李應(yīng)博,何 豐

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

0 引言

當(dāng)前，全球治理格局正加速演變，與新冠疫情、地緣政治、國際貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、全球價值鏈等多個議題相互交織。資本、勞動力、技術(shù)、信息等多要素間形成更為復(fù)雜、彈性和動態(tài)的關(guān)聯(lián)性。由于新技術(shù)的不斷發(fā)展，地緣政治和經(jīng)濟地理上既有核心—邊緣結(jié)構(gòu)，也呈現(xiàn)出去中心化趨勢，改變著國家間傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)分配關(guān)系。全球治理面臨更多樣性的治理主體多樣性和目標(biāo)多元化，以及全域均衡和局部均衡的多重約束。在這一變革過程中，疫苗已成為推動變革的重要公共產(chǎn)品，也為世界各國尋求全球集體行動提供了實踐場域?，F(xiàn)階段，疫苗已在各國疫情防控中發(fā)揮積極影響，但在疫苗研發(fā)、供給、全球分配問題上，仍需世界各國共同努力，提供長效綜合解決方案。

疫苗作為疾病免疫手段，是人類最成功的全球衛(wèi)生干預(yù)措施之一。自20世紀(jì)90年代以來，伴隨生物技術(shù)公司成長及全球化進程加快，疫苗產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從區(qū)域疫苗向國家疫苗，再向更多樣化全球疫苗階段的演化。疫苗產(chǎn)業(yè)是一種典型的科學(xué)驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，初期投入大，投資周期長，研發(fā)風(fēng)險高，社會需求大且公共健康意義深遠(yuǎn)。人類遭遇的一次次公共健康危機都印證，疫苗應(yīng)該被作為一種全球公共產(chǎn)品建立研發(fā)、生產(chǎn)、分配和使用的有效機制。將疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新建構(gòu)在自我增量式的“競爭叢林”邏輯上，并不能有效應(yīng)對全球重大公共危機。從審視創(chuàng)新主體間相互關(guān)系、權(quán)力平衡及其變化后果的視角切入[1]，在疫苗產(chǎn)業(yè)上提供全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理框架，可為推動當(dāng)前全球治理改革進程提供創(chuàng)新思路。

1 全球治理改革與全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理：理論回應(yīng)

1.1 全球治理改革

全球治理理念源起于20世紀(jì)70年代，Keohane(1977)將全球化描述為一個復(fù)雜性的獨立時期，認(rèn)為全球治理存在必要性，全球化需要國際制度和其他國際組織作出應(yīng)對。全球治理是個人與機構(gòu)、公共部門與私營部門管理共同事務(wù)的多種方式的總和，是使相互沖突或不同利益各方得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括通過擁有權(quán)力的官方正式機構(gòu)和機制強制執(zhí)行，也包括有關(guān)人員或機構(gòu)認(rèn)為是符合其利益的非正式安排[2]。Rosenau[3]指出，由于現(xiàn)代社會復(fù)雜性加劇、人口流動加快，依靠國家的單一主體治理存在劣勢，構(gòu)建超越時間和距離限制的全球化治理尤為必要；Baratta[4]認(rèn)為，全球治理是在國際組織試圖不斷努力達到理想和實際目標(biāo)的辯論中，取代“世界政府”的一個易讓人接受的術(shù)語。 全球治理對象是指全球治理行為指向的客體，也就是那些正在影響或即將影響全人類的全球性問題[5]，如全球安全(武裝沖突、核武器生產(chǎn)與擴散、大規(guī)模殺傷性武器的研制與擴散)、國際經(jīng)濟(全球經(jīng)濟安全、公平競爭、世界貿(mào)易)、生態(tài)環(huán)境(資源的合理利用與開發(fā)、稀有動物保護、臭氧衰竭、全球氣候變化)、防止跨國犯罪(走私、非法移民、國際恐怖活動)、基本人權(quán)(防止種族滅絕、屠戮貧民、疾病傳染、饑餓)等[6]。全球治理改革就是針對已經(jīng)出現(xiàn)的和潛在的全球公共性問題建立新的解決機制和提供有效方案，也就是提供一系列有效的全球公共產(chǎn)品供給方案。

全球公共產(chǎn)品供給對推進全球治理改革具有深遠(yuǎn)影響。全球公共產(chǎn)品是全球社會共享的公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的一般特征，如非競爭性和非排他性。全球變暖、防止核擴散、全球自由貿(mào)易、打擊跨國恐怖主義、發(fā)展新知識與技術(shù)等都屬于全球公共產(chǎn)品[7]。全球公共產(chǎn)品供給存在最優(yōu)技術(shù)路徑[8]。新古典經(jīng)濟學(xué)提出的公共產(chǎn)品是在一國范疇下通過國家稅收收入提供公共支出[9]。但是，這種方案在全球治理框架下很可能不再有效，因為稅收和公共支出是基于特定國家的激勵政策，國家間難免出現(xiàn)利益訴求差異。已有研究提供了一種適應(yīng)型框架，以實現(xiàn)個人、企業(yè)、科研機構(gòu)、公共部門和國際行為體之間的長期合作努力。由于全球問題的影響范圍廣，因而全球治理改革需要國家之間溝通并采取全球集體行動，即全球公共產(chǎn)品供給應(yīng)基于集體行動邏輯。在集體行動理論研究中，也存在多樣性的理論對話。如科斯[10]認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一種有效方式；哈貝馬斯[11]希望構(gòu)建理想的對話情境，使多個交往主體展開平等、誠實的交流與對話，平衡個人信念與主體間共同信念，進而展開有效合作；奧斯特羅姆[12]提供一種通過自治管理公共事務(wù)的方式克服“公地悲劇”的解釋。然而，上述傳統(tǒng)理論文獻并未提供一個當(dāng)代現(xiàn)實回應(yīng)，即當(dāng)外部環(huán)境不確定性明顯增加時，國家、市場主體、社會組織和個體是否有共同意愿或偏好，或者是否有某種力量驅(qū)動建設(shè)這樣一種產(chǎn)權(quán)、對話或自治機制，抑或，是否有一種治理機制可以為全球公共產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新提供適宜條件。

