劉子輝

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

2014 年，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，“行政法治”成為行政訴訟制度改革的重要價值依歸。長期以來，我國行政訴訟制度依托制度移植和域外理論植入實現(xiàn)了向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型發(fā)展，卻往往忽視了對本土制度發(fā)展模式的實證考察與反思，造成“行政法治”的價值目標(biāo)與行政訴訟制度轉(zhuǎn)型發(fā)展之間缺乏有效的話語銜接。對我國行政訴訟制度演進進行實證考察并反思其內(nèi)部矛盾張力，將“行政法治”有效地嵌入其中，或許是一種較為可行的理論路徑。

一、以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式：我國行政訴訟存在的邏輯必然

行政訴訟意味著司法權(quán)依據(jù)法律對行政權(quán)力、行政行為、行政法律關(guān)系的介入和調(diào)整，必然以行政法治為終極價值期待，這正是行政訴訟相較于刑事訴訟和民事訴訟更具司法審查色彩的原因所在。對于行政法治而言，行政訴訟法律制度的功能就在于實現(xiàn)法對權(quán)的有效控制。在行政控權(quán)的法治發(fā)展歷程中，我國法律實踐具有一個非常鮮明的特質(zhì)，即以授權(quán)監(jiān)督為主要依托。這種監(jiān)督屬性不僅僅體現(xiàn)在訴訟程序立法中，而且廣泛存在于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等國家權(quán)力配置立法之中。如果說制約源于分權(quán)，那么監(jiān)督就源于授權(quán)。實際上，經(jīng)由立法進行授權(quán)監(jiān)督已經(jīng)成為我國頗具本土特質(zhì)的控權(quán)模式。行政訴訟作為司法監(jiān)督的主要環(huán)節(jié)，自然也與人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等一同被整合在行政法制監(jiān)督體系中，發(fā)揮著對行政權(quán)的監(jiān)督功能。盡管行政訴訟自身具有權(quán)利救濟、糾紛化解等多重維度的價值內(nèi)涵，但是行政監(jiān)督與行政訴訟的耦合式發(fā)展過程突顯了行政訴訟在行政監(jiān)督法治進程中的必要性和必然性。在功能主義視角下，在這種以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式的運作下，我國行政訴訟的存在成為一種邏輯必然。

（一）監(jiān)督與制約：本土視域下兩種控權(quán)模式的分野

（二）我國行政訴訟存在的邏輯必然

1.基于歷史視角的考察

歷史上，我國司法權(quán)與行政權(quán)合二為一，行政訴訟自然不存在任何制度根基。但是，在我國古代政治制度發(fā)展歷程中，權(quán)力控制方面存在著相當(dāng)成熟完備的制度——御史制度。御史制度萌芽于先秦，形成于秦漢，成熟于隋唐，強化于宋元，在明清時期走向鼎盛，擔(dān)負著“行政監(jiān)察與司法彈劾的雙重職責(zé)”[6]23。監(jiān)察權(quán)作為皇權(quán)的附屬權(quán)力，伴隨著封建集權(quán)的加強“趨向多層次多方位監(jiān)控”[7]31，深深地影響著我國古代政治權(quán)力配置與權(quán)力體系構(gòu)建的固有思維?？梢哉f，重監(jiān)督而輕制約的控權(quán)模式存在著一定的歷史文化淵源，這種帶有強烈監(jiān)督色彩的歷史傳統(tǒng)對我國行政訴訟制度建立的歷史過程產(chǎn)生了深刻影響。

