章舜欽

（廈門大學 福建廈門 361005）

行政決策是行政機關為了實現一定的行政管理目標，在法定權限內依據法定程序，對所要解決的問題或處理的事項，擬定和選擇行動方案并作出決定的專門活動。行政決策是政府行使行政權力的一種方式，也是政府的一項重要職能，它通常分為重大行政決策和一般行政決策。社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂，也是全體中國人民共同的價值追求。把社會主義核心價值觀融入政府行政決策的全過程，對于實現行政決策科學化、民主化、法治化，加快法治政府建設具有重要時代價值。

一、社會主義核心價值觀融入行政決策的時代價值

（一）貫徹黨和國家頂層設計的重要舉措

中共中央印發(fā)的《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》指出，要把社會主義核心價值觀貫徹到依法行政實踐中，落實到執(zhí)法、普法和依法治理各個方面，增強人們培育和踐行社會主義核心價值觀的自覺性?！蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家討論、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。同時，黨和國家還頒布實施一系列法律法規(guī)和政策文件，如《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》、2016 年《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》、2018 年《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》、2019 年《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》等，對社會主義核心價值觀融入法治政府建設，建立健全決策權、監(jiān)督權相互制約，相互協調的權力運行機制，推進行政決策科學化、民主化、法治化等作出戰(zhàn)略部署。

黨的十九大報告提出，到2035 年基本實現社會主義現代化，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。2019 年2 月中共中央審議通過《重大行政決策程序暫行條例（草案）》，4 月國務院公布《重大行政決策程序暫行條例》。該《條例》基于我國法治政府建設的新形勢新任務新需求，提出規(guī)范重大行政決策程序的新理念新制度新要求。社會主義核心價值觀融入行政決策，是建設社會主義法治政府，貫徹黨和國家戰(zhàn)略部署的重要舉措。

（二）建設社會主義法治政府的客觀需要

進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，明確要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設。法治國家建設、法治政府建設、法治社會建設是相互聯系、相輔相成的辯證統(tǒng)一關系，法治國家是目標，法治政府是主體，法治社會是基礎。其中，法治政府建設是社會主義法治建設的重要組成部分，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，在“三位一體”建設中居于聯通上下、帶動全局有重要地位。社會主義核心價值觀融入法治建設，當然要融入法治政府建設，而且是融入社會主義法治建設的關鍵環(huán)節(jié)。

法治政府建設涉及很多方面的工作，行政決策只是政府行政管理工作的一個方面，行政決策也只是政府行政行為的一種，決策權也只是政府行政權的一種。社會主義核心價值觀融入行政決策，規(guī)范政府的行政決策行為，堅持以人民為中心，政府行政決策才能充分體現廣大人民群眾的根本意志，切實保障人民群眾的合法利益。社會主義核心價值觀融入行政決策，是社會主義核心價值觀融入法治政府的主要途徑，直接體現政府依法行政的水平和能力，對促進政府行政決策科學化、民主化和法治化，深入推進依法行政，加快法治政府建設，不斷提高我國行政決策水平和質量，依法治國，建設社會主義法治國家，都具有重要的現實意義。

（三）堅持依法治國與以德治國相結合的客觀要求

堅持依法治國與以德治國相結合是黨領導人民治國理政經驗的科學總結?！蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須堅持依法治國和以德治國相結合?！蛾P于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》也指出，社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂。社會主義核心價值觀融入法治建設，是堅持依法治國和以德治國相結合的客觀要求。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用，必須堅持一手抓法治、一手抓德治。社會主義核心價值觀融入政府行政決策的全過程，可以充分發(fā)揮核心價值觀的道德教化作用，實現以法治精神體現道德理念、強化法律對核心價值觀建設的促進作用；以道德理念滋養(yǎng)法治精神、強化道德理念對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