1.2 全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理對全球治理改革的意義

從經(jīng)濟史觀看，廣泛的技術(shù)革新尤其是信息技術(shù)應(yīng)用帶來的社會財富總量增加和人類知識存量增長，也加速了社會變革進程[13]。技術(shù)革新與社會變革之間存在互嵌性。創(chuàng)新成果雖以物質(zhì)形態(tài)呈現(xiàn)，創(chuàng)新過程卻呈現(xiàn)技術(shù)—政治的動態(tài)博弈[14-15]。熊彼特提出的創(chuàng)新生產(chǎn)函數(shù)邏輯強調(diào)，企業(yè)家為對沖自身經(jīng)濟風(fēng)險而主動采取重新組合生產(chǎn)要素的企業(yè)內(nèi)部集體行動。創(chuàng)新活動不僅發(fā)生在微觀主體的科學(xué)技術(shù)發(fā)明、創(chuàng)造和知識發(fā)現(xiàn)過程中，也存續(xù)在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展進程中。從宏觀經(jīng)濟視角看，經(jīng)濟增長具有非線性函數(shù)特征：制度、政治結(jié)構(gòu)、文化與社會因素錯綜交織，造成經(jīng)濟增長的震蕩性。創(chuàng)新通常作為一種技術(shù)型戰(zhàn)略，被一國政府納入宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系，以尋求經(jīng)濟增長，對沖經(jīng)濟風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟趕超[16]。但是，從全球研發(fā)資金投入與專利申請指標(biāo)看，創(chuàng)新波動性與全球經(jīng)濟波動性一致(見圖1)。這說明，僅從對沖經(jīng)濟風(fēng)險和周期性波動理解創(chuàng)新還未及創(chuàng)新的本質(zhì)意涵。

創(chuàng)新是通過傳播、重構(gòu)和理解3個文化機制建構(gòu)出來的一個概念[17]。因此，創(chuàng)新必然是要素互動的復(fù)雜系統(tǒng)，具有主體多樣性和路徑多樣性特征，這種特征與治理天然相關(guān)[18-19]。 因此，創(chuàng)新治理就成為沿創(chuàng)新這一概念縱深推演的另一個理論分支。在此項研究工作中，經(jīng)合組織(OECD)曾提供科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新治理(STI Governance)的認(rèn)知框架，旨在運用治理理念和方法對公共科學(xué)技術(shù)事務(wù)進行管理?？萍贾卫韽娬{(diào)科研機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)實回應(yīng)和科學(xué)規(guī)律自主決定科學(xué)技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新[20]，注重自下而上的信息反饋、多主體參與和多中心管理協(xié)調(diào)。創(chuàng)新治理則將科技治理的涵蓋范圍沿技術(shù)鏈上游向中下游進一步延展，其涵蓋3個主要問題：一是創(chuàng)新主體的選擇與責(zé)任權(quán)力配置；二是界定創(chuàng)新產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性，包括知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品生產(chǎn)、供給與分配制度；三是創(chuàng)新過程中的道德風(fēng)險與爭議解決機制。

圖1 全球創(chuàng)新相關(guān)指標(biāo)波動情況

在全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理中，由于創(chuàng)新主體、治理主體都呈現(xiàn)出多樣性和分層化，因而新興技術(shù)與道德、社會和政治也將可能復(fù)雜觸碰，產(chǎn)生多樣性技術(shù)。此時，建立責(zé)任協(xié)調(diào)與權(quán)力分配系統(tǒng)，可以防止責(zé)任分散效應(yīng)[21]，從而提高創(chuàng)新效果。在全球公共產(chǎn)品供給中引入創(chuàng)新治理模式，將在不同主體層級上產(chǎn)生效果：企業(yè)可以在預(yù)設(shè)的創(chuàng)新路徑中引入創(chuàng)新行動，管控創(chuàng)新風(fēng)險[22-23]；政府與市場在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中應(yīng)建立關(guān)系機制[24-25]；信息技術(shù)治理領(lǐng)域可以建立以產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為核心要素的治理框架[26]。從國家宏觀視角看，基于政府—市場—社會三維視角的國家創(chuàng)新范式和集體行動框架出現(xiàn)快速推進契機。在全球科技類公共產(chǎn)品供給中，有效的創(chuàng)新治理機制能夠為加強全球知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)協(xié)同、深化科學(xué)—產(chǎn)業(yè)—政治的互動改革搭建系統(tǒng)結(jié)構(gòu)并提供重要指引[27]。在全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理實踐中，創(chuàng)新目標(biāo)在滿足國家發(fā)展目標(biāo)[28]的同時，也應(yīng)與全球公共目標(biāo)相互嵌入和激勵相容。

2 疫苗產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律與創(chuàng)新治理特征

當(dāng)前，全球各國普遍面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，健康已成為當(dāng)代人類社會發(fā)展的首要目標(biāo)。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)將健康納入其中，到2030年全球衛(wèi)生事務(wù)取得重大進展，明確全民健康覆蓋目標(biāo)并制定支持傳染病疫苗研發(fā)的目標(biāo)。“為健康而創(chuàng)新”(Innovation for health)被寫入2019年全球創(chuàng)新指數(shù)主題報告。自1796年愛德華·詹納(Edward Jenner)發(fā)現(xiàn)牛痘以來，疫苗就已成為防控傳染病的優(yōu)先選擇[29]。當(dāng)前，全球新型傳染病出現(xiàn)頻率增加，傳播范圍擴大，沖擊力增強，觸發(fā)全球重大危機的風(fēng)險顯著增加。疫苗已成為人類預(yù)防傳染病，保障生存與健康最重要的手段。

