李昆澤

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100081）

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)是多方面的、復(fù)雜的，包括環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)、衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)等等。突如其來(lái)的新冠疫情，將對(duì)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注推到了一個(gè)史無(wú)前例的高度?！肮残l(wèi)生”“生物安全”剎時(shí)間成了2020年學(xué)術(shù)界的熱門(mén)詞匯。以“公共衛(wèi)生”為例，在中國(guó)知網(wǎng)“期刊”目錄下，以“公共衛(wèi)生”為主題詞進(jìn)行檢索，以“CSSCI”來(lái)源期刊作為限制條件，檢索結(jié)果顯示，2020年“公共衛(wèi)生”主題下的論文有508篇，然而2019年僅55篇，2018年僅34篇。在當(dāng)前極力關(guān)注“公共衛(wèi)生”“生物安全”的大背景下，本文將目光聚集到“公共環(huán)境安全”領(lǐng)域，希望此文的撰寫(xiě)能夠起到警醒作用，必須要綜合看待現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，切不可顧此失彼。在這種背景下，本文重提“公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，以期能夠在倡導(dǎo)“公共衛(wèi)生安全”的大背景下，重啟對(duì)“公共環(huán)境安全”的重視。

一、公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的必然性及其特點(diǎn)

（一）公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的必然性

人類社會(huì)的發(fā)展過(guò)程可以看作是不斷將自然改造成能夠被精確控制的物質(zhì)單元之過(guò)程，在此進(jìn)程當(dāng)中，公共環(huán)境安全的風(fēng)險(xiǎn)與人類社會(huì)進(jìn)步相伴而生。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來(lái)看，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生幾乎是一個(gè)必然的結(jié)果，由此，必須引起全社會(huì)的重視。

首先，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)了巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。自工業(yè)革命后，世界就開(kāi)啟了高速發(fā)展的進(jìn)程，但在增長(zhǎng)的背后卻是對(duì)資源的無(wú)盡掠奪和無(wú)限度破壞；自上世紀(jì)20年代開(kāi)始，在發(fā)達(dá)國(guó)家中就出現(xiàn)了對(duì)人類未來(lái)發(fā)展的悲觀思潮，其認(rèn)為當(dāng)前世界正處于“富裕的陷阱”中，社會(huì)將陷入增長(zhǎng)的停滯，現(xiàn)代世界將會(huì)在人口不斷增長(zhǎng)與資源有限的矛盾中走向沒(méi)落。1970年代，羅馬俱樂(lè)部發(fā)表了一份題為“增長(zhǎng)的極限”的報(bào)告，對(duì)人口、糧食、資源、環(huán)境污染以及生態(tài)平衡問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并警告“如果按照當(dāng)前的增長(zhǎng)趨勢(shì)繼續(xù)下去，那么在今后的100年內(nèi)的某個(gè)時(shí)候，我們的行星將達(dá)到增長(zhǎng)的極限。”①[英]拉爾夫·達(dá)仁道夫：《現(xiàn)代社會(huì)沖突：自由政治隨感》，林榮遠(yuǎn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000，第161頁(yè)。在當(dāng)前，即使發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)轉(zhuǎn)移了其國(guó)內(nèi)大部分的高污染、高耗能工業(yè)制造企業(yè)，但是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境污染與環(huán)境破壞問(wèn)題成為了新的世界環(huán)境議題。具體至我國(guó)，改革開(kāi)放四十年帶動(dòng)了中國(guó)的高速發(fā)展，在意識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題后，國(guó)家亦提出了要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等國(guó)家未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向；但向精密制造業(yè)的整體轉(zhuǎn)變需要尖端科技、高端人才的支撐，在當(dāng)前面臨國(guó)際政治環(huán)境極不穩(wěn)定，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)進(jìn)行有針對(duì)性的技術(shù)封鎖之環(huán)境下，我國(guó)一時(shí)還難以完全擺脫高投入、高耗能、高污染的發(fā)展方式，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

其次，社會(huì)分配體制的不公導(dǎo)致生態(tài)差異性破壞的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，正是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置體制的不公，從而造成生態(tài)的差異性破壞。生態(tài)的差異性破壞體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡之上，預(yù)先實(shí)現(xiàn)富裕地區(qū)的人們?cè)趯?duì)環(huán)境進(jìn)行破壞時(shí)并不會(huì)考慮到其他地區(qū)人們的利益，同時(shí)亦不會(huì)產(chǎn)生“代際生態(tài)”的觀念，實(shí)際上這會(huì)變相刺激這一群體為了自己的利益而犧牲其他人、其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。在我國(guó)，社會(huì)分配體制的不公主要體現(xiàn)在的城鄉(xiāng)分配不公與區(qū)域分配不公兩個(gè)方面。一方面，當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模后，會(huì)將污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，迫于尋求收入增加或行政性命令的“內(nèi)生動(dòng)力”與“外生壓力”，農(nóng)村地區(qū)接收了對(duì)于中國(guó)生態(tài)環(huán)境的第二輪破壞；另一方面，東西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，雖然這與自然稟賦、歷史條件等緊密相關(guān)，但實(shí)際的結(jié)果仍然是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，與城—鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似，很多時(shí)候?qū)嶋H上是我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接了其淘汰的落后產(chǎn)能，生態(tài)環(huán)境的破壞從東部亦向西部轉(zhuǎn)移。兩個(gè)方面的因素相綜合，形成了生態(tài)的差異性破壞現(xiàn)象。