“行政訴訟基于權(quán)力分立與制衡理論而產(chǎn)生，司法權(quán)因‘選擇’而成為制約行政權(quán)的最佳角色。”[8]在我國對行政訴訟制度進行理性建構(gòu)的最初階段，“廉政監(jiān)督”的傳統(tǒng)意識起著關(guān)鍵作用。早在清末官制改革過程中，專司行政訴訟的行政裁判院是否有必要設(shè)立，以及原有的都察院是否應(yīng)該保留，就引發(fā)了保守派和改革派之間的激烈爭論。相關(guān)立法之旨趣也著重于授權(quán)特定組織機構(gòu)，使其以審判形式專司監(jiān)督之職?！缎姓门性汗僦撇莅浮芬?guī)定：“行政裁判院擁有審判行政各官員辦理違法致被控案件的權(quán)力?！盵9]北洋政府時期《平政院編制令》規(guī)定：“平政院直隸于大總統(tǒng)，為行政裁判機關(guān)，專門審理行政官吏的違法不當(dāng)行為?！盵9]北洋政府時期的平政院內(nèi)“仍保留著糾彈官吏的肅政廳，南京政府初期也保留了懲吏院行使行政審判職能”[9]。中華人民共和國成立初期的《最高人民檢察署試行組織條例》關(guān)于最高人民檢察署對“一切行政訴訟”具有參與權(quán)的規(guī)定，以及后來的《人民檢察院組織法》關(guān)于一般監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，都彰顯著鮮明的監(jiān)督色彩。直至當(dāng)下，我國《行政訴訟法》歷經(jīng)數(shù)次修改，其行政訴訟原則部分始終將“監(jiān)督行政”作為最基本的立法目的保留至今。在整個歷史演進過程中，司法權(quán)之所以被選擇成為控制行政權(quán)的實際擔(dān)當(dāng)者，除了通過法律移植追求法權(quán)完整、變法圖存、健全法制等客觀因素之外，主要原因是將實現(xiàn)行政權(quán)力監(jiān)督的有效性和適當(dāng)性作為理性化制度構(gòu)建的主要考量依據(jù)。而這種權(quán)力監(jiān)督的最終目的并不是為了實現(xiàn)權(quán)力制衡的行政秩序，而是為了強調(diào)最高權(quán)力的集中統(tǒng)一和有效行使。

2.基于政治視角的考察

我國以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式之所以成為主流，除了歷史因素之外，與我國政治上的現(xiàn)實考量也有關(guān)聯(lián)。我國以人民代表大會制度為根本政治制度，實行社會主義“議行合一”模式，從根本上區(qū)別于西方國家三權(quán)分立的組織形式。這一政治體制限制了權(quán)力制約模式的存在空間。我國實現(xiàn)國家權(quán)力運行秩序的合理化，主要依靠在分工基礎(chǔ)上的監(jiān)督權(quán)集中行使，而不是依靠權(quán)力之間的制約平衡。因此，行政權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)等國家權(quán)力均由全國人民代表大會這一最高權(quán)力機構(gòu)授予，并接受全國人民代表大會的監(jiān)督。檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)等主體以不同形式履行監(jiān)督職能，也是全國人民代表大會最高監(jiān)督權(quán)力派生、延伸和具體化的結(jié)果。其中，司法機關(guān)通過行政訴訟的形式對行政權(quán)進行監(jiān)督的過程，在整個監(jiān)督體系中有其特殊意義。

法治化是我國政治體制改革發(fā)展的必然歸宿，但兩者之間也存在某種矛盾——既要求用法律來限制行政權(quán)力，同時又把實現(xiàn)法治的希望寄托于國家機構(gòu)[10]5。在以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式下，這種矛盾顯得更加尖銳。與制約模式相比，監(jiān)督模式有難以克服的局限性：一方面誰來監(jiān)督“監(jiān)督者權(quán)力恣意”的問題始終存在；另一方面，監(jiān)督還存在效力遞減現(xiàn)象。于是，面對監(jiān)督機制失靈和負面效應(yīng)增長的情勢，增設(shè)監(jiān)督主體和強化監(jiān)督權(quán)能成為必然的選擇。但是，這在暫時緩和矛盾的同時，繼續(xù)放大了監(jiān)督制度的固有缺陷。國家權(quán)力試圖借助監(jiān)督機制實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型以增強自身權(quán)威性，但是監(jiān)督機制的強化反過來又削弱了國家權(quán)力的權(quán)威性。

經(jīng)過市場的不斷開拓及產(chǎn)品的不斷研發(fā)，如今FA16-T設(shè)備已在民航空管行業(yè)廣泛應(yīng)用。該產(chǎn)品成熟穩(wěn)定，可靠性、實時性高，在專用綜合業(yè)務(wù)傳輸市場占有了極大的份額。在近期的民航通訊網(wǎng)項目中，中南地區(qū)和西北地區(qū)均采用了FA16-T設(shè)備，其功能與穩(wěn)定性受到了一致好評。