2.1 疫苗產(chǎn)業(yè)具有“巴斯德象限”的創(chuàng)新特征

疫苗是生物醫(yī)藥的重要品種。疫苗是將病原微生物(如細(xì)菌、病毒等)及其代謝產(chǎn)物經(jīng)過人工減毒、滅活或利用基因工程等方法制成用于預(yù)防傳染病的自動免疫制劑[30]。疫苗產(chǎn)業(yè)由疫苗研發(fā)、生產(chǎn)、分配和接種等環(huán)節(jié)組成。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新范式包括供給主導(dǎo)型、規(guī)模集群型、信息密集型、供應(yīng)鏈型和科學(xué)驅(qū)動型等類型[31]，疫苗是非常典型的一類科學(xué)驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)。根據(jù)歷史經(jīng)驗，科學(xué)研究對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的確發(fā)揮了直接影響[32]。疫苗產(chǎn)業(yè)是具有“巴斯德象限”特征的一類產(chǎn)業(yè)，符合這一特征的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新兼具科學(xué)家自由探索與應(yīng)用目標(biāo)導(dǎo)向的雙重特性。

一種新藥(包括疫苗在內(nèi))的平均研發(fā)周期為10～12年，這個過程包括臨床前研發(fā)(毒株、細(xì)胞篩選)、臨床試驗、申報審批、上市、大規(guī)模生產(chǎn)等主要環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)始終與研發(fā)、監(jiān)管、市場和技術(shù)倫理等因素相互作用。例如，為提高疫苗安全性，世界各國的普遍機制是需要大量(上萬個)臨床數(shù)據(jù)才能獲得審批上市。圖2提供了疫苗產(chǎn)業(yè)的技術(shù)演化路徑。疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是一個科學(xué)家、科學(xué)研究機構(gòu)、科技型企業(yè)、政府部門、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新平臺等多元創(chuàng)新主體合作的過程。在有效機制下，市場需求可上升至更廣泛意義的社會需求，這對當(dāng)前重大疾病領(lǐng)域的疫苗創(chuàng)新具有重要借鑒意義。

圖2 疫苗產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展脈絡(luò)

2.2 疫苗產(chǎn)業(yè)兼具產(chǎn)品研發(fā)與市場成長的高速性

生命科學(xué)與制藥技術(shù)的不斷進步，為醫(yī)藥領(lǐng)域從天然藥物到化學(xué)藥物再到生物醫(yī)藥的躍遷提供了基礎(chǔ)支撐。生物醫(yī)藥憑借新的靶點機制與較高的安全有效性，成為醫(yī)藥行業(yè)最具成長性的新興領(lǐng)域。圖3數(shù)據(jù)顯示，2018—2019年，全球生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)占全球主要行業(yè)研發(fā)投入總額的18.8%，排名第二。

疫苗產(chǎn)業(yè)的高成長性體現(xiàn)在疫苗新品種開發(fā)以及生物醫(yī)藥市場份額的快速增加上。通用流感疫苗、癌癥疫苗、免疫療法以及使用新疫苗接種方法的新一代疫苗成為最主要的一類技術(shù)突破[33]。世界衛(wèi)生組織(WHO)在全球持續(xù)推進疫苗創(chuàng)新戰(zhàn)略，要求每年生產(chǎn)一種新的流感疫苗，以防止迅速變異的流感病毒。僅美國一國，流感平均每年就導(dǎo)致近5萬人死亡，造成經(jīng)濟損失超過870億美元。WHO數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月25日，全球共有101種新冠病毒疫苗品種進入臨床試驗階段，其中，重組蛋白亞單位疫苗(含多肽疫苗及病毒樣顆粒疫苗)36種、核酸疫苗(包括 DNA疫苗和RNA疫苗)26種、病毒載體疫苗18種、滅活疫苗16種、減毒活疫苗2種。2019年，排名世界前10的生物醫(yī)藥企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品中，單抗和疫苗產(chǎn)品銷售額就占到80%以上。葛蘭素史克、默克、輝瑞和賽諾菲巴斯德是疫苗行業(yè)的四大企業(yè)，占據(jù)全球生物醫(yī)藥市場80%以上的銷售額。

圖3 產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入占全球研發(fā)投入總額比例超過2%的行業(yè)分布情況(2018—2019年)

2.3 疫苗產(chǎn)品創(chuàng)新結(jié)果具有不確定性

疫苗產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入大、風(fēng)險高，從研發(fā)到產(chǎn)品商業(yè)化的周期平均長達10年。創(chuàng)新風(fēng)險主要產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)萌芽期，也就是通常說的“創(chuàng)新死亡之谷”(1～3年)。該階段是“技術(shù)黑箱”和“市場黑箱”的疊加期，技術(shù)成熟度與市場成熟度都不高，尤其是疫苗研發(fā)的技術(shù)路線和可預(yù)期績效都不明朗，研發(fā)過程中的資金鏈極易斷裂，需要天使投資、創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險投資或政府公共資金的持續(xù)投入，以推動高水平持續(xù)研發(fā)。因此，一般規(guī)模的生物醫(yī)藥企業(yè)對疫苗研發(fā)通常望而卻步。

