● 伍 蒙

（作者單位：廣西自然資源廳國土空間用途管制處）

2020 年，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27 號）和《2020 年自然資源部網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作要點》（自然資辦函〔2020〕962 號）印發(fā)，提出要加快建立完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。同時，要在統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺上，通過整合完善、擴(kuò)建新建行政審批、業(yè)務(wù)管理、監(jiān)管分析等自然資源政務(wù)管理系統(tǒng)，初步形成一體化的自然資源政務(wù)管理信息化支撐體系，進(jìn)一步提升自然資源管理和服務(wù)水平。如何實現(xiàn)對建設(shè)項目高效、便捷、規(guī)范的管理，是新時代廣西自然資源主管部門面臨的新課題。

當(dāng)前，全國許多地方已開展相關(guān)的探索和實踐，如福建省、北京市、貴州省、山東省等，其中福建省先進(jìn)的做法經(jīng)驗值得參考借鑒。筆者以福建省的經(jīng)驗做法為例，對廣西建設(shè)項目全生命周期管理工作進(jìn)行初探。

一、福建省的先進(jìn)做法經(jīng)驗

2018 年以來，福建省致力于打造建設(shè)項目全生命周期管理。該省從規(guī)劃許可管理入手，積極推動規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革，建立了全省統(tǒng)一的國土空間用途管制信息化系統(tǒng)平臺。

（一）嚴(yán)格管理，信息共享

一是嚴(yán)格規(guī)劃許可省級監(jiān)督監(jiān)管制度，強(qiáng)化規(guī)劃許可審批數(shù)據(jù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。福建省針對省級層面難以掌握具體規(guī)劃許可信息、缺乏統(tǒng)一管理手段等問題，積極開展規(guī)劃許可管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化研究，并且公布了標(biāo)準(zhǔn)化的審批數(shù)據(jù)要求。福建省人民政府批準(zhǔn)并實施了《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，相關(guān)成果得到自然資源部認(rèn)可和引用。二是提供高水平的規(guī)劃許可管理服務(wù)。福建省深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，按照“一類事項一個部門統(tǒng)籌、一個階段同類事項整合”的原則，部門間基礎(chǔ)信息和審查意見通過信息化的方式實現(xiàn)了在線實時共享，做到了“一趟不用跑”“最多跑一趟”。

（二）打造先進(jìn)的用管系統(tǒng)

福建省國土空間用途管制（用地）管理系統(tǒng)（以下簡稱用管系統(tǒng)），是其規(guī)范規(guī)劃許可管理、實現(xiàn)統(tǒng)一管理和有效監(jiān)管的主要抓手。用管系統(tǒng)實施聯(lián)動閉合管理，以項目（地塊）名稱、統(tǒng)一配號、空間位置等關(guān)鍵信息進(jìn)行事項關(guān)聯(lián)，全系統(tǒng)逐步形成建設(shè)項目從用地預(yù)審與選址到規(guī)劃核實全過程的網(wǎng)絡(luò)化管理鏈條。該系統(tǒng)具備自身自檢、預(yù)警、綜合查詢和統(tǒng)計等功能，可提供分析決策服務(wù)，實現(xiàn)了對建設(shè)項目全過程的跟蹤管理，相關(guān)的數(shù)據(jù)信息也可與其他部門即時連通共享。

二、廣西實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期管理存在的主要問題

（一）信息化管理意識有待提高

當(dāng)前，廣西在統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)時，缺乏統(tǒng)籌謀劃意識，在廣西自然資源規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)（以下簡稱規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)）的建設(shè)上存在標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不一、內(nèi)部數(shù)據(jù)信息未共享不連通的現(xiàn)象，容易形成“信息孤島”。

（二）系統(tǒng)平臺功能不足

規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)缺少控制性詳細(xì)規(guī)劃等基礎(chǔ)規(guī)劃數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致了系統(tǒng)難以合理有效地設(shè)置核定規(guī)劃條件、審查總平面圖和建設(shè)工程設(shè)計方案等環(huán)節(jié)，無法完全通過信息化的手段進(jìn)行自動檢測和預(yù)警提示。

