)。明確補償區(qū)域，明確補償標(biāo)準(zhǔn)，明確資金分配、使用和監(jiān)督。通過合作社、特色產(chǎn)業(yè)、社會保障系統(tǒng)和生態(tài)補償機制的全方位支持國家公園社區(qū)的發(fā)展，形成社區(qū)發(fā)展的長效機制，確保農(nóng)牧民脫貧致富。[5]

3.4 嚴(yán)格履行特許經(jīng)營準(zhǔn)入，確保特許經(jīng)營依法依規(guī)開展

雖然我國有商業(yè)特許方面的行政法規(guī)，青海也有市政公用事業(yè)項目的特許經(jīng)營管理條例，但是無論是國家還是地方的法規(guī)，其所規(guī)制的特許經(jīng)營的活動和三江源國家公園內(nèi)從事特許經(jīng)營活動是不同的?；谧匀槐Ｗo地保護的重要地位和重大意義，青海省需要對自然保護地內(nèi)開展特許經(jīng)營活動進行專門立法，對自然保護地內(nèi)從事特許經(jīng)營的企業(yè)要規(guī)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，不僅要提前考察經(jīng)營企業(yè)的信譽、資質(zhì)、業(yè)績、管理水平等，還要明確政府與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營合同的內(nèi)容、變更或終止合同的方式、違約責(zé)任承擔(dān)等。鑒于企業(yè)的特許經(jīng)營活動可能對當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境造成不可逆的損害，因此項目的實施要遵循自然生態(tài)規(guī)律，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則。另外，政府在批準(zhǔn)特許經(jīng)營項目時，還要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的利益，看項目本身是否有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，有利于農(nóng)牧民收入的提高。尤其對一些生態(tài)旅游的特許經(jīng)營項目，可以培訓(xùn)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民作為導(dǎo)游，使其從特許經(jīng)營中獲利。

3.5 將經(jīng)費保障機制納入青海自然保護地地方性法規(guī)中，保證資金的持續(xù)投入

目前，青海自然保護地的建設(shè)資金主要是財政投入，建設(shè)資金較為單一。建議加大綠色信貸投放，構(gòu)建綠色金融體系，鼓勵政策性的金融機構(gòu)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，對符合政策條件的青海自然保護地生態(tài)保護領(lǐng)域項目提供信貸支持。在三江源國家公園園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)施建設(shè)中，探索“生態(tài)保障金”制度，將修復(fù)項目帶來的生態(tài)環(huán)境破壞所需的保護修復(fù)資金納入預(yù)算中，專用于生態(tài)保護修復(fù)。另外，建議在《三江源國家公園條例》中適時加入經(jīng)費保障的內(nèi)容，在未來起草《青海省自然保護地管理條例》過程中，將青海自然保護地的經(jīng)費保障作為重要的方面進行規(guī)制，逐步建立以財政投入為主，公眾參與為輔的資金籌措保障機制。