從國際經(jīng)驗看，當(dāng)前成功的疫苗產(chǎn)品研發(fā)與生產(chǎn)通常由大型跨國生物醫(yī)藥公司完成。全球大型生物醫(yī)藥公司的研發(fā)投入占銷售額比重普遍在15%以上，且疫苗銷售額占公司銷售總額比重達到17%(見圖4)。以美國疫苗產(chǎn)業(yè)為例，其產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式可以歸結(jié)為在跨國公司主導(dǎo)下，實驗室技術(shù)與資本市場高度結(jié)合的模式。斯坦福大學(xué)、加州大學(xué)系統(tǒng)(10所分校)、哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、新英格蘭醫(yī)學(xué)中心、美國國家衛(wèi)生研究院、霍華德休斯醫(yī)學(xué)院研究實驗室、馬里蘭大學(xué)研究中心和約翰斯霍普金斯大學(xué)的科學(xué)家、生物技術(shù)人才都與硅谷、波士頓和紐約等生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群地區(qū)風(fēng)險資本聯(lián)系相當(dāng)緊密。

2.4 疫苗產(chǎn)業(yè)全球價值鏈嵌入國家核心利益

全球價值鏈(GVCs)體現(xiàn)各國企業(yè)在價值鏈研發(fā)、制造、銷售、品牌、服務(wù)等環(huán)節(jié)上的能力與價值分布。在當(dāng)前全球科技創(chuàng)新速度不斷加快的情況下，各國產(chǎn)業(yè)環(huán)境和貿(mào)易條件都在發(fā)生劇烈變化,新技術(shù)驅(qū)動下的新興產(chǎn)業(yè)成為各國競相爭奪全球價值鏈治理主導(dǎo)權(quán)的主要途徑。國家間利益訴求差異與缺少共識也導(dǎo)致全球價值鏈的整體性遭到破壞和地區(qū)價值鏈(RVCs)的出現(xiàn)。對于疫苗而言，在全球重大公共危機發(fā)生時，建立集體行動式的創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，是尋找最終解決方案的唯一途徑。

發(fā)達國家的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)具有明顯的國家利益導(dǎo)向。美國將生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為新經(jīng)濟增長點，實施生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)激勵政策。美國州政府和地方政府都利用政策工具吸引有競爭力的生物醫(yī)藥企業(yè)，如波士頓政府批準(zhǔn)6.23億美元的債券和稅收抵免，美國前20名生物制藥公司中有18家在波士頓/劍橋擁有主要業(yè)務(wù)。歐盟科技發(fā)展第六個框架將45%的研究開發(fā)經(jīng)費用于生物技術(shù)及相關(guān)領(lǐng)域。早在1981年，英國政府就設(shè)立了生物技術(shù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會，并撥款資助生命科學(xué)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)。印度成立生物技術(shù)部，每年投入6000～7000萬美元用于生物技術(shù)和醫(yī)藥研究。

為建立全球性生產(chǎn)與銷售網(wǎng)絡(luò)，最大限度降低成本并獲取新藥或掌握新技術(shù)，生物技術(shù)公司之間、生物技術(shù)公司與大型制藥企業(yè)以及大型制藥企業(yè)之間通常會進行兼并重組，或以戰(zhàn)略同盟方式推動生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，抑或是采用委托外包策略推動藥品研發(fā)。英國葛蘭素威康公司和史克必成公司合并成立葛蘭素史克公司，以及美國Warner-Lambert公司與Agouron制藥公司、強生公司與Centocor公司并購案都是非常典型的案例。根據(jù)Center Watch公司統(tǒng)計，目前醫(yī)藥研發(fā)合同外包服務(wù)機構(gòu)(CRO)已承擔(dān)美國市場近1/3的新型藥物開發(fā)組織工作。印度大型疫苗生產(chǎn)公司均被西方跨國公司(如諾華、阿司利康、禮來和羅氏)并購，并將其作為全球臨床試驗中心。截至2019年，印度通過世衛(wèi)組織(WHO)預(yù)認(rèn)證的疫苗數(shù)量達到44個，因此也被稱為“世界藥房”[34]。遺憾的是，“世界藥房”并未給印度帶來對抗新冠疫情的能力，可見掌握疫苗研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的重要意義。

疫苗產(chǎn)業(yè)在西方發(fā)達國家具有較高的市場壟斷性。全球醫(yī)藥產(chǎn)品市場中，美國、歐洲、日本的藥品市場份額超過80%。美國生物醫(yī)藥企業(yè)和專利約占世界一半，其生物醫(yī)藥產(chǎn)品銷售額占全球生物醫(yī)藥產(chǎn)品市場的50%以上。全球生物技術(shù)公司主要集中在歐美，占全球總數(shù)的76%，歐美公司的銷售額占全球生物技術(shù)公司銷售額的93%，亞太地區(qū)企業(yè)的銷售額僅占全球的3%。2017年，我國政府印發(fā)《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，為新藥物的創(chuàng)制、審評、臨床試驗以至最后的臨床應(yīng)用提供了便利性的制度環(huán)境。2019年，我國開始實施新的《疫苗管理法》，對疫苗研發(fā)、生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。2019年12月31日，國家藥品監(jiān)督管理局分別批準(zhǔn)了沃森生物的13價肺炎結(jié)合疫苗和廈門萬泰的2價HPV疫苗，破除了國外相關(guān)疫苗品種壟斷國內(nèi)市場的創(chuàng)新困境。

圖4 2019年全球市值排名前10的跨國生物醫(yī)藥公司創(chuàng)新績效指標(biāo)

3 疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的西方困境與中國方案

3.1 “競爭叢林”不能適應(yīng)當(dāng)代疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新趨勢