最后，消費(fèi)制度的變遷所必然引致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)是人類內(nèi)心欲望的外在表現(xiàn)，其刺激著人類對(duì)美好生活的進(jìn)一步追求；除了“單純的生理”所必須的生存消費(fèi)外，現(xiàn)代社會(huì)還衍生出了多重社會(huì)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，正是這一復(fù)雜的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)促成了消費(fèi)制度的差異，導(dǎo)致了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。②[英]齊格蒙特·鮑曼：《被圍困的社會(huì)》，郇建立譯，江蘇人民出版社，2005，第189頁(yè)。在我國(guó)，刺激與被刺激消費(fèi)已成為了人們?nèi)粘Ｉ钪兴究找?jiàn)慣之現(xiàn)象，每月可見(jiàn)的“人造網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物節(jié)”儼然成為了一次次資本的狂歡與消費(fèi)的盛宴，但隱藏在巨大的消費(fèi)數(shù)據(jù)背后的卻是浪費(fèi)性消費(fèi)、炫耀性消費(fèi)、失衡性消費(fèi)及一次性消費(fèi)。③秦鵬、黃學(xué)彬：《消費(fèi)者主權(quán)質(zhì)疑：一種環(huán)境倫理下的人文思考》，《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第1期。浪費(fèi)性消費(fèi)體現(xiàn)在對(duì)于消費(fèi)品的過(guò)度購(gòu)買(mǎi)或享用之上，不以浪費(fèi)為恥，反而形成了“消費(fèi)性浪費(fèi)”等社會(huì)亞文化，近些年國(guó)家提出的“光盤(pán)行動(dòng)”“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”的號(hào)召即是針對(duì)愈演愈烈的餐飲浪費(fèi)而展開(kāi)。炫耀性消費(fèi)則體現(xiàn)為部分群體不以自身能力為衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過(guò)度的攀比與盲目消費(fèi)，近些年無(wú)數(shù)個(gè)校園裸貸則是此種炫耀性消費(fèi)動(dòng)機(jī)所催生的現(xiàn)代社會(huì)悲劇。失衡性消費(fèi)主要表現(xiàn)為過(guò)于注重物質(zhì)享受，忽略了對(duì)精神性消費(fèi)的追求，人們過(guò)多地關(guān)注于外在于身的物品，卻忽略了對(duì)生活中的水質(zhì)、空氣質(zhì)量等關(guān)涉身體健康的享受。一次性消費(fèi)則指對(duì)于消費(fèi)品的一次性使用，其明顯地表現(xiàn)為“一次性危害”。雖然一次性木筷、一次性吸管等傳統(tǒng)一次性消費(fèi)品在近些年的環(huán)境保護(hù)倡導(dǎo)下漸行消逝，但是在消費(fèi)理念的灌輸下，又出現(xiàn)了新的一次性消費(fèi)現(xiàn)象，大量快消品牌的出現(xiàn)實(shí)際上就反映了人們對(duì)衣物等物品的一次性消費(fèi)理念，新的一次性消費(fèi)現(xiàn)象同樣造成了新的生態(tài)環(huán)境破壞，導(dǎo)致了新的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)并非指已然發(fā)生或必然發(fā)生之事，而是指有一定概率發(fā)生。公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)是一種影響人類未來(lái)發(fā)展的環(huán)境參數(shù)，這就意味著，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)具有極大的不確定性特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為產(chǎn)生源頭的不確定性、發(fā)展過(guò)程的不確定性、危害后果的不確定性。

從產(chǎn)生源頭來(lái)看，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和人類的活動(dòng)密切相關(guān)，而人類活動(dòng)的多樣化致使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源頭的認(rèn)定困難。從理論上講，公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生源頭既有可能來(lái)自于人類改造自然的生產(chǎn)活動(dòng)，也有可能來(lái)自于人類的一系列生活便利活動(dòng)。就改造自然的生產(chǎn)活動(dòng)而言，人類所從事的一切采集自然資源以及排放廢棄物的行為都有可能對(duì)環(huán)境造成既成的或潛在的威脅。就人類的生活便利活動(dòng)而言，人類的每一項(xiàng)便利行為很有可能都是建立在以環(huán)境的損害為基礎(chǔ)之上的（例如，無(wú)休止的網(wǎng)購(gòu)就是以大量廢棄垃圾產(chǎn)生為代價(jià)）。

從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的生發(fā)和擴(kuò)散都具有極大的不確定性。由于公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為一種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性而非確實(shí)發(fā)生的危害，因此，對(duì)于這一風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)會(huì)爆發(fā)、爆發(fā)后會(huì)持續(xù)多久、會(huì)以什么樣的方式擴(kuò)散開(kāi)、會(huì)波及到多大的范圍和領(lǐng)域等等問(wèn)題都是難以預(yù)估的。

從危害后果來(lái)看，公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最終可能造成的損害后果是難以預(yù)料的。由于難以對(duì)公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)將會(huì)輻射到的區(qū)域、波及到的領(lǐng)域進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，因此也難以對(duì)公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響力、損害后果進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。

二、我國(guó)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的困境

由于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性的特點(diǎn)，這就為其有效的法律規(guī)制帶來(lái)了一系列困難。這些困難表現(xiàn)在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的立法、執(zhí)法以及司法三個(gè)方面。

（一）立法：“危險(xiǎn)防止”的立法理念無(wú)法適應(yīng)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的要求