面對這種二律悖反問題，行政訴訟在一定程度上彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督模式的缺陷。一方面，傳統(tǒng)監(jiān)督模式的缺陷之一在于以某種高位階公權(quán)力的權(quán)威性為另一種公權(quán)力的權(quán)威性做擔(dān)保，而這種權(quán)威性最終源于國家最高權(quán)力。此時，對于作為監(jiān)督的準(zhǔn)據(jù)（法）而言，其工具意義大于規(guī)范意義。相比之下，司法審查的意義就在于將監(jiān)督的準(zhǔn)據(jù)注入監(jiān)督過程中，從而為公權(quán)力的權(quán)威性提供支持和補給。行政權(quán)遵從法律、服從法律、受制于法律的訴訟過程，也是由法的規(guī)范性對行政權(quán)權(quán)威性做擔(dān)保的過程。另一方面，訴訟機制內(nèi)在地包含著一定的制約機制的價值內(nèi)核，可以彌補傳統(tǒng)模式的不足。首先，作為訴訟原告一方能夠與被告行政機關(guān)平等對抗，這種借助司法強制性的平權(quán)法律關(guān)系有助于實現(xiàn)一定的制約效果；其次，作為被告的行政機關(guān)具有舉證和抗辯機會，以雙方平等交涉代替單方命令服從；最后，作為裁判主體的審判機關(guān)的中立最大限度遏制了監(jiān)督的恣意性。因此，在訴訟過程中，不同訴訟主體之間的制約關(guān)系保證了程序的正當(dāng)性，彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督模式的權(quán)威性不足。

3.基于憲法視角的考察

從憲法視角來考察我國行政訴訟存在的邏輯必然，就是要著眼于“蘊含著最深沉的限權(quán)理念與政府守法理念的憲法為行政審判權(quán)的行使所提供的動力機制”[8]。我國憲法對國家權(quán)力的來源給予了明確界定，即現(xiàn)行《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”之規(guī)定。在這個意義上，國家權(quán)力因其人民性而擁有了正當(dāng)化和合法化。既然國家權(quán)力往往作為人民意志的正當(dāng)體現(xiàn)而存在，這就不難理解我國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院等機構(gòu)為何被《憲法》授予寬泛的“剩余權(quán)力”[8]?！傲椪咴噲D通過最高國家權(quán)力機關(guān)本身的善來證成被授予剩余權(quán)力的善”[8]，這種“善”在形式上以權(quán)力受限的法治原則為保障，在實質(zhì)上以權(quán)力來源的人民性為依托。不同層次和不同形式的監(jiān)督權(quán)之所以能夠正當(dāng)化，就在于這種剩余權(quán)力的“善”。值得注意的是，監(jiān)督權(quán)有兩種不同的形式，一種是國家機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，另一種是人民的監(jiān)督權(quán)，后者更應(yīng)當(dāng)成為前者的本源和基礎(chǔ)。我國憲法最為突出的本土特征之一，便是確認了人民廣泛的監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。”第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡谄呤邨l規(guī)定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督?！钡谝话倭愣l規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表受選民的監(jiān)督。”權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察監(jiān)督權(quán)、審計監(jiān)督權(quán)等專屬于國家機關(guān)的監(jiān)督權(quán)均以上述法條之規(guī)定為邏輯起點?？梢哉f，國家機關(guān)監(jiān)督與人民監(jiān)督共同構(gòu)成我國國家權(quán)力監(jiān)督機制的整體框架。然而，與國家機關(guān)監(jiān)督相比，人民監(jiān)督不僅僅是工具意義上的監(jiān)督，更是原則意義上的監(jiān)督。特別是《憲法》第四十一條關(guān)于國家機關(guān)及工作人員的批評、建議、申訴、控告、檢舉、請求賠償之規(guī)定，直接為行政訴訟提供了憲法上的權(quán)利依據(jù)?？梢?，行政訴權(quán)正是人民監(jiān)督權(quán)法制化的必然選擇，行政訴訟在這個意義上并非僅僅是將行政監(jiān)督交由個人實施的一種立法策略，而是《憲法》在法制軌道上實施的邏輯必然。