西方發(fā)達國家曾是世界科技創(chuàng)新版圖中的“主場”。20世紀(jì)后半葉以來，重大基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)現(xiàn)與成果成為發(fā)達國家尋求經(jīng)濟增長新動力的突破口。美國一半以上的經(jīng)濟增長或歸功于以基礎(chǔ)研究為動力的研究與開發(fā)[35]?！睹绹偁幜τ媱潯分赋?，二戰(zhàn)后美國經(jīng)濟快速增長歸功于技術(shù)進步和創(chuàng)新，也是讓美國繼續(xù)保持國家經(jīng)濟競爭力和全球領(lǐng)導(dǎo)力的主要手段。自20世紀(jì)90年代以來,全球化進程加速改變了這一狀況。新興技術(shù)發(fā)展和新興市場國家崛起兩種力量在重塑全球產(chǎn)業(yè)分工體系的同時，也將全球創(chuàng)新版圖向多中心、嵌套性和扁平化方向不斷推進。美國的研發(fā)支出占全球研發(fā)支出總量比例從1960年的69%下降到2017年的28%。美國國會研發(fā)部技術(shù)評估辦公室報告指出，美國正在失去全球科技領(lǐng)導(dǎo)力位置。

西方市場經(jīng)濟具有經(jīng)濟理性、去人格化[36]等特征。市場理性主義強調(diào)自我擴展秩序[37]的創(chuàng)新行動，創(chuàng)新的邏輯基于“競爭叢林”，每個經(jīng)濟主體都是“叢林”中的角逐者，創(chuàng)新只是競爭手段和緩解經(jīng)濟危機的途徑。從社會福利角度看，當(dāng)個體理性與集體理性彼此沖突時，“競爭叢林”將無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)或卡爾多—?？怂故礁倪M，且傾向于“搭便車”，導(dǎo)致集體行動陷入困境[38]。此次新冠疫情發(fā)生后，一些西方國家在疫苗研發(fā)、生產(chǎn)和分配上的分散化和不一致行動已說明問題。

人類社會的歷史是抗擊病毒的歷史，但真正決定人類文明前景的不是病毒的挑戰(zhàn)，而是社會權(quán)力關(guān)系的應(yīng)戰(zhàn)，抗疫歸根到底是一個權(quán)力或權(quán)威問題?？茖W(xué)邏輯與政治邏輯的復(fù)雜互動驅(qū)動疫情沖擊下的制度創(chuàng)新和治理創(chuàng)新，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是疫情沖擊和權(quán)力回應(yīng)的根本落腳點[39]。西方國家疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新總體上建構(gòu)在市場理性之上，疫苗研發(fā)主要由大型生物醫(yī)藥公司完成。在公共突發(fā)危機面前，追逐私利的市場主體難以形成有效的集體行動。

在新冠疫情暴發(fā)初期，西方發(fā)達國家多個研發(fā)機構(gòu)也曾采取聯(lián)合行動加快疫苗研制。2020年1月，法國巴斯德研究所等世界知名醫(yī)學(xué)科研機構(gòu)均宣布開始研發(fā)疫苗產(chǎn)品；2020年2月，GSK正式宣布加入新型冠狀病毒疫苗研發(fā)；2020年2月5日，韓國疾病管理本部表示，已從感染新型冠狀病毒的確診病例中成功分離出毒株。除GSK外，Moderna、CureVac AG等企業(yè)均開始研發(fā)相關(guān)疫苗產(chǎn)品。然而，當(dāng)全球多款疫苗上市后，發(fā)生作用的是治理因素而非術(shù)因素。出于本國私利考量，西方國家普遍存在疫苗供應(yīng)壟斷、囤積、注射率不高及專利保護等問題。2021年6月7日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示，全部新冠疫苗的44%被用在富裕國家，而用在最貧困國家的只占0.4%。杜克大學(xué)全球健康創(chuàng)新中心在追蹤全球疫苗合作時指出，截至2021年1月，美國已購入逾26億劑疫苗，約占全球總量的1/4，大致為其人口需求量的4倍。據(jù)新華網(wǎng)和人民資訊報道，英國總?cè)丝谥挥? 700萬，卻搶購了超過5億劑新冠疫苗，即使國民全部完成接種也會有大量疫苗剩余。

3.2 西方國家疫苗產(chǎn)業(yè)累積的經(jīng)驗無法解決當(dāng)前現(xiàn)實需求

美國、英國及歐盟國家在疫苗產(chǎn)業(yè)上不僅起步較早、政策支持力度大，且全球市場份額高，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與治理手段具有較成熟模式。圖5顯示，美國國防部、公共衛(wèi)生與健康事業(yè)部、航空航天局、能源部、國防先進研究項目局(DARPA)為國防科技、生命科學(xué)、空天科技、能源科技領(lǐng)域提供了大量科研經(jīng)費支持，除國防部研發(fā)支出占比超過一半外，健康與公共事業(yè)部研發(fā)支出占比也較大。根據(jù)歷史運作經(jīng)驗，美國疫苗行業(yè)在信息陳述書、不良反應(yīng)監(jiān)測系統(tǒng)、國家疫苗傷殘補償項目、無過錯原則等方面積累了實踐經(jīng)驗。但是，創(chuàng)新的政治化與排他性導(dǎo)致其既有創(chuàng)新經(jīng)驗無法匹配疫情發(fā)生后的緊迫需求。事實上，在科技、經(jīng)濟、軍事、外交、意識形態(tài)方面，美國已經(jīng)全方位確立排他性領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略意圖。即使美國與盟友計劃開展關(guān)鍵技術(shù)共同研發(fā)和國防技術(shù)安全能力建設(shè)，仍離不開多邊出口管制措施及向盟友輸出防御能力的措施。即使是建立國際型的開放合作網(wǎng)絡(luò)，也帶有典型的“俱樂部”公共產(chǎn)品特征，并對非盟友構(gòu)筑創(chuàng)新藩籬。例如，在國家間通過市場機制基礎(chǔ)[40-41]進行技術(shù)遷移和轉(zhuǎn)化，尖端技術(shù)卻仍在西方國家間建立的“俱樂部”中流動，而將亟需技術(shù)的發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家排除在外。事實上，美國政府多次提到要警惕和遏制新興大國的技術(shù)威權(quán)主義(techno-authoritarianism)，采取在美國國內(nèi)開放創(chuàng)新，在美國以外“筑墻”的策略[42]。

