陳福中

一、引言

回首改革開放的四十年，雖然只是中國歷史進(jìn)程中的短暫縮影，但對國有企業(yè)發(fā)展來說，卻經(jīng)歷了前所未有的重大變革。十一屆三中全會的召開，是中國改革開放的起點(diǎn)，其中國有企業(yè)改革對其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展起著不可忽視的作用和影響。采用數(shù)值模擬的方法，許召元和張文魁(2015)發(fā)現(xiàn)，若國有企業(yè)改革的年化增長率達(dá)到5%，那么經(jīng)濟(jì)增長速度就會提高0.33個百分點(diǎn)(1)許召元、張文魁：《國企改革對經(jīng)濟(jì)增速的提振效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第4期。。經(jīng)過四十年的改革，可以看到，國有企業(yè)改革取得了一定成就，同時也存在相應(yīng)的問題。一方面，國有企業(yè)由于在發(fā)展過程中形成了獨(dú)特的市場壟斷，影響著國內(nèi)有效的市場公平競爭結(jié)構(gòu)(2)陳福中：《凱恩斯主義、供給經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國供給側(cè)改革實(shí)踐》，《管理學(xué)刊》2018年第3期。；另一方面，經(jīng)歷了四十年的制度創(chuàng)新，大部分國有企業(yè)已經(jīng)基本建立起現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)體系，在經(jīng)濟(jì)效益與運(yùn)營管理方面都有明顯改善。國有企業(yè)改革的過程，可以說是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀縮影，從國有企業(yè)股份制改革、涉及所有權(quán)的初步改革到國有企業(yè)混合所有制改革的各個不同時點(diǎn)，也從本質(zhì)上表明了國有企業(yè)改革的根本——產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)。到目前為止，國有企業(yè)經(jīng)歷了從計劃到市場的制度性變革，自身也從體制附屬品升級為現(xiàn)代企業(yè)，其改革歷程可分為以下四階段：第一個階段，從改革開放初始的國有國營到擴(kuò)大國有企業(yè)自主權(quán)的“放權(quán)讓利”；第二個階段，從黨的十四大到十六大的制度創(chuàng)新時期；第三個階段，形成對國有資產(chǎn)更加有效監(jiān)督管理的“國資監(jiān)管”時期；第四個階段，即從黨的十八大提出國有企業(yè)深化改革后至今的“分類改革”新時代(3)黃群慧：《“新國企”是怎樣煉成的——中國國有企業(yè)改革40年回顧》，《China Economist》2018年第1期。。數(shù)據(jù)資料顯示，截至2018年底，非國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資比重達(dá)到60%以上，這說明隨著混合所有制改革的不斷推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更趨于協(xié)調(diào)和均衡(4)數(shù)據(jù)搜集整理自國家統(tǒng)計局公布的《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。。值得注意的是，民營企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)占比超過50%，國有企業(yè)改革已經(jīng)從宏觀層面取得了重要成就?；厮莞母镩_放以來的四十年，歷經(jīng)改革大潮四個階段的國有企業(yè)在不斷實(shí)踐與制度創(chuàng)新中取得了巨大的發(fā)展。如今的國有企業(yè)正以嶄新的姿態(tài)融入國內(nèi)外市場，在當(dāng)前形勢下亟須全面和深刻地審視進(jìn)入新時代的國有企業(yè)改革，高度重視當(dāng)前國有企業(yè)改革所面臨的新問題。不斷推進(jìn)國有企業(yè)改革，在具體實(shí)踐中加速制度創(chuàng)新步伐，對于全面深化國有企業(yè)改革并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的學(xué)術(shù)和應(yīng)用研究價值。

本文結(jié)構(gòu)如下：第二部分，系統(tǒng)介紹國有企業(yè)自改革開放以來四階段的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐探索過程，為后文進(jìn)一步分析國有企業(yè)分類改革的制度創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)；第三部分，探討新形勢下國有企業(yè)分類改革的具體實(shí)踐以及亟須解決的相關(guān)問題；最后，歸納研究結(jié)論，并提出相關(guān)政策建議。

二、國有企業(yè)改革的歷程和主要階段

改革開放以來，國企改革在實(shí)踐中不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，充分結(jié)合中國國情，提出了許多符合歷史發(fā)展趨勢的改革理念，對中國的經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展產(chǎn)生了極大的促進(jìn)作用。例如，從實(shí)行利潤留成制度到提高企業(yè)自主性，再到建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革等，上述針對不同時期與特點(diǎn)的創(chuàng)新性改革措施對于增強(qiáng)國有企業(yè)活力、激發(fā)國企主要經(jīng)營管理者的積極性、協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間“進(jìn)”和“退”的關(guān)系以及提高國有企業(yè)的競爭力與運(yùn)行效率等方面都取得了重大進(jìn)展。