鑒于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特點(diǎn)，其必然要求構(gòu)建一種面向未來(lái)不確定性的法律規(guī)制模式。一般而言，完善具體的法律規(guī)范是法律規(guī)制能夠取得良好效果的前提保障。但是由于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)只是一種未來(lái)可能會(huì)發(fā)生危害的可能，具有極大的不確定性。針對(duì)這種不確定性問(wèn)題的立法，通常不得不在“未知中進(jìn)行決策”，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的法制規(guī)范即是于“未知中進(jìn)行決策”的結(jié)果。在這種情況下，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)立法就難以對(duì)具有不確定性的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)做出明確、詳實(shí)的規(guī)定。公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)范很難能夠達(dá)到法律規(guī)范所要求的立法的全面性、綜合性、前瞻性的要求。以環(huán)境保護(hù)法為例，無(wú)論是該法中涉及的保護(hù)和改善環(huán)境的原則性規(guī)定，抑或是關(guān)于污染防治的規(guī)定，都稱得上是掛一漏萬(wàn)。尤其是關(guān)于污染防治的相關(guān)規(guī)定，僅僅片面關(guān)注到了公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的其中一個(gè)可能源頭。如前所述，社會(huì)發(fā)展過(guò)程中人類的活動(dòng)與公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有著密切關(guān)聯(lián)，但人類活動(dòng)具有多樣化、復(fù)雜性，除了污染行為外，資源的采集、開(kāi)發(fā)利用和人類的消費(fèi)等行為都有可能導(dǎo)致公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。

從我國(guó)目前公共環(huán)境安全的法制現(xiàn)狀來(lái)看，這種法的確定性需求與公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)不確定性之間的矛盾根源于一種以防止公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生為目的價(jià)值的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理立法思路。這種“防止公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生”的理念從目前環(huán)境立法頻繁出現(xiàn)的“防治”“防止”“損害”“危害”等概念中可見(jiàn)一斑。我們必須要通過(guò)以下兩方面的內(nèi)容對(duì)“防止公共環(huán)境危險(xiǎn)的發(fā)生”進(jìn)行解讀。首先是“危險(xiǎn)”的概念，所謂“危險(xiǎn)”，即是指侵害環(huán)境的行為使公共環(huán)境、人身健康、財(cái)產(chǎn)安全陷入到的一種不利的情勢(shì)，這種不利情勢(shì)最終往往會(huì)導(dǎo)致公共環(huán)境受損、人身健康受損、財(cái)產(chǎn)損失等不利后果。事實(shí)上，這一“危險(xiǎn)”的概念已經(jīng)預(yù)設(shè)了一套因果關(guān)系邏輯，即公共環(huán)境危險(xiǎn)所造成的一系列損害后果來(lái)源于環(huán)境侵害行為。其次是“防止”的概念，所謂“防止”，是對(duì)危險(xiǎn)的一種應(yīng)對(duì)措施，既包含對(duì)已發(fā)生損害的阻止或排除，更包含了對(duì)個(gè)案中有非常高可能性會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康造成具體且顯著的危險(xiǎn)的預(yù)防。事實(shí)上，對(duì)危險(xiǎn)的防止是建立在以下基礎(chǔ)上的：第一，危險(xiǎn)是具有高度可預(yù)測(cè)性的；第二，這種危險(xiǎn)是客觀存在的；第三，危險(xiǎn)可能會(huì)產(chǎn)生的損害后果是嚴(yán)重的。在防止公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生的立法指引下，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)立法必然呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，要求能夠?qū)箔h(huán)境危險(xiǎn)的發(fā)生作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，為危險(xiǎn)排除方案的制定和規(guī)劃提供指引；第二，側(cè)重于通過(guò)明確權(quán)利、義務(wù)的方式來(lái)降低公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生的可能性，將公共環(huán)境危險(xiǎn)的發(fā)生扼殺于搖籃中；第三，關(guān)注環(huán)境損害責(zé)任的承擔(dān)，即通過(guò)權(quán)利義務(wù)的分工明確追溯環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生的源頭，最終找到損害責(zé)任的承擔(dān)主體。由此可見(jiàn)，“防止公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生”的立法指引，實(shí)際上是建立在確定性和可預(yù)測(cè)性的觀念之上，它要求法律對(duì)尚未發(fā)生、但有高度可能會(huì)造成權(quán)利侵害或法益減損的危險(xiǎn)采取預(yù)防措施，同時(shí)也要對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害進(jìn)行排除或者救濟(jì)。但事實(shí)上，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)有別于公共環(huán)境危險(xiǎn)，它本身就具有極大不確定性。當(dāng)前“防止公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生”的立法理念顯然脫離了公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)不確定性這一大事實(shí)，必然導(dǎo)致最終的立法結(jié)果無(wú)法有效解決公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制問(wèn)題。

（二）執(zhí)法：“威權(quán)”的執(zhí)法特質(zhì)弱化了公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的實(shí)效

如前所述，由于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)只是一種面向未來(lái)的可能性，在事實(shí)認(rèn)定上存在不確定性，立法難以事先做出明確的規(guī)定，因此公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制就主要依靠行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)下就具體個(gè)案進(jìn)行的自由裁量。尤其是自環(huán)境保護(hù)法于2015年生效以來(lái)，政府環(huán)境執(zhí)法的權(quán)限得到進(jìn)一步擴(kuò)張，無(wú)疑更加擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法的自由裁量權(quán)限。最初，擴(kuò)大政府環(huán)境執(zhí)法權(quán)力被視為環(huán)境保護(hù)法出臺(tái)的一大亮點(diǎn)，其動(dòng)機(jī)是希望改變政府環(huán)境執(zhí)法的疲軟狀態(tài)。①參見(jiàn)杜輝：《環(huán)境法上按日計(jì)罰制度的規(guī)范分析——以行為和義務(wù)的類型化為中心》，《法商研究》2015年第5期。但事實(shí)上，隨著環(huán)境保護(hù)法的生效實(shí)施，政府環(huán)境執(zhí)法卻逐漸走向了另一個(gè)極端，即威權(quán)執(zhí)法。所謂“威權(quán)執(zhí)法”，是指行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)出的一系列超出其環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)、濫用其環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)的行為。典型的威權(quán)執(zhí)法主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的內(nèi)容：