圖5 美國聯(lián)邦科技財政支出結(jié)構(gòu)(單位：百萬美元)

西方國家去中心化治理結(jié)構(gòu)和自由主義傾向會阻礙短期內(nèi)集體行動框架的生成。美國憲法對聯(lián)邦政府公共衛(wèi)生服務(wù)權(quán)力并未作明確規(guī)定，州和地方政府是衛(wèi)生政策執(zhí)行主體。在高度市場化體制下，美國防疫物資供給出現(xiàn)地區(qū)間競爭局面。美國政府對自身醫(yī)療體制的過度自信導(dǎo)致其延誤最佳抗疫時機，美國疾病預(yù)防控制中心(CDC)數(shù)據(jù)顯示，2019年9月在美國爆發(fā)的大流感已經(jīng)導(dǎo)致至少上萬人死亡，卻沒有被列為公共衛(wèi)生突發(fā)事件(PHEIC)。公共衛(wèi)生政治化導(dǎo)致美國政府無視科學(xué)家和公共知識分子的科學(xué)意見。美國公共衛(wèi)生系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中的路徑依賴效應(yīng)也導(dǎo)致當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時無法短期迅速建立相應(yīng)機制。

歐盟作為一個超國家聯(lián)盟組織，在新冠疫情防控中的區(qū)域治理責(zé)任履行不夠充分。歐盟在2009年H1N1流感病毒大流行之后，于2011年發(fā)布過一份《大流行的報告與教訓(xùn)：歐洲藥品管理局在2009年H1N1流感大流行期間的措施成果》，2013年立法通過《跨境健康威脅決定》，2016年通過《綜合政治危機應(yīng)對安排》，以有效應(yīng)對跨境大流行疫情等危機情況。但是，歐盟3個跨區(qū)域治理組織(歐洲理事會、歐洲議會和歐盟委員會)并沒有在新冠疫情發(fā)生后及時有效發(fā)揮決策和政策執(zhí)行功能，甚至在歐盟國家內(nèi)部出現(xiàn)無視《申根協(xié)定》切斷邊界與交通、爭搶物資、限制物資出口的情況。歐盟在此次新冠肺炎疫情防控中暴露出自身能力不足、行政邊界摩擦、利益區(qū)間沖突及成員國凝聚力缺失等主要問題。從較早的難民危機和歐元危機到疫情暴發(fā)前夕的英國脫歐等，都是凝聚力缺失和利益分歧的明顯信號?？梢?，歐盟治理體系的這種結(jié)構(gòu)性缺陷使其陷入治理困境，無法及時有效應(yīng)對突發(fā)的跨境公共衛(wèi)生危機。導(dǎo)致上述問題的根本原因是，西方國家將疫苗視為私權(quán)領(lǐng)域產(chǎn)品，對其全球公共產(chǎn)品屬性進行模糊化回應(yīng)。

3.3 疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的中國行動方案

中國堅定將疫苗作為全球公共產(chǎn)品置于最高考量，在世界范圍內(nèi)推動各項疫苗相關(guān)工作的開展，以實際行動詮釋疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的中國范式。為有效應(yīng)對疫情，中國政府和科學(xué)家形成快速決策響應(yīng)與科研響應(yīng)機制，突破疫苗研發(fā)的長周期模式，在確保疫苗安全性前提下實現(xiàn)疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理的中國速度。早在2020年1月，中國就啟動了包括疫苗研發(fā)在內(nèi)的科研應(yīng)急攻關(guān)項目，總體部署了5條主要技術(shù)路線，共遴選出12個團隊進行支持推進[43]。截至2021年4月，全國共19個疫苗品種獲批開展臨床研究，覆蓋全部5條技術(shù)路線。

我國新冠疫苗研發(fā)項目從啟動到開展臨床研究，僅用時兩個月，到首次開展疫苗境外Ⅲ期臨床試驗，僅用時5個月，到獲批附條件上市，僅用時11個月。多樣化的技術(shù)路線加速了我國疫苗研制進程，我國疫苗研發(fā)和產(chǎn)品質(zhì)量已經(jīng)處在世界前沿梯隊。在臨床和市場化環(huán)節(jié)，部分單位向國家藥監(jiān)局遞交臨床試驗申請材料后，臨床試驗方案論證進展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計，清華大學(xué)、四川大學(xué)、廈門大學(xué)、電子科技大學(xué)、重慶醫(yī)科大學(xué)5所高校研發(fā)的14種新冠病毒檢測試劑獲得歐盟CE認(rèn)證，正式取得進入歐盟市場的資質(zhì)。國藥疫苗和科興疫苗進入“新冠肺炎疫苗實施計劃”(COVAX)疫苗庫，有助于緩解發(fā)展中國家面臨的疫苗供應(yīng)短缺現(xiàn)狀，推動全球疫苗分配的公平性和可及性。

我國在世界范圍內(nèi)積極動員他國開展疫苗產(chǎn)業(yè)化集體行動。自2020年9月我國腺病毒載體重組新冠疫苗問世后，其Ⅲ期臨床試驗已在墨西哥、俄羅斯等5個國家完成，并于次年2月獲準(zhǔn)在國內(nèi)附條件上市。截至2021年6月8日,國藥集團中國生物新冠疫苗已在中國、阿聯(lián)酋、巴林、玻利維亞、塞舌爾、泰國6個國家獲批注冊上市，在全球72個國家(地區(qū))及國際組織獲批使用，100多個國家和國際組織提出采購需求，接種已覆蓋196個國別人群。國際權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》表示，中國科興公司的疫苗產(chǎn)品可以讓超過90%的接種者體內(nèi)產(chǎn)生病毒抗體。截至2021年7月，我國已有逾4.8億劑新冠肺炎疫苗支援世界其它國家，這些疫苗解決了全球近100個國家在疫情方面的燃眉之急。中國與阿聯(lián)酋、印尼等10多個國家開展疫苗合作生產(chǎn)與技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，正在推進大規(guī)模疫苗生產(chǎn)進程。中國新冠疫苗產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新治理實踐，改變了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的研發(fā)周期長、檢測認(rèn)證與市場化難等問題，為全球公共產(chǎn)品創(chuàng)新治理體系構(gòu)建提供了借鑒思路。