(一)從國有國營到“放權(quán)讓利”

新中國成立之初，蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)模式對中國經(jīng)濟(jì)體制的形成產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。借鑒蘇聯(lián)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，國有企業(yè)在經(jīng)營管理方面缺乏足夠的自主性，從前期的企業(yè)建設(shè)到后期運(yùn)營管理幾乎全權(quán)由國家負(fù)責(zé)，企業(yè)實(shí)質(zhì)上只是國家計劃經(jīng)濟(jì)體制下的附屬品。在這種嚴(yán)重背離市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的計劃經(jīng)濟(jì)管理模式下，所有的生產(chǎn)資料包括資本、設(shè)備以及生活消費(fèi)資料等全部由國家進(jìn)行統(tǒng)一的計劃與調(diào)配。在這樣的背景下，價值規(guī)律和競爭規(guī)律得不到很好的應(yīng)用和發(fā)揮，國有企業(yè)發(fā)展失去了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律所特有的競爭性與供需關(guān)系之間的平衡：一方面國有企業(yè)經(jīng)營者缺乏生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，另一方面國內(nèi)市場結(jié)構(gòu)的供需結(jié)構(gòu)性矛盾也逐步凸顯。1978年12月，黨的十一屆三中全會提出，企業(yè)缺乏自主經(jīng)營權(quán)嚴(yán)重阻礙了國有企業(yè)以及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對于權(quán)力過于集中的問題，提出了要將企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)下放、讓價值規(guī)律充分發(fā)揮作用以及讓國有企業(yè)在國家的統(tǒng)一指揮下?lián)碛懈嗟淖灾鹘?jīng)營管理權(quán)，以此來激發(fā)企業(yè)經(jīng)營者與勞動者的積極性?！胺艡?quán)讓利”的改革過程大致持續(xù)了15年，這個階段主要呈現(xiàn)出兩大趨勢：首先，擴(kuò)大國有企業(yè)的自主經(jīng)營管理權(quán)，需要協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系，來進(jìn)一步探索企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)之間兩權(quán)分離的解決辦法；其次，國有企業(yè)的盈虧不再全權(quán)由國家負(fù)責(zé)，由經(jīng)營管理的狀況決定其自身利益，增強(qiáng)了國有企業(yè)經(jīng)營者的危機(jī)意識以及對于市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的敏感度，使其產(chǎn)生了競爭意識，為國有企業(yè)下一步邁入社會主義市場經(jīng)濟(jì)在思想和觀念上進(jìn)行了前期準(zhǔn)備。

在“放權(quán)讓利”改革階段，國務(wù)院先后于1983年2月和1986年12月提出“兩步利改稅”以及“多種形式的經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制”，逐步給予國有企業(yè)更多的自主經(jīng)營與管理權(quán)，進(jìn)一步明晰政企之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。然而，由于在“放權(quán)讓利”過程中，并未真正觸及核心的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)問題，加之外部市場的不健全以及內(nèi)部監(jiān)管不到位，這一階段的改革也成為了國有資產(chǎn)流失問題的根源之一(5)黃茂興、唐杰：《改革開放40年我國國有企業(yè)改革的回顧與展望》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2019年第3期。。1991年，“放權(quán)讓利”改革階段末期出現(xiàn)的“三三制”現(xiàn)象，也揭示了國企改革過程深入進(jìn)行制度創(chuàng)新的重要性和必要性(6)項(xiàng)安波：《重啟新一輪實(shí)質(zhì)性、有力度的國企改革——紀(jì)念國企改革40年》，《管理世界》2018年第10期。。

(二)制度創(chuàng)新的“產(chǎn)權(quán)改革”

“放權(quán)讓利”改革，對于國有企業(yè)經(jīng)營效率低下問題的解決效果并不明顯，為此黨的十四屆三中全會提出了制度創(chuàng)新的新方向——建立現(xiàn)代企業(yè)制度。當(dāng)時，市場經(jīng)濟(jì)的充沛活力與計劃經(jīng)濟(jì)時期國有企業(yè)在經(jīng)營管理上的低效率形成了鮮明的對比。國有企業(yè)的經(jīng)營者尚未具備一定的市場競爭意識與生產(chǎn)積極性，使得國有企業(yè)難以真正融入市場經(jīng)濟(jì)體制去參與市場競爭，也無法協(xié)調(diào)社會資源的優(yōu)化配置。為了解決經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的問題，產(chǎn)權(quán)制度改革從此時才真正被提上日程。