“法安天下，德潤人心”。習近平指出：“法律是成文的道德，道德是內心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會行為、維護社會秩序的作用?！盵1]加強法治政府建設，必須把社會主義核心價值觀融入行政決策，堅持依法治國與以德治國相結合。行政決策不僅要遵守法律制度，而且要遵循社會主義核心價值觀，以社會主義核心價值觀為指導思想。社會主義核心價值觀融入行政決策，可以克服行政決策中的失誤或違法現象，加快我國法治政府建設，也是全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的重要舉措，充分體現黨和國家治國理政的價值自信和法治自覺。

（四）更好維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要保障

社會主義核心價值觀，“實際上回答了我們在建設什么樣的國家、建設什么樣的社會、培育什么樣的公民的重要問題”。[2]法治政府應當是守法政府。政府的行政行為對普通百姓有著十分重要的影響，可以說政府守法、誠信，對百姓是非常重要的示范作用。社會主義核心價值觀融入行政決策，實現科學決策、民主決策、依法決策，本身就是政府守法的過程和體現。政府守法、百姓守法，全社會都守法，才能維護政府權威，才能更好維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

社會主義核心價值觀融入行政決策，實現依法決策是保護人民群眾的合法權益，維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要保障。政府行政決策通常涉及人民群眾的利益，對人民群眾的利益通常會產生影響，這就要求政府行政決策必須充分考慮可能帶來的各方面影響，在行政決策中要妥善處理人民群眾的利益訴求，處理好各種利益關系，把維護人民群眾合法權益和促進社會公平正義擺在重要位置，完善決策制度，規(guī)范決策程序，把行政決策與維護人民群眾權益緊密結合，維護人民群眾的合法權益，確保決策得到人民群眾的認同和支持，確保改革發(fā)展成果公平惠及人民群眾，促進社會公平正義，真正使人民群眾權益最大化、公平正義法治化，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

二、社會主義核心價值觀融入行政決策的基本原則

（一）堅持黨的領導。

“辦好中國的事情，關鍵在黨。”中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，社會主義核心價值觀融入行政決策，必須堅持黨的領導，貫徹黨和國家關于法治政府建設的各項戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮黨的領導核心作用。習近平在十九大報告提出，堅持黨對一切工作的領導。堅持黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是我國社會主義法治建設的根本保障和最大優(yōu)勢。堅持黨的領導是方向問題，也是政治立場、思想標準，必須旗幟鮮明、立場堅定。堅持黨的領導是法治政府建設的“定海神針”，直接關系法治政府建設的成敗。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，這是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在，也是行政決策的科學化、民主化和法治化的重要保障。

社會主義核心價值觀融入法治政府建設、融入行政決策是一項繁重的任務，是國家治理體系的一場深刻革命，必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨領導社會主義法治建設的核心作用。黨和政府的各級組織要全面依法履職，深入法治政府建設、行政決策的各個方面，加強領導，發(fā)揮作用。要充分認識社會主義核心價值觀融入法治政府建設的重要性、緊迫性，全面支持政府科學決策、民主決策、依法決策。黨委和政府要全面從嚴治黨，加強對政府各項工作的領導，形成齊抓共管的工作合力，切實承擔起推進法治政府建設的主體責任，為社會主義核心價值觀融入行政決策全過程，加快法治政府建設進程創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）堅持科學決策。

社會主義核心價值觀融入行政決政策，必須堅持科學決策。所謂科學決策，是指在科學思想的指導下，決策機關運用科學知識、科學方法和科學技術，按照科學程序，尊重客觀規(guī)律進行符合客觀實際的決策。科學決策是行政決策的基本原則，也是社會主義核心價值觀融入行政決策的重要體現。堅持科學決策，要求行政決策要堅持一切從實際出發(fā)，深入實際開展調查研究，科學擬定行政方案，使行政決策在內容上和程序上既符合自然規(guī)律，也符合經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律和社會主義法治建設的客觀要求。