4 疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理推動全球治理改革的政策含義

4.1 將全球公共利益作為創(chuàng)新治理目標(biāo)

相互依賴是技術(shù)全球化的重要特征，不僅表現(xiàn)在跨境組織間，還表現(xiàn)在基礎(chǔ)研究科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)化的相互融合上[44]。疫苗是維護全球公眾健康的主要手段，在全球信息、資源、人口都實現(xiàn)大空間范圍遷移的過程中，疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理不僅是科學(xué)家、科研機構(gòu)的科研行動或生物醫(yī)藥企業(yè)的商業(yè)行為，更應(yīng)變?yōu)槟廴鐣腿蚬沧R的集體行動。每一個主體都應(yīng)從全球公共價值訴求出發(fā)，建立安全有效、長期普惠、公平應(yīng)用的“巴斯德象限”創(chuàng)新治理模式。

當(dāng)新冠疫苗首次獲批使用時，呼吁將新冠疫苗作為全球公共產(chǎn)品的訴求日益強烈。有西方學(xué)者認(rèn)為，新冠疫苗的全球分配面臨很多新挑戰(zhàn)，現(xiàn)有分配援助機制無法有效闡釋南北半球國家之間結(jié)構(gòu)性不平等引起的擔(dān)憂。對此，應(yīng)確保全球南方國家可及性，并解決制藥公司制定規(guī)范的權(quán)力問題[45]。疫苗企業(yè)在與各國政府、慈善機構(gòu)和非政府組織合作過程中，在確保商業(yè)價值和中小企業(yè)參與的前提下，應(yīng)更聚焦特定重大疾病疫苗創(chuàng)新，開展基于全球價值鏈整體運行的技術(shù)研發(fā)、流程再造和平臺開發(fā)行動，建立行動聯(lián)盟。

新冠疫苗屬于全球公共產(chǎn)品，疫苗研制具有高度的全球化分工特征。因此，即使疫苗在短時間內(nèi)研發(fā)成功，成果推廣仍會受到各國設(shè)備、工藝、原料等生產(chǎn)要素狀況的制約。當(dāng)前，全世界使用的大多數(shù)疫苗由生物醫(yī)藥公司提供，主要疫苗公司擁有在全球范圍內(nèi)開發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)疫苗的專門知識和技術(shù)能力。如果將疫苗作為全球公共產(chǎn)品，疫苗產(chǎn)業(yè)相關(guān)機構(gòu)應(yīng)被納入國家未來政策制定中，并且能夠響應(yīng)不斷變化的需求，并作出優(yōu)先安排。本文認(rèn)為，當(dāng)前共同進行防疫和技術(shù)研發(fā)，以徹底扭轉(zhuǎn)新冠肺炎疫情蔓延趨勢，仍是世界各國合作努力的方向。在理性追求利潤的醫(yī)藥公司與對疫苗有強烈需求的公眾之間，各國政府應(yīng)建立協(xié)調(diào)型的信任治理機制和快速決策響應(yīng)機制，以加強社會資源統(tǒng)籌和平衡，提高應(yīng)對突發(fā)情況的能力。同時，各國政府應(yīng)加強協(xié)調(diào)溝通，避免疫苗囤積問題，防止政治議題和資本力量“綁架”疫苗研發(fā)，抵制西方少數(shù)國家采取的疫苗保護主義行動，建立疫苗產(chǎn)業(yè)全球治理和國際社會廣泛合作體系。

4.2 為科學(xué)家集體共識提供實踐場域

科學(xué)家是疫苗研發(fā)主體。從疫苗研發(fā)看，要經(jīng)過毒株分離、基因測序、種子株培養(yǎng)、疫苗制備、動物模型安全性檢驗、臨床試驗、審批、生產(chǎn)和規(guī)劃上市等主要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)疫苗技術(shù)已廣泛應(yīng)用于各種細(xì)菌和病毒病原體研究，但也有一些不成功的例子，如持續(xù)感染、具有高序列變異性的快速進化病原體、復(fù)雜的病毒抗原和新出現(xiàn)的病原體。核酸和病毒載體疫苗等新技術(shù)具有徹底改變疫苗開發(fā)的潛力，因為其非常適合解決現(xiàn)有技術(shù)的局限性[46]。但是，病毒疫苗研發(fā)仍有許多尚未解決的問題，許多高致病性病毒疫苗開發(fā)仍未攻克，疫苗與人體免疫系統(tǒng)相互作用的復(fù)雜機制尚未完全闡明[47]。當(dāng)前，正跨入免疫生物基因組學(xué)研究的新時期——更理性、更系統(tǒng)的免疫學(xué)研究和疫苗研發(fā)方式。然而，全球范圍內(nèi)只有10余家研究機構(gòu)正在將這種方式應(yīng)用于疫苗研發(fā)[48]?？梢?，只有科學(xué)家形成創(chuàng)新合力，才能將疫苗研發(fā)創(chuàng)新向縱深和綜合方向推進，這需要公共政策的持續(xù)支持。