在這一改革階段，國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新已經(jīng)不再是簡單地從政企關(guān)系出發(fā)，而是深入對國有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制以及與整個宏觀經(jīng)濟(jì)市場相協(xié)調(diào)的探索。將產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)加以區(qū)分非常必要，而產(chǎn)權(quán)的概念在改革開放之后才被引入國內(nèi)。楊瑞龍(2018)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)并非是具體的某一種權(quán)利，而是一系列包括使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利的集合，因此建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以及推動國有企業(yè)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)存在一個必要條件——明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是最大化降低社會資源優(yōu)化配置成本的關(guān)鍵點(diǎn)(7)楊瑞龍：《社會主義經(jīng)濟(jì)理論(第3版)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018年。。在1993年黨的十四屆三中全會之后，國家分別從宏觀市場經(jīng)濟(jì)的角度以及單一企業(yè)的微觀角度進(jìn)行制度創(chuàng)新。在這一階段的初期，有針對性的“抓大放小”，以此來進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革?！白ゴ蟆敝傅氖?，對于競爭力較強(qiáng)的國有企業(yè)，扶持舉措持續(xù)推進(jìn)，以增強(qiáng)其在國內(nèi)外市場的綜合競爭力；而“放小”指的是，對于一般競爭性國有企業(yè)，引入社會資本，通過“國退民進(jìn)”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰化。此后，黨中央在十四屆五中全會、十五大報告以及十五屆四中全會上不斷進(jìn)行國家經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略調(diào)整，國有企業(yè)在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時不斷提升自身活力。盡管這一階段的國有企業(yè)改革觸及到了產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)的核心問題，但其改革形式大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容。行政過度干預(yù)問題仍然存在，相對于當(dāng)時社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)速度仍然相對緩慢。

(三)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的形成

無論國有企業(yè)改革的政策發(fā)生了什么樣的變化，制度創(chuàng)新的目的都在于擴(kuò)大國有企業(yè)的自主經(jīng)營與決策權(quán)，在提升企業(yè)經(jīng)營者積極性的同時，進(jìn)一步增強(qiáng)國有企業(yè)的活力，并提高資源配置效率。張軍和王祺(2004)認(rèn)為，在國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革過程中出現(xiàn)了兩個具有一定權(quán)威并存在利益沖突的群體：一個是擁有國家政治權(quán)利的政府部門與其下屬機(jī)構(gòu)；另一個是國有企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營決策機(jī)構(gòu)(8)張軍、王祺：《權(quán)威、企業(yè)績效與國有企業(yè)改革》，《中國社會科學(xué)》2004年第5期。。此外，傳統(tǒng)的國有企業(yè)管理模式將政府的監(jiān)管權(quán)與企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)相結(jié)合，相關(guān)監(jiān)管部門數(shù)量龐大且復(fù)雜，導(dǎo)致國有企業(yè)的經(jīng)營效率及國家的監(jiān)管效率低下，如何協(xié)調(diào)政企之間的關(guān)系就顯得至關(guān)重要。2003年，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立，標(biāo)志著“國資監(jiān)管”時代的來臨，國有企業(yè)開始以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的角色參與市場經(jīng)濟(jì)競爭和資源配置。在這一階段，國有企業(yè)改革從內(nèi)容和形式層面觸及到產(chǎn)權(quán)改革的核心問題，而國資委的成立也真正使得國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)開始分離。

國資委的設(shè)立，是國有企業(yè)改革進(jìn)程中重要的制度創(chuàng)新。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這持續(xù)了近十年的舉措推動了中國90%以上國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革，逐步形成較為完善的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。在這一階段改革過程中出現(xiàn)的問題，引發(fā)了激烈的爭論，大致可以分為以下幾個方面：一是關(guān)于所有制問題雖達(dá)成共識，但對于關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè)如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)定位尚未形成一致意見；二是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革過程中產(chǎn)生了大量國有資產(chǎn)流失問題，社會各界對于是否應(yīng)深入推進(jìn)混合所有制改革進(jìn)程產(chǎn)生了異議；三是就國資委對于國有資產(chǎn)的監(jiān)管與國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵約束機(jī)制等問題，尚未尋找到有效合理的途徑協(xié)調(diào)政府部門監(jiān)管與國有企業(yè)經(jīng)營二者之間的關(guān)系；四是關(guān)于國有企業(yè)內(nèi)部仍然存在的行政形式化風(fēng)氣，以及尚未清晰界定的經(jīng)營管理者的行政身份與職業(yè)身份，引發(fā)了國有企業(yè)經(jīng)營效率難以提高和產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)緩慢的雙重問題。