二、兩種訴訟目的定位：我國行政訴訟制度發(fā)展的現(xiàn)實依托

我國以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式，深刻地影響著行政訴訟存在必然性的邏輯證成。行政監(jiān)督自設(shè)立之始就成為行政訴訟的主要目的，主導(dǎo)著行政訴訟制度的理性建構(gòu)過程。我國行政訴訟發(fā)展歷程表明，在制度目的層面，監(jiān)督行政并非制度發(fā)展的唯一牽引力，權(quán)利救濟和監(jiān)督行政作為我國行政訴訟最為廣泛認可的兩重目的，共同構(gòu)成了制度發(fā)展的現(xiàn)實依托。

（一）權(quán)利救濟與行政訴訟制度的發(fā)展

我國行政訴訟制度自誕生起在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，并未將權(quán)利救濟作為主要目的來推動行政訴訟制度的發(fā)展，相反，對權(quán)益的保護和對糾紛的化解更多依賴行政內(nèi)部機制而非司法程序來完成。近代行政訴訟始終保持“訴愿前置”傳統(tǒng)，清末《行政裁判院官制草案》對受案范圍的界定更為狹小。中華人民共和國成立后，長期盛行“管理論”，將個人權(quán)益保護幾乎全部交由行政內(nèi)部管理機制來完成。隨著行政訴訟制度的重建與發(fā)展，權(quán)利救濟目的對行政訴訟制度發(fā)展的推動作用愈發(fā)強大。

首先，個體權(quán)益保護直接推動行政訴訟制度的重生。我國行政訴訟制度在改革開放后首先在涉外單行行政法中得以突破。1980 年通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)所得稅法》率先規(guī)定，外國組織或外國公民對中國稅務(wù)機關(guān)的行政行為或納稅行為不服，可以提起行政訴訟。1986 年《治安管理處罰條例》將治安行政案件納入行政訴訟范圍，直接推動了獨立的行政訴訟制度的建立。

其次，權(quán)利保護的現(xiàn)實需求直接促進行政訴訟準(zhǔn)入門檻的降低。行政訴訟受案范圍由最初的單行規(guī)定到立法正面列舉，再到概括列舉結(jié)合的形式，逐步擴大受案范圍，直至將部分規(guī)范性文件納入附帶性審查范圍，這正是對權(quán)利救濟現(xiàn)實需求的正面回應(yīng)。而立案登記制的確立則更進一步在程序上降低了訴訟門檻。

再次，權(quán)利救濟需求直接激活行政訴權(quán)的法治功能，并使其不斷豐富和完善。行政訴權(quán)法制功能的豐富和完善以2014 年修訂的《行政訴訟法》中第六十條增加的適用調(diào)解之規(guī)定最為突出，行政案件由最初的禁止調(diào)解轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)撤訴”的改革嘗試，最終確立了調(diào)解制度的適用。此后，行政訴訟逐漸更多地著眼于個體權(quán)益保護和化解糾紛，而不再將保障行政合法性作為唯一的價值取向。

最后，系列經(jīng)典案例為制度建設(shè)突破提供了先導(dǎo)。2004 年的張某公務(wù)員錄取資格案作為“中國乙肝歧視第一案”，直接推動了包括《傳染病防治法》在內(nèi)的相關(guān)法規(guī)的修改。2014 年田某訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的判決案例表明，高?？梢猿蔀樾姓V訟的適格被告。

（二）權(quán)力監(jiān)督與行政訴訟制度的發(fā)展

長期以來，我國行政訴訟在訴訟程序和訴訟判決方面突出監(jiān)督行政合法性的目的，在審判實踐中也主要奉行客觀訴訟模式，“以單一的行政行為合法性審查為核心”[11]。

首先，權(quán)力監(jiān)督目的在宏觀層面上直接促進了行政訴訟相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)。制度創(chuàng)設(shè)往往是國家上層建筑理性建構(gòu)的結(jié)果，而不是對現(xiàn)實訴求的個別回應(yīng)。1987 年，十三大報告明確提出“要制定行政訴訟法，加強對行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為”?？梢哉f，統(tǒng)一立法、審判組織的設(shè)立，以及規(guī)則制度的展開，均以監(jiān)督為邏輯起點。2014 年，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的關(guān)于“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的決定，直接推動了行政公益訴訟試點改革以及制度創(chuàng)設(shè)。檢察機關(guān)經(jīng)立法確認，成為提起行政公益訴訟的唯一適格主體，從而將行政公益訴訟完全納入了檢察法律監(jiān)督制度體系，公法意義上的純粹的客觀訴訟模式也得以正式確立。