把社會主義核心價值觀融入行政決政策，不斷提高行政決策的科學化水平，是法治政府建設的客觀要求，也是全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的客觀需要。為此，在行政決策的全過程都要堅持科學決策原則，不斷完善行政決策體制機制，建立健全行政決策法定程序，在行政決策草案形成階段，應當組織專業(yè)技術人員，對行政決策事項進行科學論證和風險評估。要提高行政決策者的科學水平和決策能力，使各項行政決策都符合社會主義核心價值理念，不斷提高行政決策的質量和科學化水平，這是全面推進法治政府建設的重要目標，也是行政決策科學化的客觀要求。

（三）堅持民主決策。

社會主義核心價值觀融入行政決政策，必須堅持民主決策。所謂民主決策，是指在民主集中制原則下，決策機關充分發(fā)揚民主，依法保障人民群眾通過各種途徑和形式參與，廣泛聽取各方的意見和建議，切實保護人民群眾合法權益的決策。在我國，國家一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。政府“依法行政的核心是通過法律監(jiān)督和規(guī)范行政權，保護和擴展公民權利?！盵3]為此，行政決策必須堅持以人民為中心，深入了解民情，反映民意，集中民智，傾聽人民群眾的意見和建議，接受人民監(jiān)督，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到行政決策的全過程,這是政府民主決策的必然要求，也是法治政府建設的客觀要求。

行政決策要把人民對美好生活的向往作為重要目標，進一步完善行政決策的相關制度和機制，擴大人民群眾有序參與，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。對涉及人民群眾切身利益或者相關方面存在較大意見分歧的行政決策，要充分發(fā)揮協商民主優(yōu)勢，積極開展民主協商，廣泛聽取人民群眾的意見，充分吸納各種可行和合理的建議。對人民群眾提出的合理訴求，要努力給予實現，對暫時無法實現的要耐心給予解釋。決策機關要不斷完善民主決策的各項制度，拓寬民主渠道，依法保障各方代表參與座談會、聽證會，決策機關也要通過實地走訪、問卷調查、征求意見等多種形式，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，切實保障行政決策的民主化。

（四）堅持依法決策。

社會主義核心價值觀融入行政決政策，必須堅持依法決策。所謂依法決策，是指決策機關在決策的全過程，必須在法定權限范圍內，遵循法定程序做出的決策。依法決策不僅決策內容要合法，而且決策程序也要合法。行政決策者的法定權限，是“指行政主體包括行政機關和行政機關工作人員所行使的各項權力都必須由法律授予，不能自行設定，法律沒有授予的任何事務均不可為?！盵4]法定權限是法治政府建設的重要目標，也是行政決策的基本原則?！胺ㄖ握膶嵸|是依法行政的政府，依法行政要求行政主體在執(zhí)法過程中應嚴格遵循‘授予原則’，即‘法無授權即禁止’‘法無授權不可為’。”[5]行政決策必須嚴格依法進行，正如習近平指出：“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象?！盵6]

行政決策不僅要在法定權限內作出，而且必須遵循法定程序，嚴格按照法定步驟、方式和順序進行。法定程序是保障行政決策合法有效的重要前提，行政決策超越法定權限、沒有授權是違法的、無效的；行政決策違反法定程序也是違法的、無效的。行政決策所依之“法”既包括實體法和程序法，也包括國家憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章，社會主義核心價值觀以及社會公序良俗。堅持依法決策，才能不斷提高行政決策的法治化水平。