(四)新時代國有企業(yè)的“分類改革”

進(jìn)入“新常態(tài)”階段的中國經(jīng)濟(jì)，面臨著如何全面推進(jìn)國有企業(yè)高效運(yùn)行，解決其與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的問題。黨的十八大明確指出了國有企業(yè)改革的兩個方向：其一是完善國有資產(chǎn)管理體系，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，對國有企業(yè)的監(jiān)管對象實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變；其二是提出國有企業(yè)分類改革的實(shí)施方案。2015年9月13日，國務(wù)院根據(jù)企業(yè)的功能劃分，提出將國有企業(yè)分為公益類、商業(yè)一類以及商業(yè)二類企業(yè)。不同功能定位的國有企業(yè)由國資委進(jìn)行定向監(jiān)督管理，國有企業(yè)內(nèi)部也會以分類為切入點(diǎn)采取相對應(yīng)的內(nèi)部治理方案。該階段的國有企業(yè)改革制度創(chuàng)新，主要聚焦于界定國有企業(yè)的功能，成為從中央至地方的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管措施的切入點(diǎn)。國有企業(yè)功能的分類及進(jìn)一步準(zhǔn)確定位，是國有企業(yè)精準(zhǔn)改革的必要前提。截至2017年，央企集團(tuán)層面的公司制改制方案批復(fù)率達(dá)到100%，省級層面由國資委出資的企業(yè)改制所占比重達(dá)到90%以上(9)白天亮：《央企集團(tuán)層面公司制改制方案全部批復(fù)》，《人民日報》2017年12月19日第A02版。。自2013年拉開帷幕的國有企業(yè)分類改革，持續(xù)推進(jìn)開拓性的制度創(chuàng)新，極大地激發(fā)了承擔(dān)不同社會政治功能國有企業(yè)的活力，奠定了國有企業(yè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三、國有企業(yè)分類改革的制度創(chuàng)新

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史時期，在新常態(tài)背景下，經(jīng)濟(jì)增長的動能發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換。如何把國有企業(yè)做大做優(yōu)做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值以及避免國有資產(chǎn)流失，成為事關(guān)國計民生的戰(zhàn)略性問題。黨的十八大召開以來，針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展從總量失衡到結(jié)構(gòu)性失衡轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)狀況，中央政府以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)調(diào)節(jié)供需平衡。同時，針對國有企業(yè)改革進(jìn)行了“1+N”的頂層制度設(shè)計，國企改革的分類和分層模式制度創(chuàng)新被提上重要日程。與前三個階段的主要區(qū)別在于，國有企業(yè)的分類改革重心在于對國有企業(yè)的功能進(jìn)行重新定位，從而進(jìn)一步明確國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中所扮演的重要角色與所處的關(guān)鍵地位。作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革中的核心環(huán)節(jié)與主體，國有企業(yè)只有清晰地進(jìn)行功能定位，才能對其他多種所有制經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展起到先導(dǎo)性引領(lǐng)作用，從而更好地提升國有企業(yè)的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益。

(一)理論背景

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何科學(xué)地將國有企業(yè)從經(jīng)濟(jì)和社會職能，以及政治屬性等方面進(jìn)行功能定位，成為深入推進(jìn)國有企業(yè)分類改革的關(guān)鍵。在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理的指導(dǎo)下，中國經(jīng)濟(jì)體制改革要順應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)的原則。對于國有企業(yè)改革，只有當(dāng)國有企業(yè)的發(fā)展模式和方式與其所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)時，才能促進(jìn)整個社會和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定高質(zhì)量發(fā)展。通過對馬克思社會分工理論的分析，可以發(fā)現(xiàn)社會分工的實(shí)質(zhì)是勞動的社會化，具體表現(xiàn)為不同經(jīng)濟(jì)主體功能的社會性差異。因此，在新常態(tài)階段，國有企業(yè)分類改革的推進(jìn)，符合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，是馬克思主義理論中國化的制度創(chuàng)新(10)穆艷杰、張忠躍：《新時期我國國有企業(yè)分類改革問題研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期。。

