唐靖雯

（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海200030）

“非營(yíng)利組織”是不以營(yíng)利為目的且具有正式組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系統(tǒng)的社會(huì)組織[1]265。筆者所指的非營(yíng)利組織，主要是社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位，這里并不包括國(guó)家所建立的一系列公益性事業(yè)單位。在現(xiàn)代社會(huì)，非營(yíng)利組織都致力于解決各種社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)公共利益，因此在社會(huì)中扮演著尤為重要的角色。非營(yíng)利組織政治參與，主要是指“非營(yíng)利組織試圖通過(guò)一系列行為來(lái)影響政府政策過(guò)程的活動(dòng)”[2]。這里的政府是指廣義的政府，包括政黨、人大、政府以及政協(xié)等。政府政策過(guò)程則是指政府的公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估以及終結(jié)的過(guò)程。非營(yíng)利組織所采取的影響政策過(guò)程的行為，主要是一些“非政府行為”，其中包括提供相關(guān)信息、私人接觸、直接代表、提起行政復(fù)議和訴訟、參加聽(tīng)證會(huì)、舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議及論壇、出版刊物、聯(lián)盟游說(shuō)、組織聯(lián)署活動(dòng)、借助媒體輿論、抗議和游行示威等方式來(lái)進(jìn)行政治參與[2]。那么，目前非營(yíng)利組織政治參與的主要問(wèn)題是什么？面對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)該采用哪種路徑與方法來(lái)解決，使非營(yíng)利組織能夠提升其政治參與能力，這是筆者要探討的主要問(wèn)題。

一、非營(yíng)利組織政治參與存在的主要問(wèn)題

（一）非營(yíng)利組織政治參與“公利性”和“私利性”之間的矛盾

非營(yíng)利組織政治參與的一個(gè)特點(diǎn)就是參與動(dòng)機(jī)的“公利性”，這意味著其政治參與的主要?jiǎng)訖C(jī)并不是為組織成員謀取自身利益，其所獲得的收益也不能在組織成員之間分配，而是將收益繼續(xù)用于符合組織章程的公益事業(yè)。但是，非營(yíng)利組織也有其自身利益，馬克思早就指出了利益的本質(zhì)，“人們與之奮斗的一切東西都和利益有關(guān),歷史不過(guò)是追求自己利益的人的活動(dòng)而已。”[3]8“在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期,追求利益的合理性得到社會(huì)的普遍贊成和全體社會(huì)成員的認(rèn)同,社會(huì)成員個(gè)人利益的需要逐漸覺(jué)醒,公民對(duì)利益的期望變化遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出對(duì)其他需要的期望?！盵4]非營(yíng)利組織也不例外，如果處理不好非營(yíng)利組織自身的“公利性”與“私利性”之間的矛盾，將直接導(dǎo)致非營(yíng)利組織政治參與中公民利益訴求信息傳遞發(fā)生極大偏差，甚至嚴(yán)重影響到非營(yíng)利組織政治參與的有效性與高效性。在這樣的情況下，非營(yíng)利組織能否舍棄自身的“私利”轉(zhuǎn)而去維護(hù)社會(huì)“公共利益”，這是目前一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

（二）非營(yíng)利組織的官方色彩過(guò)濃

官方主義傾向也是我國(guó)非營(yíng)利組織所特有的。非營(yíng)利組織的首要特征就是其“非政府性”，由于我國(guó)的非營(yíng)利組織并沒(méi)有一套完整而成熟的保障機(jī)制，政府對(duì)非營(yíng)利組織的資金來(lái)源與人員構(gòu)成都沒(méi)有明確的規(guī)定。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公民素質(zhì)的局限，也不能夠完全照抄“資金民間募集，人員自主參與”這種西方發(fā)達(dá)國(guó)家的模式。在財(cái)政和人事制度皆不完備的情況下，我國(guó)許多非營(yíng)利組織都需要依靠政府才能發(fā)展壯大，有的甚至直接由政府撥款，而這類非營(yíng)利組織的成員也大多是退休的公務(wù)員或在職公務(wù)員，此類非營(yíng)利組織因其自身利益要求是從政府中得到滿足，因此很難做到獨(dú)立、客觀的進(jìn)行政治參與，在作為溝通政府與公眾的橋梁作用時(shí)，也不能保證自身立場(chǎng)的客觀公正。這樣就使很多非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎南聦俳M織，極具官方色彩。在進(jìn)行政治參與的過(guò)程中，非營(yíng)利組織則會(huì)過(guò)濾掉一些較為負(fù)面的信息，使得政府無(wú)法接收到公眾的真實(shí)利益訴求，這對(duì)于政府科學(xué)決策以及維護(hù)公民的利益是極為不利的。而且“隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制的變遷，非政府組織由改革開(kāi)放前公與私、國(guó)家與社會(huì)、政府與民間高度一體化的組織體制中逐漸分化出來(lái)，同時(shí)逐步伴生于新的政治文化中?！盵5]國(guó)家在有意識(shí)地將非營(yíng)利組織由民間“自由生長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮俜焦芾怼?，政府通過(guò)“雙重管理制度”牢牢把控非營(yíng)利組織的發(fā)展，這反映了非營(yíng)利組織政治參與所面臨的一種合法性的挑戰(zhàn)，而這種合法性一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，非營(yíng)利組織的政治參與就真正陷入了兩難的困境[6]。