（三）系統(tǒng)平臺關(guān)聯(lián)性不足

規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)在內(nèi)部關(guān)聯(lián)和外部連通方面存在不足。內(nèi)部關(guān)聯(lián)不足表現(xiàn)為錄入方式單一、續(xù)辦功能不完善，未能與已在使用的三級聯(lián)審用地報批、供地、不動產(chǎn)登記、執(zhí)法督察等系統(tǒng)平臺實現(xiàn)關(guān)聯(lián)互通。外部連通不足體現(xiàn)在未能與發(fā)展改革部門投資項目在線監(jiān)管平臺、政務(wù)一體化平臺、工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)等實現(xiàn)實時互聯(lián)互通。這些不足導(dǎo)致了各系統(tǒng)平臺之間出現(xiàn)了重復(fù)錄入、多頭辦理等現(xiàn)象，增加了工作人員的無效工作量和出錯概率。

（四）尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的管理體系

廣西市一級的自然資源主管部門在規(guī)劃許可管理職責(zé)上區(qū)分得過細(xì)，業(yè)務(wù)過于分散：建設(shè)用地規(guī)劃許可劃撥類和出讓類職能由不同科室負(fù)責(zé)；建設(shè)工程規(guī)劃許可區(qū)分為建筑類、市政交通類、市政管線類等多個類型，并由不同科室管理等。因此，自治區(qū)層面一個處室要對接市級層面多個科室，這容易造成工作重復(fù)、出現(xiàn)土地和規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象。

另外，廣西還有少數(shù)縣（市、區(qū)）在建設(shè)工程規(guī)劃許可職能管理上與當(dāng)?shù)刈〗ú块T存在分歧，未能完成職能劃轉(zhuǎn)，上級的政策規(guī)定和下達(dá)任務(wù)無法貫徹執(zhí)行，未能形成全區(qū)規(guī)劃許可管理上下一致的工作局面。

（五）整體規(guī)劃許可管理基礎(chǔ)較為薄弱

廣西各地規(guī)劃許可管理在政策和制度上方式各不相同，各地管理人員能力和素質(zhì)參差不齊，與中共中央、國務(wù)院提出的建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的基本要求還存在一定差距。目前，廣西14 個設(shè)區(qū)市除南寧市基本實現(xiàn)了控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋外，其余存在規(guī)劃區(qū)內(nèi)無控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況。在縣級層面，廣西絕大部分縣（市、區(qū)）沒有完成控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。部分縣（市、區(qū)）雖然編制了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，但卻因種種原因遲遲沒有依法批準(zhǔn)正常實施，多數(shù)縣（市、區(qū)）屬于無控制性詳細(xì)規(guī)劃可用的情況。

三、建 議

當(dāng)前，自然資源部正在積極開展國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，廣西和南寧市作為?。▍^(qū)）和城市試點，應(yīng)以此為契機(jī)，通過充分發(fā)揮廣西已建成并運行使用的三級聯(lián)審系統(tǒng)、規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)的內(nèi)在優(yōu)勢，將業(yè)務(wù)管理和信息化系統(tǒng)平臺進(jìn)行深度融合，進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源領(lǐng)域管理信息化建設(shè)，實現(xiàn)規(guī)劃許可全鏈條信息化管理?自然資源全領(lǐng)域信息化管理?建設(shè)項目全生命周期管理的三級目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)信息化建設(shè)規(guī)劃

在編制廣西自然資源信息化“十四五”規(guī)劃時，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)謀劃，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一管理的原則，在國土空間規(guī)劃“一張圖”和國土空間基礎(chǔ)信息平臺的基礎(chǔ)上，逐步推動構(gòu)建覆蓋“全域、全要素、全流程、全生命周期”的國土空間時空演化模型，將建設(shè)項目從生成到消亡的全生命周期管理理念貫穿整個自然資源信息化工作當(dāng)中。