經(jīng)歷了四十年的漸進(jìn)式制度創(chuàng)新，國有企業(yè)改革取得了很多重要成果，但隨著改革進(jìn)程由外圍向核心推進(jìn)，相應(yīng)問題也逐步暴露出來。學(xué)術(shù)界關(guān)于國有企業(yè)分類改革與治理的討論由來已久。早在20世紀(jì)90年代，楊瑞龍(1995)就曾論述過關(guān)于國有企業(yè)分類改革的戰(zhàn)略措施，提出了對于不同性質(zhì)的國有企業(yè)分別進(jìn)行功能定位，主張將國有企業(yè)分為競爭與非競爭兩大類別，從而采取不同的制度創(chuàng)新和經(jīng)營管理模式(11)楊瑞龍：《國有企業(yè)股份制改造的理論思考》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第2期。。黃速建和余菁(2008)認(rèn)為，在國有的大前提下，國有企業(yè)所提供的物品還存在公共物品與非公共物品之分，對于國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型問題應(yīng)當(dāng)采取進(jìn)一步有區(qū)別的創(chuàng)新與思考(12)黃速建、余菁：《中國國有企業(yè)治理轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)管理》2008年Z1期。。肖紅軍(2016)通過研究公共政策性國有企業(yè)的制度創(chuàng)新模式，提出以企業(yè)的國家使命作為分類標(biāo)準(zhǔn)，從而分別實(shí)現(xiàn)公益類和商業(yè)類企業(yè)的社會與經(jīng)濟(jì)效能(13)肖紅軍：《公共政策性國有企業(yè)的治理改革研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2016年第2期。。有學(xué)者認(rèn)為，企業(yè)與社會之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，將直接對其經(jīng)濟(jì)效益與績效產(chǎn)生影響(14)POWELLW.“Knowledge networks as channels and conduits: The effects of spillovers in the Boston Biotechnology Community”，Organization Science，2004，15(1)：pp.5-21.。一個良好的企業(yè)與社會，或者說企業(yè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)直接的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對于企業(yè)的成長和發(fā)展是至關(guān)重要的。尤其是對于國有企業(yè)來說，公益類企業(yè)與社會之間的關(guān)系密不可分，承擔(dān)著一定的社會政治職能。長期以來，對于國有企業(yè)改革的學(xué)術(shù)討論，都關(guān)注于國有產(chǎn)權(quán)和市場經(jīng)濟(jì)二者相融合的邏輯矛盾(15)楊瑞龍：《簡論國有企業(yè)分類改革的理論邏輯》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》2015年第6期。。從馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理出發(fā)，國有產(chǎn)權(quán)市場化改革的持續(xù)推進(jìn)，對于公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位將會產(chǎn)生弱化效應(yīng)；從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，做大和做強(qiáng)國有企業(yè)與市場在資源配置中的決定性作用相沖突。當(dāng)前，國有企業(yè)改革需結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，充分發(fā)揮制度性優(yōu)勢，明確以社會主義生產(chǎn)方式作為生產(chǎn)關(guān)系和以市場經(jīng)濟(jì)作為資源配置方式，將屬于不同范疇領(lǐng)域的二者有機(jī)結(jié)合，并不會產(chǎn)生制度與邏輯上的矛盾沖突。

從理論層面分析，分類改革的實(shí)施有力地推動了國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)的深度融合。根據(jù)社會分工提高生產(chǎn)力的馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，對國有企業(yè)的“一企一策”以及“因企制宜”戰(zhàn)略有利于細(xì)化社會生產(chǎn)分工，從而提高國有企業(yè)的生產(chǎn)效率，加速推進(jìn)作為經(jīng)濟(jì)體制改革核心的國有企業(yè)制度創(chuàng)新進(jìn)程，助力整個國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速向前發(fā)展。