三、社會主義核心價值觀融入行政決策的路徑探析

（一）融入行政決策法律制度立改廢釋的全過程

社會主義核心價值觀融入行政決策，首先要融入行政決策法律制度立改廢釋的全過程，確保行政決策的價值導向。進入新時代以來，我國行政決策的立法工作取得很大進展。立法機關高度重視社會主義核心價值觀融入行政決策法律制度中，除了全國人大立法外，國務院頒布實施《重大行政決策程序暫行條例》，許多地方性法規(guī)和政府規(guī)章也相繼出臺，如《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》《上海市重大行政決策程序規(guī)定》等，對行政決策的科學化、民主化、法治化起到重要作用。但是，與依法治國，建設社會主義法治國家的要求相比，社會主義核心價值觀融入行政決策法律制度立改廢釋還存在一定差距。例如，有的法律制度的價值導向不夠鮮明，針對性、可操作性不強，有的法律只針對重大行政決策，有的法律位階偏低，“一些地方政府甚至僅僅出臺一些其他規(guī)范性文件充當行政決策的主要法律依據。”[7]有的行政決策還“處在一種事實上的‘法治盲區(qū)’?！盵8]為此，要充分認識社會主義核心價值觀融入行政決策法律制度立改廢釋全過程的重要性、緊迫性。

第一，堅持以社會主義核心價值觀為行政決策法律制度立改廢釋的指導思想，這是社會主義核心價值觀融入行政決策法律制度的主要途徑。國務院《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序，就是以社會主義核心價值觀為指導思想融入行政立法的典型案例。第二，社會主義核心價值觀的相關規(guī)范通過適當方式轉化為法律規(guī)范。當然，這種“融入”并不是簡單地把道德規(guī)范加入法律文本，而是以法治思維和法治方法進行法律制定，通過修改或廢止，把與社會主義核心價值觀不相符的法律進行修正、刪除；相違背的法律給予廢止；通過解釋使人們更科學理解法律，更準確適用法律，為行政決策提供“良法”，實現“善治”。

（二）融入行政決策的決策全過程

社會主義核心價值觀融入行政決策，必須融入決策的全過程。行政決策分決策草案的形成和合法性審查與集體討論決定兩個階段。決策草案的形成包括決策啟動、公眾參與、專家論證和風險評估四個方面。根據《重大行政決策暫行條例》規(guī)定，決策機關領導人員、所屬部門或者下級政府、人大代表和政協委員以及公民、法人或者其他組織，可以提出行政決策建議。行政決策建議應當以書面形式提出并經有關單位研究論證，最后由決策機關決定是否啟動決策。

在決策草案形成階段，公眾參與、專家論證、風險評估程序上沒有前后順序，公眾參與、專家論證和風險評估可以同時進行，也可以多次進行。公眾參與是社會主義核心價值觀融入行政決策的重要標志，不僅可以了解人民關注和關心的問題，而且“行政決策的公眾參與還具有糾紛預防與化解功能?！盵9]專家論證是解決科學性問題的必要手段，必須由具有一定職稱的專業(yè)技術人員，以專業(yè)技術標準，通過驗證或試驗得出專業(yè)結論，為行政決策提供依據?！帮L險評估是指在行政決策醞釀、制定過程中由行政決策中樞系統(tǒng)牽頭、行政咨詢系統(tǒng)參與，對該決策可能面臨的威脅、存在的弱點、造成影響、帶來的風險進行分析評估的工作。”[10]風險評估是防范決策風險、減少決策失誤的重要手段，要科學定設評估范圍，使用科學方法，得出科學結論。

根據《重大行政決策暫行條例》規(guī)定，決策草案形成后，必須要進行合法性審查和集體討論決定。未經合法性審查或經審查不合格的，不得提交討論。審查內容包括決策事項是否符合法定權限；決策草案的形成是否履行相關法定程序；決策草案內容是否符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定。合法性審查通過后，由決策機關集體討論決定。行政決策集體討論情況和最后決定，要如實進行記錄并完整存檔。行政決策作出后，除依法不予公開外，要通過政府公報和政府網站以及本地報紙等方式向社會公開。

（三）融入行政決策的監(jiān)督全過程

有權必有責，用權受監(jiān)督。社會主義核心價值觀融入行政決策，必須融入行政決策的監(jiān)督全過程。行政決策監(jiān)督是指監(jiān)督主體依法對行政決策行為的監(jiān)察和督導，是讓決策權、監(jiān)督權相互制約、相互協調，保障行政決策權依法行使的重要前提，也是法治政府建設的客觀需要。行政決策監(jiān)督可分為行政機關內部的監(jiān)督和行政機關外部的監(jiān)督；也可分為事前、事中、事后的監(jiān)督。行政機關內部的監(jiān)督是政府內部的一種自我監(jiān)督，這種自我監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等；外部監(jiān)督主要指人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。