在全球重大疾病面前，科學(xué)家的研發(fā)不是某個科學(xué)家個人的事情，而是科學(xué)家的集體行動?？蒲性核⑨t(yī)藥企業(yè)、高校實驗室、政府機構(gòu)、大數(shù)據(jù)平臺公司在疫苗研發(fā)中應(yīng)發(fā)揮主體作用，科學(xué)家集體意見應(yīng)受到各國政府的普遍尊重。疫苗上市后能否形成有效的社會接受度，其影響因素是多方面的。疫苗接種的決定因素是基于特定環(huán)境可變的復(fù)雜體，一個主要驅(qū)動因素為是否存在疫苗猶豫。疫苗猶豫通常被定義為盡管有疫苗接種服務(wù)，但仍延遲接受或拒絕疫苗。大多數(shù)對接種疫苗猶豫不決的人處于接受疫苗到拒絕疫苗的范圍內(nèi)。同時，獲得疫苗的社會成本或結(jié)構(gòu)性障礙也會阻礙疫苗的普及。2020年8月，美國國家科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院主辦的微生物威脅論壇舉行了為期4天的線上研討會，主題為疫苗的關(guān)鍵公共衛(wèi)生價值——解決可及性和猶豫性問題。疫苗獲取和疫苗信心，尤其是考慮到衛(wèi)生系統(tǒng)、研究機會、傳播戰(zhàn)略的政策，可被視為解決疫苗獲取、認(rèn)知、態(tài)度和行為問題的關(guān)鍵。

4.3 構(gòu)建疫苗產(chǎn)業(yè)全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

加強與國際組織、各國科研機構(gòu)的合作，建立疫苗研發(fā)和創(chuàng)新治理平臺，構(gòu)建疫苗產(chǎn)業(yè)全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)在科學(xué)家使命責(zé)任、疫苗企業(yè)市場價值與國家公共利益之間建立平衡機制。政府需提供公共資金，通過直接購買或生產(chǎn)公共產(chǎn)品，間接促進企業(yè)研發(fā)，也可以采取財政補貼、稅收、研發(fā)獎勵、貸款等各種政策工具組合。在疫苗研發(fā)、基因測序和種子株培育階段，應(yīng)有公共研發(fā)資金長期支持，政府資金應(yīng)為主導(dǎo)。在重大議題選定、風(fēng)險評估尤其是社會動員上，國家需發(fā)揮主導(dǎo)作用。科學(xué)家、研發(fā)機構(gòu)、研發(fā)企業(yè)、政府部門、行業(yè)聯(lián)盟、公共平臺都是創(chuàng)新貢獻者。在全球共同行動的舞臺上，疫苗研發(fā)主體和市場化主體應(yīng)明確各自治理責(zé)任，建立長效合作機制。在疫苗研發(fā)投資上，應(yīng)采取集中治理與動態(tài)治理相結(jié)合的方式，建立穩(wěn)定的研發(fā)團隊，避免“撒胡椒粉”，建立跨部門和跨機構(gòu)的疫苗聯(lián)合研發(fā)平臺(組織)。在確保安全性、有效性和穩(wěn)定性前提下，加快應(yīng)用導(dǎo)向型研發(fā)創(chuàng)新，加強疫苗聯(lián)合研發(fā)，建立疫苗儲備機制。打造教育鏈—產(chǎn)業(yè)鏈—創(chuàng)新鏈合作分工模式，建立疫苗產(chǎn)業(yè)人才儲備和培育機制。提供金融激勵政策和政府杠桿基金，加快疫苗產(chǎn)業(yè)化后端的成果轉(zhuǎn)化和輻射擴散。無論是實驗室的基礎(chǔ)研究還是走向臨床試驗，抑或是上市后的生產(chǎn)和使用，如果國際合作項目可以促成疫苗研發(fā)機構(gòu)或企業(yè)廣泛合作，勢必會加快推進疫苗研發(fā)進程，盡早使疫苗在全球范圍內(nèi)普及。

5 結(jié)論與展望

全球治理面臨更多樣性的治理主體多樣性和目標(biāo)多元化，以及全域均衡和局部均衡的多重約束。疫苗作為一種全球公共產(chǎn)品，從創(chuàng)新治理視角和邏輯框架推動其創(chuàng)新發(fā)展，可促進其在全球治理改革中作出貢獻。現(xiàn)階段，疫苗已在各國疫情防控中發(fā)揮積極影響，但在疫苗研發(fā)、供給、全球分配問題上，仍需世界各國共同努力，提供長效綜合解決方案。

疫苗產(chǎn)業(yè)具有科學(xué)驅(qū)動、高成長性、全球價值鏈嵌入性及國家核心利益導(dǎo)向等基本特征。根據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)律，疫苗創(chuàng)新周期長且投入大。更多國際實踐經(jīng)驗主要體現(xiàn)在生物醫(yī)藥跨國企業(yè)實踐上。然而，面對此次疫情考驗，一些在疫苗產(chǎn)業(yè)上具有創(chuàng)新比較優(yōu)勢的發(fā)達國家，卻出現(xiàn)了疫苗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新治理困境。本文對此提供了理論解釋，并指出，西方國家采取“競爭叢林”式的創(chuàng)新邏輯已不適用于包括疫苗在內(nèi)的全球公共產(chǎn)品供給。中國在新冠疫苗創(chuàng)新治理上的行動方案具有重要實踐意義。疫苗作為一種全球公共產(chǎn)品，無論在研發(fā)、生產(chǎn)還是分配環(huán)節(jié)，各國均應(yīng)基于全球公共利益目標(biāo)，為科學(xué)家集體共識建構(gòu)實踐場域，廣泛開展國際創(chuàng)新合作，構(gòu)建創(chuàng)新治理網(wǎng)絡(luò)。上述原則和邏輯框架可為推動全球治理改革以及形成全球公共產(chǎn)品供給體系提供重要啟示。