首先是運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法。所謂運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法，就是指行政機(jī)關(guān)在最短的時(shí)間內(nèi)集中最大的人力、物力、財(cái)力對(duì)公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整頓、治理的執(zhí)法行為。一般而言，運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法是一種事后“搶救”型的執(zhí)法，它通常以公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)現(xiàn)實(shí)化為公共環(huán)境危險(xiǎn)作為前提，在這種“迫在眉睫”的危急時(shí)刻，通過(guò)“集中整治”“專門(mén)治理”“特別行動(dòng)”等特殊形式以期達(dá)到迅速降低公共環(huán)境危險(xiǎn)損害的目的。2012年霧霾爆發(fā)之初，個(gè)別地方的霧霾治理就表現(xiàn)出了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的傾向。②參見(jiàn)廣州日?qǐng)?bào)：《治理霧霾須克服“運(yùn)動(dòng)式思維”》，人民網(wǎng)，http：//opinion.people.com.cn/n/2013/1220/c1003—23896569.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年9月24日。這種迅猛的環(huán)境執(zhí)法方式其實(shí)是以行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理領(lǐng)域不斷擴(kuò)張的行政權(quán)力為基礎(chǔ)，運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法往往能夠在短期內(nèi)達(dá)到最為理想的規(guī)制效果，但其并不具有可持續(xù)性。③參見(jiàn)曹鳳中：《環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法模式剖析》，《中國(guó)環(huán)境法治》2007年第1期。同時(shí)，由于在運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中事前決策程序、事中監(jiān)管程序以及事后評(píng)估程序都處于失效狀態(tài)，因而其不僅損害了行政執(zhí)法程序的公正性，也不利于行政相對(duì)人進(jìn)行合理預(yù)期判斷。①參見(jiàn)吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵(lì)效應(yīng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法——以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為解釋視角》，《法商研究》2015年第1期。

其次是環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力尋租。由于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域享有廣泛的自由裁量權(quán)，這就為行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)力尋租行為提供了大量的生存空間。尤其是在經(jīng)濟(jì)效益考核的背景之下，行政機(jī)關(guān)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，滋生了政府與污染企業(yè)之間的“合作聯(lián)動(dòng)”關(guān)系，弱化了政府與污染企業(yè)之間的博弈關(guān)系。在不少地方，政府和污染企業(yè)之間甚至?xí)土P款與否、罰多罰少等問(wèn)題展開(kāi)協(xié)商，環(huán)境執(zhí)法最終成為了政府權(quán)力尋租的工具。

從我國(guó)目前環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)看，這種威權(quán)執(zhí)法往往帶有如下特征：第一，執(zhí)法的單向性，也即行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法是以個(gè)案為切入，就已發(fā)生的危險(xiǎn)進(jìn)行救治，而非從宏觀整體切入，對(duì)未發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防；第二，執(zhí)法的選擇性，也即行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法根據(jù)情勢(shì)變化來(lái)做出決定，針對(duì)不同的執(zhí)法對(duì)象采取靈活的執(zhí)法方式。就執(zhí)法的單向性而言，由于其缺乏一種事前預(yù)防規(guī)制的觀念，其只能對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境危險(xiǎn)進(jìn)行治理，而很難實(shí)現(xiàn)防患于未然；就執(zhí)法的選擇性而言，由于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法選擇過(guò)程中的任意性，很難保證普遍正義與個(gè)人正義的統(tǒng)一。由此可知，“威權(quán)執(zhí)法”的模式無(wú)疑會(huì)弱化公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的實(shí)效。

（三）司法：“泛化”的舉證責(zé)任倒置窒礙了公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的訴訟

從司法層面探討公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)，必然涉及公共環(huán)境訴訟的問(wèn)題。而在訴訟中，素有“訴訟脊梁”之稱的舉證環(huán)節(jié)，可謂是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它是決定公共環(huán)節(jié)安全風(fēng)險(xiǎn)在司法層面的救濟(jì)能否最終成功的關(guān)鍵。在一般訴訟中，基于過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，舉證責(zé)任的承擔(dān)通常采用的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的正向舉證責(zé)任規(guī)則。但是在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中，鑒于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件的特殊性，尤其是考慮到公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因的復(fù)雜性以及其所造成損害后果的嚴(yán)重性，正向的舉證責(zé)任規(guī)則的適用事實(shí)上并不利于公平正義，因?yàn)樵嫱⒉痪邆涑浞值奈锪?、?cái)力就被告的過(guò)錯(cuò)以及環(huán)境危險(xiǎn)后果之間的因果關(guān)系提供強(qiáng)有力的證據(jù)。如果舉證責(zé)任的承擔(dān)給予原告過(guò)多負(fù)擔(dān)，原告極有可能出于實(shí)際效益的考量而放棄提出公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟的權(quán)利。為了避免原告在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中的舉證困難困境，同時(shí)也是出于公平正義的考量，舉證責(zé)任的倒置規(guī)則在我國(guó)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中得以廣泛適用。從我國(guó)目前的司法實(shí)踐來(lái)看，法院在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中一般傾向于采納舉證責(zé)任的倒置規(guī)則。就最高人民法院2019年發(fā)布的環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例來(lái)看，舉證責(zé)任的倒置是在當(dāng)前公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中最為主要的舉證規(guī)則。例如，在重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟案中，法院事實(shí)上就采納了舉證責(zé)任的倒置規(guī)則，主張應(yīng)由重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)保科技有限公司就其行為與環(huán)境損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；②參見(jiàn)《指導(dǎo)案例130號(hào)：重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟案》，北大法寶，https：//www.pkulaw.com/gac/f4b18d978bc0d1c7953f791276c2452e02231903e8df8403bdfb.html?keyword=%E7%8E%AF%E5%A2%83%E5%85%AC%E7%9B%8A%20%E4%B8%BE%E8%AF%81，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年10月13日。在山東省煙臺(tái)市人民檢察院訴王振殿、馬群凱環(huán)境民事公益訴訟案中，法院引用侵權(quán)責(zé)任法第66條規(guī)定，主張“污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”；①參見(jiàn)《指導(dǎo)案例133號(hào)：山東省煙臺(tái)市人民檢察院訴王振殿、馬群凱環(huán)境民事公益訴訟案》，北大法寶，https：//www.pkulaw.com/gac/f4b18d978bc0d1c7953f791276c2452e0713e3c25070611abdfb.html?keyword=%E7%8E%AF%E5%A2%83%E5%85%AC%E7%9B%8A%20%E4%B8%BE%E8%AF%81，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年10月13日。在吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟案中，法院同樣引用了侵權(quán)責(zé)任法第66條規(guī)定，主張應(yīng)當(dāng)由白山市江源區(qū)中醫(yī)院就其行為與污染結(jié)果之間不存在因果關(guān)聯(lián)進(jìn)行舉證。②參見(jiàn)《指導(dǎo)案例136號(hào)：吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟案》，北大法寶：https：//www.pkulaw.com/gac/f4b18d978bc0d1c792c6bbf0fbbe132404451888fde1ae8fbdfb.html?keyword=%E7%8E%AF%E5%A2%83%E5%85%AC%E7%9B%8A%20%E4%B8%BE%E8%AF%81，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年10月13日。早在2015年，最高人民法院在其發(fā)布的《〈關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋〉的理解和適用》中就已經(jīng)對(duì)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中的舉證責(zé)任歸責(zé)問(wèn)題作出了說(shuō)明，為了實(shí)現(xiàn)原、被告雙方舉證能力上的實(shí)質(zhì)平等，人民法院應(yīng)依法適用侵權(quán)責(zé)任法關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，即舉證責(zé)任的倒置。由此可知，我國(guó)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件在司法實(shí)踐中廣泛適用的舉證責(zé)任倒置規(guī)則與最高法發(fā)布的權(quán)威解釋不無(wú)關(guān)聯(lián)。