（二）增加系統(tǒng)平臺的功能

從已建成并在全區(qū)運行的規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)入手，逐步增加各項功能。一是要增加全區(qū)統(tǒng)一配號打證、自動生成證書唯一編號及二維碼的功能，實現(xiàn)全區(qū)所有規(guī)劃許可審批業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范化管理，填補(bǔ)建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)信息的空白；二是優(yōu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、自檢和預(yù)警提示等必要基礎(chǔ)功能，完善常規(guī)功能服務(wù)；三是通過增加續(xù)辦、引入等方式，實現(xiàn)規(guī)劃許可辦理事項內(nèi)部串聯(lián)互通，優(yōu)化證書變更、到期延續(xù)等信息填報工作，減少同一建設(shè)項目信息的重復(fù)錄入；四是進(jìn)一步增加核定規(guī)劃條件、審查總平面圖和建設(shè)工程方案模塊，強(qiáng)化用途管制審批事項，并逐步強(qiáng)制要求上傳坐標(biāo)和地形圖，進(jìn)行在線自檢和規(guī)范審批。

（三）加強(qiáng)系統(tǒng)的橫向與縱向關(guān)聯(lián)

按照與上下級系統(tǒng)平臺縱向連接、與其他部門系統(tǒng)平臺橫向關(guān)聯(lián)的目標(biāo)，分步驟實現(xiàn)規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)各類關(guān)聯(lián)。一是逐步將規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)與市縣自建規(guī)劃審批系統(tǒng)平臺、三級聯(lián)審系統(tǒng)、國土空間規(guī)劃“一張圖”、自然資源執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺、不動產(chǎn)登記平臺和自然資源部有關(guān)系統(tǒng)平臺等進(jìn)行整合或者實時關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)建設(shè)項目在自然資源全領(lǐng)域的信息化管理；二是按照“多規(guī)合一、多審合一、多證合一、多測合一”的要求，不斷充實該系統(tǒng)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，尤其是及時進(jìn)行更新、完善各類國土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)信息；三是進(jìn)一步實現(xiàn)該系統(tǒng)與其他行政部門系統(tǒng)平臺的互聯(lián)互通，通過信息資料即時共享和推送，解決重復(fù)錄入、多頭辦理、同一建設(shè)項目信息不全面等問題。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部管理

在規(guī)劃管理工作中，上級部門可通過績效與國土空間規(guī)劃規(guī)模指標(biāo)、新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、用地報批、土地節(jié)余指標(biāo)交易等工作相掛鉤，實施相應(yīng)懲戒，推動解決職能劃轉(zhuǎn)不力、工作出現(xiàn)重大失誤等問題。各級部門應(yīng)從全面落實“多規(guī)合一”的切入點出發(fā)，加快整合、精簡部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃許可的管理職能，減少部門內(nèi)部重復(fù)、多余的征求意見和審查材料環(huán)節(jié)，避免行政許可時出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)則不一致、審批人員多而雜等情況。全面強(qiáng)化行政部門內(nèi)部管理，可為實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期管理創(chuàng)造更好的條件。

（五）以規(guī)劃為龍頭引領(lǐng)城市建設(shè)

各市、縣應(yīng)借助本輪國土空間規(guī)劃正在編制的契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)當(dāng)?shù)乜刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的編制和完善工作，實現(xiàn)開發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。加大資金投入，同時，廣西各級規(guī)劃許可管理部門應(yīng)注重規(guī)劃培養(yǎng)和引進(jìn)管理專業(yè)人員，組建相應(yīng)的技術(shù)支撐單位，保障規(guī)劃得以正常實施，從而確保下一步編制的國土空間規(guī)劃能夠發(fā)揮效益。要加強(qiáng)規(guī)劃許可管理人員的黨風(fēng)廉政、遵紀(jì)守法等方面的警示教育，堅持依法行政，切實提高素質(zhì)，規(guī)范工作流程。