（三）不同非營(yíng)利組織之間政治參與“公平”問(wèn)題的博弈

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各階層之間必然會(huì)出現(xiàn)一定的利益沖突，也不可能出現(xiàn)兼顧所有階層利益的非營(yíng)利組織。這就意味著，一些非營(yíng)利組織參與政治生活，在成功維護(hù)了本階層利益與“公平”的同時(shí)，也可能會(huì)造成另外一些階層的“不公平”。不同社會(huì)階層的公民在占有社會(huì)資源方面存在一定的差異，可以獲得的政治資源也不盡相同，由此可以達(dá)到的政治影響力與話語(yǔ)權(quán)也存在差異?！盁o(wú)論是誰(shuí)，一旦懷揣了社會(huì)力量的拳頭就必然要高舉政治權(quán)力夢(mèng)想的價(jià)值訴求。這是政治學(xué)最高法則，如同萬(wàn)有引力是物質(zhì)世界的至高法則一樣”[7]505，優(yōu)勢(shì)的群體由于占有的社會(huì)、政治、物質(zhì)資源較多，其利益訴求也更容易被政府、非營(yíng)利組織所接收，而國(guó)家政治生活則會(huì)在不知不覺(jué)中由他們所主導(dǎo)。相反，弱勢(shì)群體的利益訴求往往會(huì)容易被忽略，他們逐漸就會(huì)游離于國(guó)家政治生活之外[8]。一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)、影響力比較大的非營(yíng)利組織會(huì)利用手中掌握的相對(duì)較多的資源、話語(yǔ)權(quán)來(lái)讓公共政策具有一定的偏向性，他們?cè)诰S護(hù)自身利益的時(shí)候，則會(huì)忽略其他群體或階層的公共利益，從而導(dǎo)致不同非營(yíng)利組織在政治參與過(guò)程中為“公平”問(wèn)題而互相牽制。

二、非營(yíng)利組織政治參與的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)非營(yíng)利組織自身制度建設(shè)

首先，要加強(qiáng)非營(yíng)利組織的自律建設(shè)。這是指非營(yíng)利組織圍繞章程制定系統(tǒng)的制度和規(guī)則，建立相互制約的運(yùn)行機(jī)制，以指導(dǎo)約束內(nèi)部的行為，實(shí)現(xiàn)自我組織、自我管理，保證政治參與的健康發(fā)展[9]154。非營(yíng)利組織是公民政治參與的重要載體之一，因此，要提高其政治參與的能力就必須有一定的公信力的保障，而只有加強(qiáng)自身制度建設(shè)，才能更好地增強(qiáng)非營(yíng)利組織的公信力。比如，世界健康醫(yī)療基金組織資金的籌集、管理以及使用情況都要受到內(nèi)部監(jiān)事、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督，不僅要主動(dòng)定期向理、監(jiān)事會(huì)報(bào)告，還要允許捐助人對(duì)其捐贈(zèng)的款項(xiàng)后續(xù)使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督與查詢；其外部的監(jiān)督，還包括要接受各成員國(guó)的政府機(jī)構(gòu)對(duì)于資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督與查詢。這樣一套嚴(yán)格的資金管理制度，雖然顯得有些煩瑣，但這是非營(yíng)利組織自身發(fā)展的需要，只有嚴(yán)格的制度，才能將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，才能保證非營(yíng)利組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