(二)國有企業(yè)分類改革的具體實(shí)踐

國有企業(yè)的分類改革，實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)的深度融合。自黨中央明確提出要全面深化國有企業(yè)改革以來，中國一改以往“一刀切”式的治理手段，針對商業(yè)類與公益類兩大類型國有企業(yè)采取不同模式的分類改革方法，真正做到“因企制宜”。目前，根據(jù)功能定位以及性質(zhì)可以將國有企業(yè)具體細(xì)分為以下三類：第一類是公益類國有企業(yè)，即企業(yè)主要發(fā)揮社會效益作用，提供商業(yè)類企業(yè)供給困難的公共物品，從而起到彌補(bǔ)市場失靈的作用。第一類企業(yè)更加注重社會而非經(jīng)濟(jì)效益，其主要目的是為了保障民生；當(dāng)社會利益與經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生碰撞時應(yīng)優(yōu)先考慮社會利益，充分發(fā)揮政府在彌補(bǔ)市場失靈和公共物品提供方面的作用，最大程度保障社會利益，提升人民的幸福感。第二類是處于充分競爭市場環(huán)境中的商業(yè)類國有企業(yè)。關(guān)于國有企業(yè)改革，要將外部市場環(huán)境治理與內(nèi)部管理機(jī)制相結(jié)合；這不單單是產(chǎn)權(quán)改革可以解決的根本性問題，國有企業(yè)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，需要充分競爭的市場環(huán)境(16)林毅夫、李周：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第3期。。對于商業(yè)類國有企業(yè)，政府應(yīng)主要維持宏觀經(jīng)濟(jì)市場的穩(wěn)定，促進(jìn)市場秩序的公平(17)柳學(xué)信、曹曉芳：《混合所有制改革態(tài)勢及其取向觀察》，《改革》2019年第1期。。20世紀(jì)70年代末，預(yù)算軟約束的概念被提出，并引發(fā)了相關(guān)領(lǐng)域的深入探討(18)KORNAI J.“Resource-constrained versus demand-constrained systems”，Econometrica，1979，47(4)：pp.801-819.。針對國有企業(yè)改革提出實(shí)施硬化預(yù)算約束策略，適合處于市場競爭條件下的商業(yè)類國有企業(yè)，使其以經(jīng)濟(jì)效益作為主要取向，在盈利水平與企業(yè)績效之間建立關(guān)聯(lián)機(jī)制，充分調(diào)動起國有企業(yè)經(jīng)營者的積極性，大力提升商業(yè)類國有企業(yè)在國際市場上的競爭力，最終達(dá)到更好地惠及國內(nèi)民生的目的；第三類是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的商業(yè)類國有企業(yè)，該類國有企業(yè)的使命是鞏固社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，在資產(chǎn)管理方面設(shè)定有限度的政府預(yù)算，允許追求一定的經(jīng)濟(jì)利益，同時加大力度防止貪污受賄等現(xiàn)象的發(fā)生(19)黃群慧、余菁：《新時期的新思路：國有企業(yè)分類改革與治理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2013年第11期。。以功能定位作為國企分類改革的依據(jù)，推進(jìn)改革發(fā)展過程中“因企制宜”地進(jìn)行制度創(chuàng)新，協(xié)同社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，更好地惠及民生，為進(jìn)一步推進(jìn)國內(nèi)市場與國際市場的接軌做好充分準(zhǔn)備。

(三)國企分類改革中亟須解決的問題

1.分類改革的前提：國企功能“定位”

《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》的出臺，從經(jīng)濟(jì)與社會職能出發(fā)將國企界定為公益類和商業(yè)類。此前學(xué)術(shù)界有關(guān)國有企業(yè)功能定位的爭論焦點(diǎn)主要集中于：由于國有企業(yè)自身的特殊性，是應(yīng)當(dāng)與一般企業(yè)劃清界限，退出市場競爭，充分承擔(dān)國家調(diào)節(jié)市場失靈的職能？還是應(yīng)當(dāng)作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的核心力量參與市場競爭，充分利用制度優(yōu)勢，以國有企業(yè)的改革發(fā)展推動整個經(jīng)濟(jì)向前高質(zhì)量發(fā)展？然而，不論學(xué)術(shù)界對于國有企業(yè)的特殊性還是一般性作何理解，都明確了國有企業(yè)改革需要以功能和屬性清晰定位作為制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

中國自古以來講究“因地制宜”，改革開放以來國有企業(yè)改革先后經(jīng)歷了四個階段，期間大多采用“一刀切”的監(jiān)管及改革模式，制度創(chuàng)新進(jìn)程緩慢。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時期，亟須進(jìn)一步厘清國有企業(yè)被賦予的國家使命與功能定位。黃群慧(2008)指出，要準(zhǔn)確分析國有企業(yè)存在與產(chǎn)生的根本原因，指出國有企業(yè)并非為國家使命而生，而是由于大量國有企業(yè)的存在使得賦予其相應(yīng)國家使命并進(jìn)行定位存在了意義(20)黃群慧：《新時期國有企業(yè)的使命與國企領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬制度》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2008年第1期。。不同類型的國有企業(yè)擁有不同的價值導(dǎo)向與定位，作為以穩(wěn)定整個宏觀經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的國有企業(yè)，其經(jīng)營目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為政策實(shí)施與實(shí)現(xiàn)政府職能；作為以降低成本并避免資源浪費(fèi)為目標(biāo)的國有企業(yè)，政府賦予其壟斷地位，建立起較高的行業(yè)壁壘，應(yīng)在國家的監(jiān)管下運(yùn)營管理，避免影響其他行業(yè)企業(yè)參與市場自由競爭，保證所在產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域的供需平衡。上述兩類企業(yè)主要承擔(dān)社會政治功能，其最終目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有序運(yùn)行。而對于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值以及做大做強(qiáng)做優(yōu)的價值導(dǎo)向，則應(yīng)該交由處在充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，使其在市場激勵機(jī)制作用下充分進(jìn)行制度創(chuàng)新，不斷提高競爭力和發(fā)展壯大。只有對國有企業(yè)的功能與價值追求進(jìn)行清晰定位，才能在國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新過程中實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，從而達(dá)到國家政策目標(biāo)與企業(yè)內(nèi)部利益追求相一致的目的。