從我國(guó)當(dāng)前公共環(huán)境安全法律風(fēng)險(xiǎn)案件的司法適用現(xiàn)狀來(lái)看，大有舉證責(zé)任倒置“泛化”的趨勢(shì)，即在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件中不分情形適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，以致舉證責(zé)任倒置規(guī)則適用的絕對(duì)化。在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件中，舉證責(zé)任倒置規(guī)則的適用是有必要的，但也必須看到，由于我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟案件中的舉證責(zé)任的歸責(zé)作出明確規(guī)定，在這種情況下，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件中是否適用舉證責(zé)任倒置就成為法官自由裁量的范圍，由此極易引發(fā)法官濫用自由裁量的危機(jī)。由于舉證責(zé)任倒置是脫離具體的訴訟而對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行的預(yù)先分配，關(guān)注的是抽象的優(yōu)先利益設(shè)定，在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的司法實(shí)踐中，必須要審慎適用舉證責(zé)任的倒置。否則，無(wú)異于法官未經(jīng)審判就對(duì)相關(guān)的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件作出了判決結(jié)果。因此，有學(xué)者提出，在構(gòu)建起我國(guó)的判例制度之前，法官在具體訴訟中應(yīng)特別謹(jǐn)慎，不宜對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行分配和倒置。③參見(jiàn)周翠：《（侵權(quán)責(zé)任法）體系下的證明責(zé)任倒置與減輕規(guī)范——與德國(guó)法的比較》，《中外法學(xué)》2010年第5期。

與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度體系的形成，在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中適用絕對(duì)的舉證責(zé)任倒置規(guī)則已經(jīng)不合時(shí)宜。我國(guó)目前已經(jīng)形成了一個(gè)包含環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟于一體的環(huán)境公益訴訟制度體系。所謂環(huán)境民事公益訴訟，是指由符合條件的社會(huì)組織就污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起的訴訟；所謂環(huán)境行政公益訴訟，是指主要由檢察機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)過(guò)程中違法使用職權(quán)或者不作為從而導(dǎo)致公共利益損害而提起的訴訟；所謂生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，是指省級(jí)、市級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)，或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無(wú)法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在這個(gè)環(huán)境公益訴訟制度體系中，其包含著極為多樣化的主體，既有社會(huì)組織，又有檢察機(jī)關(guān)，甚至還包括省級(jí)、市級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)等行政機(jī)關(guān)。這些原告主體不僅具有專業(yè)的環(huán)境知識(shí)，也具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還具有一定的法律基礎(chǔ)，因而在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中，事實(shí)上具有更為有利、優(yōu)越的地位。原本以平衡被高實(shí)力差別影響公平正義實(shí)現(xiàn)的舉證責(zé)任倒置規(guī)則，在當(dāng)下事實(shí)上已經(jīng)沒(méi)有了適用的基礎(chǔ)和必要性。如果在這種情況下仍然采納舉證責(zé)任倒置規(guī)則，無(wú)疑并不利于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件中被告利益的保障。

三、我國(guó)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的出路

針對(duì)我國(guó)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制在立法、執(zhí)法、司法中存在的困境，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善，以為我國(guó)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制勾勒一個(gè)整體框架結(jié)構(gòu)。

（一）實(shí)現(xiàn)“危險(xiǎn)防止”向“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”立法理念的轉(zhuǎn)變