其次，權(quán)力監(jiān)督目的在中觀層面通過監(jiān)督屬性的純粹化使現(xiàn)存制度的屬性定位更加明確。長期以來，在行政訴訟目的問題上，監(jiān)督行政與維護行政的二重目的往往雜糅在一起而使審判機關(guān)的中立性受到質(zhì)疑。2014 年修訂的《行政訴訟法》刪除了原有的關(guān)于“維護行政機關(guān)行使職權(quán)”的目的表述，使“監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)”的目的更為純粹。相應(yīng)地，在判決類型上“駁回原告訴訟請求”取代了原有“維持行政行為”的判決。司法權(quán)威與行政行為公定力各自合理歸位之后，司法監(jiān)督模式也越發(fā)純粹化。

最后，權(quán)力監(jiān)督目的在微觀層面推動著具體制度的調(diào)整與完善。2014 年，在《行政訴訟法》修訂中，行政審判體制改革成為改革焦點。新修定的《行政訴訟法》第十八條規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃分開，其意義在于克服地方保護和行政干預(yù)的弊病，以保證權(quán)力監(jiān)督的公正性和有效性。此外，關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，以及不履行判決裁定或調(diào)解書的制裁措施等方面的改革，也均指向司法監(jiān)督不足的現(xiàn)實問題，有效地強化了司法監(jiān)督權(quán)能。

三、行政法治：我國行政訴訟制度演進的價值回歸

（一）我國行政訴訟制度不同的演進道路

我國行政訴訟制度演進道路是如何展開的，理論界與實務(wù)界存在諸多不同觀點。對演進道路的探討，往往與行政訴訟目的這一范疇相關(guān)。權(quán)利保護與權(quán)力監(jiān)督作為行政訴訟的主要目的，牽引著行政訴訟制度的演進和發(fā)展，但二者之間在邏輯展開過程中存在明顯的張力。在權(quán)力監(jiān)督目的導(dǎo)向的指引下，權(quán)利保護僅僅為“監(jiān)督行政的反射效果”[11]，個體權(quán)利訴求往往在程序空轉(zhuǎn)中落空；在權(quán)利保護目的導(dǎo)向指引下，監(jiān)督功能被弱化，甚至對傳統(tǒng)的行政訴訟法合法性審查原則產(chǎn)生沖擊。我國行政訴訟制度演進道路問題的一系列研究，就圍繞這一矛盾而展開。

首先，從宏觀上對行政訴訟模式的定位進行理論建構(gòu)。針對行政訴訟目的定位的搖擺局面，有學(xué)者提出行政訴訟法的“純粹化”，即“確定一個單一的或者主要的與現(xiàn)行憲法及憲政目標(biāo)一致的、對應(yīng)的功能或目的，然后以該目的一以貫之地構(gòu)建行政訴訟原告資格、受案范圍、審理方式、舉證規(guī)則、撤訴處理規(guī)則、裁判規(guī)則等”[8]。因此，有必要在以監(jiān)督行政為核心的客觀訴訟模式和以權(quán)益保護為核心的主觀訴訟模式之間選擇其一。有學(xué)者主張行政訴訟的客觀訴訟功能定位，“實現(xiàn)對合法權(quán)益的更完整保護以及對公權(quán)力行使的更全面監(jiān)督，并為司法機關(guān)高效平衡公共利益與私人利益提供制度空間”[12]。而有學(xué)者認為“行政訴訟的核心目的即在于保護相對人的合法權(quán)益，而在此指引之下的訴訟構(gòu)造方面就應(yīng)該偏向于圍繞主觀訴訟來構(gòu)造”[13]。另外，有學(xué)者提出在類型化基礎(chǔ)上對行政訴訟主次目的進行重構(gòu)，即“明確主觀訴訟為主、客觀訴訟為輔的整體架構(gòu)，除公益訴訟、規(guī)范性文件附帶審查訴訟為客觀訴訟外，其余訴訟不論是撤銷訴訟、給付訴訟還是確認訴訟，均為主觀訴訟”[14]。可見，當(dāng)下對行政訴訟整體模式的定位仍限于理論設(shè)想層面，且分歧較大，難以形成統(tǒng)一認識。