2.分類改革的核心：解決政企“權(quán)、責(zé)、利”混亂問題

長期以來，政企不分一直是國有企業(yè)改革中的痼疾，國資委作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督國有企業(yè)的運(yùn)營管理。然而，由于其自身的角色定位，使得國有企業(yè)在實(shí)際運(yùn)行中很難將社會效益與經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)地結(jié)合起來。政府與國有企業(yè)兩者難分的源頭大致有二：一是出資人的特殊性，政府自身特性決定其缺乏市場性，國有企業(yè)的經(jīng)營受到政府價值導(dǎo)向的影響，不利于其增強(qiáng)自身在市場上的競爭力以及充分發(fā)揮自主性；二是政府的監(jiān)管與持有的雙重身份特征，使得國有企業(yè)內(nèi)部行政色彩濃厚，政府內(nèi)在的控制欲使得國有企業(yè)改革在外部市場競爭環(huán)境與內(nèi)部政府特權(quán)中艱難前行。

國資委在國有企業(yè)改革中的多重身份與使命使其具有完成國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的內(nèi)在驅(qū)動力，其直接追求是將國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益置于社會效益之上。當(dāng)前的“政出多門”現(xiàn)象也表明，政府部門在國有企業(yè)權(quán)責(zé)行使過程中界定模糊，使得國有企業(yè)在多重限制下無法自主順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律去調(diào)節(jié)資源配置。此外，國資委本身由于缺少市場性導(dǎo)向，在國有企業(yè)運(yùn)營過程中沒有足夠的激勵去打破行業(yè)壁壘，甚至加重了尋租成本，最終阻礙了國有企業(yè)“因企制宜”地發(fā)展，而是使其作為管理者價值導(dǎo)向的附屬品，往往只顧追求經(jīng)濟(jì)利益。

3.分類改革的難點(diǎn)：防止國有資產(chǎn)流失

解決國有企業(yè)改革中的國有資產(chǎn)流失問題，就要回到一個經(jīng)典的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)難題——委托代理問題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)改革之所以能夠解決國有資產(chǎn)流失問題，主要在于通過相應(yīng)改革可以消除多層委托代理過程中由于信息不對稱而產(chǎn)生的道德風(fēng)險。產(chǎn)權(quán)的不規(guī)范劃定是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的外在問題，在國有企業(yè)改革的多層委托代理過程中巨大的監(jiān)督成本才是問題的關(guān)鍵所在。從國有資產(chǎn)的擁有者——全國人大常委會開始，針對不同國有企業(yè)至少存在三到四層委托關(guān)系，每個環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生信息不對稱的機(jī)會主義行為。多重委托代理關(guān)系帶來的后果，是代理成本也可能產(chǎn)生疊加效應(yīng)，從而加劇了國有資產(chǎn)的流失(21)JENSEN M C., MECKLING W H.“Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure”，Journal of Financial Economics，1976，3，pp.305-360.。想要從根本上解決上述問題，一方面需要結(jié)合充分競爭的外部市場環(huán)境加以規(guī)制，另一方面需要政府從內(nèi)部進(jìn)行深刻的“自我凈化”。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文對改革開放以來國有企業(yè)改革的實(shí)踐歷程進(jìn)行了階段性回顧，即從計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到權(quán)力下放的“放權(quán)讓利”階段、觸及“產(chǎn)權(quán)改革”的建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段、搭建對國有資產(chǎn)有效監(jiān)管的“國資監(jiān)管”格局階段以及當(dāng)前國有企業(yè)改革的“分類”推進(jìn)階段。以此為基礎(chǔ)，討論了分類改革階段的理論基礎(chǔ)和創(chuàng)新，重點(diǎn)分析了當(dāng)前國有企業(yè)改革所面臨的政企和政資不分，以及國有資產(chǎn)流失等問題。結(jié)合國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對當(dāng)下要統(tǒng)籌國內(nèi)外兩個大局戰(zhàn)略目標(biāo)，本文認(rèn)為在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的新時代，對于深入推進(jìn)國有企業(yè)分類改革和進(jìn)一步加快國有資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新步伐，可從以下幾個方面進(jìn)行戰(zhàn)略性定位。