從當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境立法尚未跳脫出“危險(xiǎn)防止”的窠臼?！拔ｋU(xiǎn)防止”的理念背后蘊(yùn)含的邏輯是：立法者能夠基于客觀經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，并結(jié)合相關(guān)理論法則，準(zhǔn)確把握事物因果關(guān)聯(lián)，從而對(duì)事情的發(fā)生及其產(chǎn)生的危害后果做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。①參見(jiàn)陳春生：《行政法上之預(yù)測(cè)決定與司法審查》，陳春生主編：《行政法之學(xué)理與體系》，三民書(shū)局，1996，第183頁(yè)?！拔ｋU(xiǎn)防止”的理念事實(shí)上就意味著，損害的發(fā)生是可預(yù)測(cè)性的，損害的后果是可確定的，因此可以通過(guò)事前的立法安排遏制尚未發(fā)生的危險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)已發(fā)生的危險(xiǎn)進(jìn)行整治。但是，當(dāng)人類進(jìn)入到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，一切行為都具有復(fù)雜性、不確定性，建立在確定性基礎(chǔ)上的“危險(xiǎn)防止“理念顯然已經(jīng)無(wú)法再適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需求。因此，在應(yīng)對(duì)公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上，當(dāng)前以“防止公共環(huán)境危險(xiǎn)發(fā)生”為主導(dǎo)的價(jià)值理念已然無(wú)法為公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制提供恰當(dāng)?shù)牧⒎ɑA(chǔ)。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)“危險(xiǎn)防止”向“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”理念的轉(zhuǎn)變就十分必要。

與危險(xiǎn)防止的理念相區(qū)別，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的主旨在于通過(guò)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的規(guī)制行為來(lái)干預(yù)危險(xiǎn)源，從而影響人們的行為，最終避免損害。②參見(jiàn)［德］烏爾里?！て樟_伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國(guó)家任務(wù)——安全的認(rèn)知前提》，劉剛譯，劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社，2012，第153頁(yè)。此種出于防患于未然、決策于未知的理念可能更適應(yīng)于當(dāng)前具有極大不確定性的公共環(huán)境領(lǐng)域，有助于促進(jìn)危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)變。

實(shí)現(xiàn)“危險(xiǎn)防止”向“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”理念的轉(zhuǎn)變，并不是強(qiáng)制性地要求以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”代替“危險(xiǎn)防止”以此作為整個(gè)環(huán)境立法的原則。必須看到，現(xiàn)代環(huán)境法不僅僅需要對(duì)復(fù)雜的、不確定的公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)做出回應(yīng)，也需要對(duì)已經(jīng)發(fā)生的公共環(huán)境危害進(jìn)行即時(shí)治理，因此簡(jiǎn)單粗暴以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”代替“危險(xiǎn)防止”在目前尚難具有正當(dāng)性。實(shí)現(xiàn)“危險(xiǎn)防止”向“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”理念的轉(zhuǎn)變，適宜的做法應(yīng)當(dāng)是，以環(huán)境保護(hù)法作為公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本法，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行調(diào)適，使之貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求，并對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的其他具體法律制度進(jìn)行變革，使之適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求。一方面，作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的共通原則當(dāng)中規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容，從而為各單行立法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化改造提供授權(quán)和支撐。具體而言，可以對(duì)環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中的預(yù)防為主原則進(jìn)行擴(kuò)充解釋，使該原則條款覆蓋尚無(wú)科學(xué)證據(jù)表明損害必然發(fā)生以及具有高度現(xiàn)實(shí)可能性發(fā)生損害的行為，從而使預(yù)防原則成為環(huán)境法領(lǐng)域的“帝王條款”，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防由此可以作為預(yù)防原則的一個(gè)面向進(jìn)入環(huán)境法的基本原則。另一方面，在公共環(huán)境安全的各具體領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)當(dāng)在具體的制度上落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的核心地位。譬如在核能安全、氣候安全、生物多樣性保護(hù)等環(huán)境保護(hù)法的具體領(lǐng)域內(nèi)，可在立法目的中直接確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本原則地位，并對(duì)具體的制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化改造，從而減少具體領(lǐng)域內(nèi)環(huán)境公共安全危險(xiǎn)的發(fā)生。相較于作為基本法的環(huán)境保護(hù)法，具體領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則嵌入與制度的風(fēng)險(xiǎn)化改造則更為微觀與具體，需要精密設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)制度之間的嵌合。

（二）構(gòu)建威懾和激勵(lì)并重的執(zhí)法模式

我國(guó)目前環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)出的“威權(quán)”特質(zhì)，事實(shí)上與我國(guó)以“威懾”為手段以期達(dá)到規(guī)制公共環(huán)境安全法律風(fēng)險(xiǎn)目的的執(zhí)法模式有著密切關(guān)聯(lián)。我國(guó)環(huán)保立法對(duì)于企業(yè)環(huán)境違法的行為大多設(shè)置了較重的處罰措施，以達(dá)到對(duì)企業(yè)的威懾目的。據(jù)此，我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法以威懾為主要出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)企業(yè)、組織乃至個(gè)人施加外部壓力，促使其基于對(duì)環(huán)境違法沉重后果產(chǎn)生畏懼而被動(dòng)做出環(huán)境守法行為。①See JonD.Silberman，Does Environmental Deterrence Work?Evidence and Experience Say Yes，But We Needto Understand Howand Why，Environmental Law Reporter，30（2000），10523.此種威懾型的執(zhí)法模式以威懾理論為基礎(chǔ)，其假設(shè)企業(yè)與個(gè)人為理性的經(jīng)濟(jì)人，會(huì)在“成本—收益”的衡量當(dāng)中選擇自身行為。②關(guān)于環(huán)境領(lǐng)域的違法行為分析及相關(guān)的執(zhí)法問(wèn)題，多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家是建基于蓋瑞貝克1968年提出的關(guān)于違法犯罪和威懾性懲罰的“最優(yōu)性懲罰”模型。該模型以犯罪行為背后的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)為基礎(chǔ)來(lái)確定政策和法律的最佳執(zhí)行力度。See GaryS.Becker，Crime and Punishment：An Economic Approach，The Journal of Political Economy，（2）76（1968），169.具體而言，如果企業(yè)或個(gè)人能夠在環(huán)境違法的行為中獲得大于其守法的收益，也即違法收益大于違法成本，那么即可能產(chǎn)生“效力型違法”的后果；如果與之相反，則企業(yè)或個(gè)人會(huì)選擇遵守法律。我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的威懾型模式即以此為理論基礎(chǔ)，力求威懾的效果（一般而言是行政罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等）大于企業(yè)違法成本，從而遏制企業(yè)或個(gè)人的環(huán)境違法行為。③See DavidB.Spencet，The Shadow of the Rational Polluter：Rethinking the Role of rational Actor Modelsin Environmental Law，California Law Review，001（89），935.在實(shí)際環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，由于行政機(jī)關(guān)片面追求威懾效果，與此同時(shí)，也充分抓住了企業(yè)在面對(duì)威懾時(shí)的經(jīng)濟(jì)理性心理，于是導(dǎo)致“威懾”逐漸異化為了“威權(quán)”。從根本上說(shuō)，當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法的“威權(quán)”特質(zhì)其實(shí)生發(fā)于這種以“威懾”為導(dǎo)向的執(zhí)法理念。