其次，加強(qiáng)非營(yíng)利組織的內(nèi)部管理。目前，我國(guó)對(duì)于非營(yíng)利組織的管理主要是依靠國(guó)務(wù)院和民政部頒布的一些宏觀性法規(guī)和文件，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。這些文件主要是對(duì)非營(yíng)利組織外部的一些宏觀管理，真正對(duì)于非營(yíng)利組織的內(nèi)部管理還屬于空白地帶?；诓煌菭I(yíng)利組織的性質(zhì)與特點(diǎn)不同的現(xiàn)實(shí)情況，非營(yíng)利組織的內(nèi)部制度管理也不應(yīng)采用同一種模式，其內(nèi)部制度管理應(yīng)該具有針對(duì)性。這里就要提到王名教授對(duì)于社會(huì)組織管理的態(tài)度，他提出：“分類監(jiān)管，引導(dǎo)資源，行為控制”[10]，在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持“分類監(jiān)督，適當(dāng)引導(dǎo)，績(jī)效公開(kāi)”。“分類監(jiān)督”主要是指先將非營(yíng)利組織根據(jù)其性質(zhì)特點(diǎn)的不同進(jìn)行分類，對(duì)于不同類別的非營(yíng)利組織采取不同的管理模式，并且這種管理更多的是一種監(jiān)督行為，這種監(jiān)督需要建立一套完整的監(jiān)督體系，從而提高監(jiān)督管理的成效?！斑m當(dāng)引導(dǎo)”是指政府在面對(duì)非營(yíng)利組織的時(shí)候也不能夠完全任其發(fā)展，在適當(dāng)?shù)那闆r下，也需要出面對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。政府主要可以通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)等行為，來(lái)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行引導(dǎo)與扶持[11]，從而更好地促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展?！翱?jī)效公開(kāi)”就是要建立一套完整的績(jī)效評(píng)估體系，通過(guò)建立起科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)非營(yíng)利組織的各項(xiàng)活動(dòng)與成果進(jìn)行評(píng)估，并將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，以這種公開(kāi)透明的方式來(lái)監(jiān)督非營(yíng)利組織的運(yùn)行。在這種模式下，非營(yíng)利組織將會(huì)努力提高自身工作效率，并促進(jìn)其政治參與水平的提升。

最后，還要提升非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)能力。只有不斷提升自身的業(yè)務(wù)能力，才能真正達(dá)到可持續(xù)發(fā)展，才能提高其政治參與的有效性。非營(yíng)利組織不僅要提高組織內(nèi)部成員的綜合業(yè)務(wù)能力與文化素養(yǎng)，還要培養(yǎng)組織成員的政治敏銳性，使得組織成員能夠理解相關(guān)法律法規(guī)與政府制定的相關(guān)政策，達(dá)到靈活運(yùn)用相關(guān)政策的程度，這樣可以顯著提高非營(yíng)利組織成員的整體素質(zhì)與能力，并取得公眾的信任，更好地為其所代表的階層代言。

（二）政府要轉(zhuǎn)變思想觀念

第一，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變對(duì)于非營(yíng)利組織的傳統(tǒng)觀念。要認(rèn)同、接受非營(yíng)利組織，肯定非營(yíng)利組織政治參與是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。非營(yíng)利組織的政治參與不會(huì)挑戰(zhàn)政府的權(quán)威與地位，反而會(huì)彌補(bǔ)政府的不足，兩者應(yīng)該相互合作，默契配合。“民間組織應(yīng)該要和政府形成類似于伙伴的關(guān)系，而不是民間組織單方面的依賴政府，兩者也不應(yīng)該是上下級(jí)的從屬關(guān)系，而應(yīng)該是平等的合作關(guān)系”[12]30-31政府要清楚地認(rèn)識(shí)到，非營(yíng)利組織的存在可以彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈，同樣也可以為公眾提供更為廣泛的公共服務(wù)[13]。

第二，政府要正確定位。政府要將自己從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。全能型政府會(huì)選擇盡量包攬社會(huì)的所有公共事務(wù)，而服務(wù)型政府就要將公共事務(wù)的服務(wù)主體讓渡給非營(yíng)利組織，政府主要是出資購(gòu)買非營(yíng)利組織服務(wù)，或者在技術(shù)、信息、稅收等方面給予非營(yíng)利組織一定的支持。這就意味著黨政干部不應(yīng)在非營(yíng)利組織中兼職，政府也不應(yīng)該與非營(yíng)利組織產(chǎn)生任何直接或間接的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更不能直接撥款，要將對(duì)非營(yíng)利組織的管理從微觀轉(zhuǎn)向宏觀[2]。