第一，國有企業(yè)改革的歷程曲折而蜿蜒，應(yīng)以制度創(chuàng)新為重要抓手促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。國企改革之路從來都不是一蹴而就的，尤其是在中國這樣一個人口規(guī)模龐大的社會主義國家，每一項(xiàng)政策的出臺都需要經(jīng)過反復(fù)的推敲與研討，每一次選擇都是對未知的探索?？v觀改革開放的四十年，中國向著市場化的方向不斷邁進(jìn)，攻克了一個又一個沒有任何先前經(jīng)驗(yàn)可以參考的改革難關(guān)。首先是下放權(quán)力，給予國有企業(yè)更多自主經(jīng)營權(quán)，隨后開始觸及核心的產(chǎn)權(quán)問題，協(xié)調(diào)政企之間、國企民企之間的關(guān)系，進(jìn)一步又成立國資委解決國企監(jiān)管部門冗余復(fù)雜的難題。國有企業(yè)的發(fā)展有著極強(qiáng)的制度依賴性，制度環(huán)境對于國有企業(yè)的規(guī)劃經(jīng)營與戰(zhàn)略發(fā)展都具有重要的影響。由此可見，要解決國有企業(yè)改革的難題，需要結(jié)合中國國情創(chuàng)造性地運(yùn)用新思路進(jìn)行制度創(chuàng)新，充分借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，找到一套適用于社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)改革的中國方案。盡管改革過程中遇到諸多困難，但國有企業(yè)改革的步伐從未停止，中國不斷用自己的制度創(chuàng)新與實(shí)踐行動向世界貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

第二，堅持分類改革，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革的“精”“準(zhǔn)”“嚴(yán)”。自2013年以來，國有企業(yè)改革進(jìn)入了分類深化階段。隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步趨向成熟，對于國有企業(yè)“一刀切”的改革模式弊端日益突出。為切實(shí)推進(jìn)混合所有制改革，第一步工作是對國有企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確分類定位，將其經(jīng)濟(jì)職能與社會政治職能進(jìn)行區(qū)分，對商業(yè)類國有企業(yè)不搞特殊化。分類改革的過程要秉承“精”“準(zhǔn)”“嚴(yán)”三要義。“精”意味著對于國有企業(yè)的功能屬性以及國家使命的定位要精確，不同價值追求與經(jīng)營動機(jī)的國有企業(yè)在市場上的作用是不同的，精準(zhǔn)定位是實(shí)現(xiàn)分類改革的必要條件；“準(zhǔn)”指的是要針對已經(jīng)清晰定位的國有企業(yè)，準(zhǔn)確實(shí)施符合企業(yè)價值導(dǎo)向的改革方案，避免出現(xiàn)過去的“多龍頭”同時監(jiān)管現(xiàn)象；“嚴(yán)”顧名思義，不管是對公益類還是商業(yè)類國有企業(yè)，全面平等的嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算從軟到硬的轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，不對國有企業(yè)給予特殊待遇。

第三，國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新應(yīng)結(jié)合中國國情，統(tǒng)籌兼顧國內(nèi)外兩個大局。新時代國有企業(yè)改革的推進(jìn)，要切實(shí)聯(lián)系中國國情，堅持與世界經(jīng)濟(jì)接軌。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從總量失衡轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性失衡，人口紅利的消失也迫使中國尋求新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動力。黨的十九大指出要堅定實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，而國有企業(yè)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，應(yīng)以制度創(chuàng)新推進(jìn)自主創(chuàng)新，充分發(fā)揮國有企業(yè)的大型平臺優(yōu)勢，要兼顧國內(nèi)外兩個大局，通過國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新充分體現(xiàn)大國智慧，對內(nèi)要嚴(yán)，對外要威。一方面積極推進(jìn)與西方國家的交流，提升價值認(rèn)同，化解沖突與矛盾；另一方面對于不當(dāng)?shù)闹肛?zé)，也堅決駁斥，保障正當(dāng)權(quán)益不受侵害。在國有企業(yè)改革的過程中，應(yīng)充分認(rèn)識自身問題，進(jìn)行總結(jié)與反?。淮蛟靽H一流企業(yè)，通過走向國際，使得國有企業(yè)改革真正惠及民生。