其次，從中觀層面對行政訴訟類型化發(fā)展進行探討。在比較法視野下，類型化發(fā)展已經(jīng)被視為各國行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢，因為由撤銷中心主義轉(zhuǎn)向類型化是符合行政訴訟目的多元化的現(xiàn)實需要的。有學(xué)者主張將行政訴訟分為主觀抗告訴訟、客觀抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟三種類型，分別以“救濟權(quán)利、監(jiān)督行政、解決糾紛”[15]為目的?？傮w來說，我國行政訴訟類型化研究剛剛起步，理論研究重心仍側(cè)重于域外法律移植，探索本土制度建構(gòu)還有很長一段路要走。

最后，在微觀層面上著眼于糾紛解決目標(biāo)，通過整合調(diào)試實現(xiàn)多元目的的平衡。有學(xué)者主張“以行政爭議的實質(zhì)解決作為均衡度的指標(biāo)來安排多元訴訟目的之間的關(guān)系”[11]。我國2014 年修訂的《行政訴訟法》明示了行政訴訟“解決行政爭議”的功能，突出多元化、實質(zhì)性解決行政糾紛的司法政策[16]。有學(xué)者認為，解決糾紛目的不適用于抗告訴訟而只限于當(dāng)事人訴訟，理由是基于行政行為公定力，當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)不會“因為當(dāng)事人主張不一而陷于不確定狀態(tài)”[15]。對此，筆者認同這一觀點：公定力只是“具有程序法所賦予的暫時拘束力量”[17]，是行政糾紛的客觀必然性與行政活動不間斷性的客觀需要之間互相妥協(xié)的結(jié)果。法律規(guī)范意義上的公定力一旦脫離了行政糾紛存在的事實，就不再具有法理上的正當(dāng)性。立法上對于民事爭議的附帶性解決、行政調(diào)解的適用以及變更判決適用擴大等規(guī)定，體現(xiàn)了行政訴訟化解爭議的現(xiàn)實政策導(dǎo)向，這幾乎成為司法政策的主要發(fā)展動向。然而，糾紛解決著眼點在于社會功能而非法律功能。與民事訴訟相比，行政訴訟中的糾紛解決不具有獨特的價值內(nèi)涵，司法政策上的糾紛解決往往工具性強于目的性。

（二）行政訴訟制度不同目的之間的價值共識

我國行政訴訟制度是在以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式下逐步發(fā)展起來的，既承載著權(quán)力監(jiān)督固有的制度屬性，又在社會發(fā)展過程中承受權(quán)利保護目的帶來的張力。為此，有關(guān)制度演進道路的理論探討大多圍繞二重目的之間的矛盾對立而展開。在宏觀制度模式定位上，域外理論與實踐經(jīng)驗的引入可以為我國行政訴訟制度理性建構(gòu)提供參考；在微觀的訴訟實踐中，追求目的均衡可以從“行政爭議解決”政策入手。行政訴訟制度的不同目的之間，有一個共同的價值取向和價值趨向，即行政法治。權(quán)利救濟最終應(yīng)回歸“法制化保障”這一形式，權(quán)力監(jiān)督的“合目的性要求”也必然以法治為終極價值參照。在某種意義上，行政法治可以說是我國行政法律制度在長期歷史探索過程中的最初價值起點。行政訴訟不同的演進道路顯示，行政法治這一終極價值亦不可或缺。行政訴訟整體模式的理論定位和行政訴訟類型化的發(fā)展，無法回避行政法治這一終極命題。如果要強化主觀權(quán)利司法保護的導(dǎo)向，就會對傳統(tǒng)的“撤銷中心主義”和“合法性審查原則”形成沖擊；如果將撤銷之訴和合法性審查作為司法審查的手段依托而非手段限制，那么司法就要回應(yīng)不同訴訟目的的側(cè)面要求，謹防司法專斷侵擾公法上的合理秩序，這勢必意味著要引入實質(zhì)意義上的行政法治來彌補形式意義上的合法性審查缺位。值得注意的是，行政糾紛的解決意在追求形式上法律關(guān)系的穩(wěn)定狀態(tài)和實質(zhì)上的社會效果實現(xiàn)，但是如果僅以消極的形式合法性作為擔(dān)保，就會缺乏對行政法治的應(yīng)然價值目標(biāo)的充分關(guān)照，這是用糾紛解決的方法協(xié)調(diào)整合多元訴訟目的的司法實務(wù)需要警惕的。