秉持著治本的原則，“威權(quán)”執(zhí)法的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)變需要行政執(zhí)法理念的革新，對(duì)此，構(gòu)建一個(gè)“威懾”和“激勵(lì)”并重的執(zhí)法模式至關(guān)重要。盡管當(dāng)前“威權(quán)”執(zhí)法遭遇著規(guī)制實(shí)效堪憂的危機(jī)，但這并不預(yù)示著“威懾”理念的失敗。事實(shí)上，“威懾”作為一種環(huán)境執(zhí)法的方式，在當(dāng)下仍然具有其獨(dú)特的價(jià)值，但是并非所有的企業(yè)類型都適用于強(qiáng)威懾的執(zhí)法，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型劃分，在執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量空間內(nèi)秉持比例原則選擇最適合于行政相對(duì)人的執(zhí)法方式。一方面，對(duì)于無(wú)守法意愿而有守法能力、無(wú)守法意愿亦無(wú)守法能力的企業(yè)，威懾執(zhí)法的方式仍需發(fā)揮作用。前者可以通過(guò)加大環(huán)境檢查頻率、提高處罰額度、公開(kāi)環(huán)境違法信息、要求其定期提交環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告等行政威懾行為進(jìn)行執(zhí)法規(guī)制；相較于前者，后者屬于以違法違規(guī)作為企業(yè)生存之道的惡劣行為，更需要以威懾的執(zhí)法方式規(guī)制之，應(yīng)當(dāng)以較為嚴(yán)重吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制等進(jìn)行規(guī)制。另一方面，對(duì)于有守法意愿但無(wú)守法能力以及有守法意愿也有守法能力的企業(yè)，威懾型的執(zhí)法模式并不適宜，在現(xiàn)代化法治的理念引導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)引入激勵(lì)模式，以特定的行政獎(jiǎng)勵(lì)方式激勵(lì)企業(yè)遵守法律。對(duì)于前者而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地轉(zhuǎn)換執(zhí)法思路，對(duì)其予以技術(shù)上的支持，給予行政指導(dǎo)，為其提供信息方面的支持等。對(duì)于后者而言，則可以在不違背公平競(jìng)爭(zhēng)的原則之下，設(shè)立行政獎(jiǎng)勵(lì)，采取一種基于激勵(lì)與合作的執(zhí)法方式，減少檢查頻率，或者與企業(yè)簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議，以激勵(lì)的方式引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。

以企業(yè)守法意愿與守法能力為基礎(chǔ)進(jìn)行的類型劃分，實(shí)際上就是一種威懾和激勵(lì)并重的執(zhí)法模式，其關(guān)鍵即在于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者與相對(duì)人之間關(guān)系的重構(gòu)。在威懾與激勵(lì)并重的執(zhí)法模式中，雖然威懾執(zhí)法仍占主導(dǎo)地位，但是執(zhí)法機(jī)關(guān)不再過(guò)分依賴于行政處罰，而針對(duì)不同類型的相對(duì)人采取相對(duì)應(yīng)的執(zhí)法方式，其更加強(qiáng)調(diào)法律的交流功能，通過(guò)合作、教育、指導(dǎo)的方式促使相應(yīng)主體自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)法律。①參見(jiàn)付池斌：《現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)》，法律出版社，2005，第45頁(yè)。但同時(shí)，實(shí)行此種威懾與激勵(lì)并重的執(zhí)法模式要求行政機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的執(zhí)法能力與執(zhí)法可信度，對(duì)其依法行政的水平亦提出了更高的要求。受限于傳統(tǒng)的執(zhí)法理念，我國(guó)在環(huán)境執(zhí)法中缺少對(duì)守法援助的設(shè)計(jì)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)立足于行政相對(duì)人的立場(chǎng)，積極為其提供政策、信息交流與技術(shù)方面的支撐，轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法對(duì)象的二元對(duì)立關(guān)系。除此之外，在多元共治、合作治理的理念下，探索由政府設(shè)定環(huán)境目標(biāo)，企業(yè)與政府合作進(jìn)行環(huán)境治理的模式極有必要。自愿性環(huán)境協(xié)議在我國(guó)已有先例，②自愿性環(huán)境協(xié)議目前主要運(yùn)用于節(jié)能領(lǐng)域。例如，2003年山東省人民政府與濟(jì)南鋼鐵集團(tuán)總公司、萊蕪鋼鐵集團(tuán)有限公司簽署節(jié)能自愿協(xié)議，標(biāo)志著我國(guó)已正式開(kāi)展自愿協(xié)議試點(diǎn)工作。但從其發(fā)展來(lái)看，僅有極個(gè)別的省市、極個(gè)別的企業(yè)與政府開(kāi)展了此種合作模式，并且在實(shí)踐中亦存在著各種尚待成熟之處，其所依賴的靈活決策與運(yùn)行機(jī)制、暢通的談判機(jī)制、成熟的信息披露機(jī)制以及運(yùn)行良好的行業(yè)協(xié)會(huì)等制度環(huán)境也尚不具備。③參見(jiàn)生延超：《環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新：自愿性環(huán)境協(xié)議》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2008年第10期。因此，公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防還需要在執(zhí)法層面進(jìn)行制度的革新與創(chuàng)新，其不僅是理念的問(wèn)題，更涉及具體的制度設(shè)計(jì)與政策支持。