第三，要樹(shù)立支持非營(yíng)利組織發(fā)展的觀念。政府不僅要進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)該扶持非營(yíng)利組織的發(fā)展，這種扶持不僅僅是資金上的，還有在信息共享、稅收減免等方面。在信息共享方面，政府可以與非營(yíng)利組織之間建立信息共享平臺(tái)，利用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將兩者聯(lián)系到一起，加快電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，將政府和非營(yíng)利組織的溝通渠道暢通，進(jìn)行雙向交流，保證信息的暢通與準(zhǔn)確。在稅收減免方面，一是對(duì)非營(yíng)利組織本身的稅收優(yōu)惠，二是對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠[14]。當(dāng)政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，不再以一種消極的態(tài)度對(duì)待非營(yíng)利組織政治參與，也不再“全套”對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行消極管控，而是認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織不可或缺的作用，真正接受非營(yíng)利組織，賦予非營(yíng)利組織平等的地位，這樣才能鼓勵(lì)與支持非營(yíng)利組織的發(fā)展。例如，日本在1998 年頒布了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，為許多非營(yíng)利組織明確了法律定位，從根本上鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的發(fā)展。在2001 年，日本千葉縣提出“NPO 立縣”的口號(hào)，并且為了推動(dòng)官員、公民與非營(yíng)利組織共同參與政治生活，千葉縣采用委員會(huì)的形式，先后召開(kāi)了5 次非營(yíng)利組織與縣級(jí)官員的意見(jiàn)交流會(huì)議，從而實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織與政府官員平等對(duì)話，相互交流[15]。

（三）健全法律法規(guī)

完善國(guó)家的法律體系，保障非營(yíng)利組織政治參與的合法性。有效而完整的法律體系可以讓非營(yíng)利組織承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，明確自己的定位。要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)已有的法律法規(guī)進(jìn)行修改和增補(bǔ)，對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，要做到有機(jī)結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧，使修訂的法律能夠真正滿足非營(yíng)利組織發(fā)展的需要。

此外，應(yīng)該盡早出臺(tái)和非營(yíng)利組織政治參與相關(guān)的法律法規(guī)。目前，我國(guó)法律法規(guī)主要集中于關(guān)注如何管理非營(yíng)利組織的運(yùn)行，而對(duì)非營(yíng)利組織與政府、社會(huì)的關(guān)系，以及非營(yíng)利組織在政治參與過(guò)程中的地位、方式、途徑等方面的問(wèn)題關(guān)注力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。因此，政府應(yīng)該制定頒布相關(guān)的法律法規(guī)，比如《非營(yíng)利組織法》《非營(yíng)利組織政治參與法》《非營(yíng)利組織政治參與管理?xiàng)l例》《非營(yíng)利組織政治參與實(shí)施細(xì)則》等。在這些法律法規(guī)中，應(yīng)該明確規(guī)定非營(yíng)利組織成立的條件、資金來(lái)源、政治參與的方式、政治參與途徑等，從而確保非營(yíng)利組織政治參與的合法性，提高其政治參與的質(zhì)量與效率。

（四）培育公民主體意識(shí)

公民是國(guó)家主權(quán)及其權(quán)威的參與者和擁護(hù)者，公民一方面接受政府的政治管理，另一方面公民也要行使自己的公民權(quán)利，要對(duì)國(guó)家權(quán)利行使的合法性、公益性等進(jìn)行監(jiān)督。這種公民主體意識(shí)就是一種公民意識(shí)，是公民對(duì)于自己可以依法享有的各項(xiàng)公民權(quán)利的深切認(rèn)識(shí)，這也是民主制度建立的精神根基，也是公民積極參與政治生活的原動(dòng)力。培育公民主體意識(shí)，可以使公民在參與政治生活的時(shí)候，更加具有獨(dú)立性與自主性。由于非營(yíng)利組織是公民參與政治生活的載體，這將使非營(yíng)利組織更具獨(dú)立性與自主性。如果非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性、自主性，那么其“非政府”的特質(zhì)就難以凸顯，從而降低公民對(duì)其信任度，相應(yīng)的，非營(yíng)利組織政治參與的效率也會(huì)受到影響。非營(yíng)利組織只有減少對(duì)于政府的依賴，變得“自立自強(qiáng)”，才能夠真正代表廣大公民參與政治生活，用自由、民主、平等的觀念潛移默化地去影響公眾，喚醒公民的政治參與意識(shí),培養(yǎng)公民正確的參政觀念，逐步培育公民的主體意識(shí)。