（三）回歸行政法治價值起點的行政訴訟

對行政訴訟制度演進問題進行探討，離不開對我國行政法制建設(shè)本土特質(zhì)和不同目的導(dǎo)向的回顧，同時必須回歸行政法治的價值起點。

首先，法治方面應(yīng)當(dāng)注重形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)型。形式法治關(guān)注法治的形式，強調(diào)的是法治的工具性價值。實質(zhì)法治則注重法的實質(zhì)，強調(diào)法治的目的性價值，“追問實質(zhì)合法性，追求法律背后道義原則的實現(xiàn)”[18]。法治如果缺少特定的實質(zhì)性內(nèi)容，就不能稱為法治。對行政行為形式合法性的審查雖然能避免司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)侵越，但是在行政行為實質(zhì)合法性保障的問題上，司法權(quán)也不可缺位。我國行政訴訟對于個體權(quán)利救濟的需求日益增強，體現(xiàn)了行政訴訟追求行政實質(zhì)法治的發(fā)展需要。

其次，法治實現(xiàn)手段方面應(yīng)當(dāng)改造司法審查固有模式。司法對行政權(quán)合法性進行監(jiān)督是我國行政訴訟制度發(fā)展過程中的特別之處，這一邏輯主線始終貫穿于行政訴訟制度演進的歷史過程。我國2014 年修訂《行政訴訟法》時依然在第六條采用了“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”這一原則性規(guī)定，并未將“合法性審查原則”降格為撤銷之訴中的“合法性審查規(guī)則”，甚至通過對“具體行政行為”概念的棄用擴大了審查范圍。因此，如何對審查模式加以改造以滿足行政法治需求十分必要。有學(xué)者提出“合法性審查原則應(yīng)回歸多元的訴訟目的中進行理解”，由“行為之訴”轉(zhuǎn)向“關(guān)系之訴”[10]126，并著眼于行政裁量的司法規(guī)制，在法律適用上將軟法作為合法性審查的重要法源，實現(xiàn)“軟法規(guī)制”[18]。

最后，價值參照方面應(yīng)當(dāng)堅持實現(xiàn)法律價值、多元化法源選擇適用與回應(yīng)型司法的多層次有機統(tǒng)一?！皩嵸|(zhì)合法性審查更側(cè)重于法的價值的實現(xiàn)，特別是正義、公平、平等、自由、秩序等價值的實現(xiàn)”[18]，但“實質(zhì)化的法治理論把民主、正義、自由、人權(quán)等其他社會價值納入法治的概念之中，不僅人為地擴大了法治的概念內(nèi)涵，而且容易混淆法治與其他社會價值、法治概念與其他價值概念的界限”[19]。因此，從司法裁量角度直接植入抽象法律價值，不僅不能為行政法治實質(zhì)化提供全面保證，反而存在司法擅斷之嫌。在司法審查過程中，法官對多元化法源的選擇性適用應(yīng)當(dāng)為司法裁量提供剛性支撐，要在回應(yīng)型司法導(dǎo)向下對具體訴求的回應(yīng)提供重要指引，以期滿足“為權(quán)利提供法制化保障”的實質(zhì)法治的需要。

在以授權(quán)監(jiān)督為主要依托的控權(quán)模式下，我國行政訴訟制度具有鮮明的本土特質(zhì)，監(jiān)督行政也一度被視為我國通過行政訴訟推進行政法治發(fā)展的唯一的目的預(yù)期。面對權(quán)利保護與權(quán)力監(jiān)督二重目的之間的張力，我國行政訴訟制度演進一方面應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)，另一方面應(yīng)當(dāng)回歸行政法治的價值起點，并對本土制度發(fā)展模式進行反思與重構(gòu)，以保持本土行政訴訟制度的鮮活生命力。