（三）實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴訟舉證責(zé)任的多元化

環(huán)境訴訟可謂是規(guī)制公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的一道重要防線。而在訴訟中，舉證責(zé)任的分配往往又決定著訴訟的成敗與否，因而如何確定公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟中舉證責(zé)任的分配問(wèn)題對(duì)于保障公共環(huán)境安全、實(shí)現(xiàn)案件的公平正義具有重要意義和價(jià)值。既然當(dāng)前我國(guó)環(huán)境公益訴訟體系中原告資格的多樣性以及其特殊性已經(jīng)表明，在公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)中絕對(duì)適用舉證責(zé)任倒置已經(jīng)不和時(shí)宜，據(jù)此，我們完全可以重新構(gòu)建一套適用于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟的包括舉證責(zé)任倒置在內(nèi)的多樣性的舉證責(zé)任規(guī)則體系。在這個(gè)舉證責(zé)任規(guī)則體系內(nèi)，我們可以多樣化的舉證責(zé)任歸責(zé)原則為基礎(chǔ)，針對(duì)個(gè)案中不同的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)類型來(lái)適用不同的舉證責(zé)任歸責(zé)原則。

應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門(mén)立法的方式將環(huán)境訴訟中的舉證責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，以貫徹多元化的舉證責(zé)任原則。就目前來(lái)看，我國(guó)環(huán)境法中尚無(wú)關(guān)于環(huán)境訴訟舉證責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，而僅僅在司法解釋中有涉及。但舉證責(zé)任的分配直接決定案件的勝敗和社會(huì)公正，僅僅依據(jù)司法解釋而無(wú)法律依據(jù)的舉證責(zé)任分配是不嚴(yán)肅的。況且，司法解釋一而再再而三地對(duì)于舉證責(zé)任倒置的適用范圍進(jìn)行擴(kuò)大，在實(shí)踐中也造成了相當(dāng)大的困擾。因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境損害賠償法等專門(mén)法律中，明確生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源保護(hù)的確定內(nèi)涵，以及其歸責(zé)原則、責(zé)任構(gòu)成要件，在此基礎(chǔ)上，明確不同類型的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟案件的舉證責(zé)任分配規(guī)則。摒棄目前舉證責(zé)任分配“一刀切”的簡(jiǎn)單做法，改以案件類型為主要依據(jù)，綜合考慮案件具體情況（如是否具有高度危險(xiǎn)）和證明難度，從而確定舉證責(zé)任是否存在倒置、減輕或適度轉(zhuǎn)換的必要。具體而言：

第一，對(duì)于對(duì)污染環(huán)境、生態(tài)破壞、自然資源破壞等不同類型的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟案件，基于此類案件直接侵權(quán)性的特點(diǎn)，以及原告（社會(huì)公共組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)）所具有的較強(qiáng)的舉證能力，可以適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的歸責(zé)原則。當(dāng)原被告之間實(shí)力懸殊較大，尤其是在原告明顯具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)能力的情況下，原告事實(shí)上完全具備足夠的能力就被告行為與其造成的環(huán)境危險(xiǎn)結(jié)果之間的因果關(guān)系進(jìn)行調(diào)查、取證。在這種情況下，為了保障公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)中被告的權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)公平正義，同時(shí)也為了避免原告的濫訴風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的正向的舉證責(zé)任歸責(zé)制度。2019年6月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》中，對(duì)作為原告的省級(jí)、市級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)以及受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)的舉證責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，明確了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任的范圍。①該規(guī)定第一條規(guī)定：“具有下列情形之一，省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)，或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無(wú)法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：（一）發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；（二）在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；（三）發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。前款規(guī)定的市地級(jí)人民政府包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣人民政府?！边@一規(guī)定事實(shí)上增加了原告舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)，釋放出了在環(huán)境訴訟中同樣適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的責(zé)任歸責(zé)原則的信號(hào)。

第二，對(duì)于存在目前科學(xué)技術(shù)無(wú)法識(shí)別或者認(rèn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件，以及需要對(duì)損害結(jié)果的范圍和金額進(jìn)行認(rèn)定的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置的歸責(zé)原則。對(duì)于存在目前科學(xué)技術(shù)無(wú)法識(shí)別或者認(rèn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件，意味著原告窮盡一切財(cái)力、物力也不具有能夠進(jìn)行舉證的能力，原告事實(shí)上處于了一個(gè)不利的舉證地位。在這種情況下，出于公共環(huán)境保護(hù)的公益目的，以及個(gè)案的公平正義，仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持舉證責(zé)任的倒置。對(duì)于需要對(duì)損害結(jié)果的范圍和金額進(jìn)行認(rèn)定的公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)案件，由于公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)所造成危害后果的估量困難，事實(shí)上也將原告陷入了舉證困境之中。同時(shí)，也為了避免以虛擬治理成本為損害結(jié)果而提起公共環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)訴訟而漫天要價(jià)的環(huán)境訴訟的出現(xiàn)，在這類公共環(huán)境安全法律風(fēng)險(xiǎn)訴訟中對(duì)于損害結(jié)果的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任的倒置。