□崔 華

我國老年教育發(fā)展（主體是老年學(xué)校教育）近四十年，雖取得了令人矚目的成就，但離黨和國家的要求以及人民的期望還存有不小差距。究其原因，主要是老年教育政策法規(guī)制定與執(zhí)行還不夠到位。本文對老年教育各發(fā)展階段尤其是1994年以來的政策法規(guī)進行梳理、分析，思考對策，以為后續(xù)出臺更加“有用”“管用”“實用”的老年教育政策法規(guī)以及“用好”“用足”“用活”老年教育政策法規(guī)的單位和部門作參考。

政策法規(guī)制定情況的學(xué)習(xí)與述評

1994年至現(xiàn)在，全國人大常委會、中共中央國務(wù)院、中組部、全國老齡委、國務(wù)院辦公廳、全國老齡辦、教育部、民政部、文化部等部門先后頒布了“1+10多”部政策文件，即1部涉及老年教育的法律《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》；10多部相關(guān)政策文本，其中具有階段劃分的政策文本依據(jù)的分別為：一是帶動老年教育量的擴展和質(zhì)的提升的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（1996年）；二是將老年教育納入終身教育體系的黨的十六大報告（2002年）；三是恒定老年教育發(fā)展總方向的黨的十八大報告（2012年）。

以上政策法規(guī)基本上可劃分為三個階段：一是1994～2000年，這一階段沒有專門關(guān)于老年教育的政策文件，只是在相關(guān)老齡事業(yè)發(fā)展文件中提及老年教育，還未對老年教育的形式、內(nèi)容、體制等做具體規(guī)定。二是2001～2015年，這一階段的老年教育政策較先前有了更深入和具體的闡述，并且有關(guān)老年教育的專門政策已經(jīng)產(chǎn)生。三是2016年至現(xiàn)在，不僅有了老年教育的專題規(guī)劃，并且對老年教育工作的內(nèi)容、機制、保障等方面都做了具體規(guī)定；但針對老年教育的專項性、有實質(zhì)性內(nèi)容的政策少，且零碎分散，尚屬初級階段。在當(dāng)下國家還沒有出臺具有法律權(quán)威的《終身教育法》和《老年教育法》的背景下，出臺涉及老年教育內(nèi)容的終身教育條例的有福建、上海、河北、太原、寧波等省市；出臺老年教育單行條例的有天津、湖南、徐州等省市。我國老年教育政策法規(guī)的制定，反映出在老年教育管理機構(gòu)確立的過程中，老年教育的價值認(rèn)識逐漸得到清晰；終身教育理念開始在政府層面得到重視，并逐漸由一種學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?；從管理主體來看，呈現(xiàn)出以文化部為主、其他部門(如中組部、民政部、教育部、老齡委等)配合的管理格局；從發(fā)展策略來看，開始通過五年規(guī)劃及階段性指標(biāo)等規(guī)定性要求促進老年教育，形成以規(guī)劃為起點，有愿景、有目的、有計劃的老年教育發(fā)展路線；從規(guī)定內(nèi)容來看，側(cè)重于精神文化和政治思想教育，突出“教化”“熏陶”功能；從形式上看，側(cè)重于關(guān)注遠(yuǎn)程和網(wǎng)絡(luò)教育，“就近參加學(xué)習(xí)”的社區(qū)老年教育辦學(xué)形式、社會力量辦學(xué)被逐漸關(guān)注。

以上政策法規(guī)的制定，推動老年教育發(fā)展成績斐然。老年學(xué)校和學(xué)員數(shù)量明顯增加；老年教育對我國精神文明建設(shè)與社會穩(wěn)定和諧起到了積極的促進作用。由于對老年教育的定性和定位上有一個認(rèn)識過程，以上政策法規(guī)在執(zhí)行中也暴露出一些需要注意完善的地方：一是把老年教育納入老年人社會保障范疇，凸顯了老齡事業(yè)的社會性和公益性，但忽略了老年人的社會價值；二是把老年教育理解為文化娛樂，有利于老齡工作的推廣與普及，但弱化了老年教育的教育功能；三是我國老年教育發(fā)展的政策價值定位一直糾結(jié)于活動參與抑或精神發(fā)展；四是國家已經(jīng)對老年教育作了政治承認(rèn)，但是許多地方黨委、政府仍是口頭擁護政治承認(rèn)，行政承認(rèn)沒有做出，政治承認(rèn)和行政承認(rèn)的相結(jié)合只在少數(shù)地方得到實現(xiàn)。一旦定位為精英式教育，勢必造成老年教育覆蓋面窄；若把教育目標(biāo)簡單定位為老年人活動參與，就會忽視其深層次目標(biāo)“促進老年人精神豐富與健康生存”這個老年大學(xué)辦學(xué)的根本，發(fā)展理念和目標(biāo)定位不清晰，是制約老年教育可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致老年教育公共服務(wù)體系難以建立，老年教育功能屬性未能盡早展現(xiàn)的重要原因。

對政策法規(guī)制定的建議

1.提高站位。一是認(rèn)清教育政策的實施若缺乏法制基礎(chǔ)，僅靠行政命令，就會使其具有更多的隨意性和暫時性，而缺乏政策實施的連續(xù)性；二是立足國情，堅持中國化。教育部以及各級地方教育行政部門對老年教育問題，要堅持問題導(dǎo)向，重視理論研究，聚焦“重大”“重點”“重要”的“三重問題”解決，加強配套性政策內(nèi)容的制定工作；三是觀念更新，突破“養(yǎng)老權(quán)”的束縛，反思“福利式老年教育”和“休閑式老年教育”的不足，從更為寬泛的個人權(quán)益角度來審視老年教育工作；四是政策法規(guī)內(nèi)容的權(quán)責(zé)設(shè)置；五是老年教育設(shè)計需要基于學(xué)理的系統(tǒng)頂層設(shè)計，但更需要指向法理的規(guī)定性政策定型，這樣才能有力地保障老年教育的持續(xù)、有效、健康發(fā)展。

2.完善立法。一是推進《終身教育法》《老年教育法》立法，為老年教育政策法規(guī)的制定提供立足點；二是形成以《老年教育法》為基本法，國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)為框架的中國特色老年教育政策法規(guī)體系；三是要有多方面相關(guān)專家，尤其是法學(xué)專家參加。

對政策法規(guī)執(zhí)行的建議

1.理順體制。建立健全老年教育工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，老年教育最好由教育行政部門牽頭具體運作和負(fù)責(zé)。

2.政法互促。一是切實發(fā)展好老年教育，因為有為才有位，有位才有好的政策法規(guī)；二是用活、用足、用好現(xiàn)有的政策法規(guī)，用政策填補立法空白，政策與法律二者可以相輔相成；三是政策輔助法律實施：一方面，政策轉(zhuǎn)化為法律；另一方面，政策過程需要法律規(guī)范。

3.落實監(jiān)督。完善老年教育法律監(jiān)督的主體、客體和內(nèi)容，建立老年教育執(zhí)法與監(jiān)督機制，使一切老年教育活動均在法律監(jiān)督范圍內(nèi)，真正實現(xiàn)有法可依、有法必依。