習近平在黨的十九大報告中指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子?！盵11]黨的各級組織特別是紀律檢察機關要嚴格履行監(jiān)督職責，從嚴治黨。對行政決策違反黨紀國法的行為，要嚴格追究責任。行政決策機關應當依法向人大及其常委會報告行政決策和執(zhí)行情況，主動接受人大及其常委會的詢問、質詢等監(jiān)督。政府決策機關要尊重并執(zhí)行法院裁判，檢察機關對行政決策中的違法行為進行監(jiān)督的，應當積極配合和支持。要健全知情明政機制，及時向政協通報決策的有關情況，為政協委員履職監(jiān)督提供便利、創(chuàng)造條件。要健全監(jiān)督機制，加強對下級行政機關決策的監(jiān)督，監(jiān)察部門要切實履行監(jiān)督責任。要健全審計管理體制和監(jiān)督機制，實行審計監(jiān)督全覆蓋和全程審計監(jiān)督。要依法保障公民、社會組織、團體和新聞媒體的監(jiān)督權。要建立責任追究制度，明確決策機關、承辦單位、參與主體、執(zhí)行單位，以及決策機關首長、其他領導人員和直接責任人的黨紀責任、行政責任、法律責任。對行政決策中的違法行為和依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應當終身追究相應責任。

（四）融入行政決策者的內心里

社會主義核心價值觀融入行政決策，最關鍵的是融入行政決策者的內心里。提高行政決策者的素質，是實現行政決策科學化、民主化、法治化的重要途徑，也是社會主義核心價值觀融入法治政府建設的題中應有之義。進入新時代以來，我國各級行政機關工作人員的綜合素質有很大提升。但我國行政機關工作人員人數眾多，“目前至少有500-600 萬人的行政公務員隊伍，如此眾多的公務員，在全世界也是首屈一指的，”[12]行政機關工作人員的綜合素質有待進一步提高，習近平指出:“在現實生活中，不少領導干部法治意識比較淡薄，有法不依、違法不究、知法犯法等還比較普遍，特別是少數領導干部不尊崇憲法、不敬畏法律、不信仰法治?！盵13]客觀上影響了法治政府建設進程，影響了行政決策科學化、民主化、法治化進程。

為此，首先要嚴把選人用人關。選人用人要把“德”放在第一位，嚴把思想關、政治關、道德關、法治關。不僅要重視行政知識和行政能力，而且更要重視思想政治素質、道德素養(yǎng)和法治素養(yǎng)。要把“四個意識”堅強，“四個自信”堅定，能夠做到“二個維護”，自覺踐行社會主義核心價值觀，善于運用法治思維和法治方式推動決策的人選拔到領導崗位上來。其次要加強行政決策者的培訓。堅持全員培訓與重點培訓相結合，使每位行政決策者都能夠自覺踐行社會主義核心價值觀，不斷提高社會主義法律意識、法治觀念，提升行政決策能力。領導干部在行政決策上肩負重要責任，社會主義核心價值觀融入行政決策者內心里，要重點加強領導干部這個“關鍵少數”的培訓。培訓還要堅持定期和不定期相結合，線上與線下相結合，課堂學習與課外實踐相結合，理論學習與實踐教育相結合。堅持以社會主義核心價值觀為指導思想，制定切實可行的培訓計劃，建立培訓檔案，加強培訓管理，將培訓成績和有關事項等信息記入檔案。要健全完善培訓考核制度，把培訓成績和踐行社會主義核心價值觀納入政績考核，作為干部考核、任用、晉升、評獎、評優(yōu)和懲罰的重要依據，切實提高行政決策者的綜合素質，建設一支德才兼?zhèn)涞男姓Q策隊伍。