徐啟龍

土地是農(nóng)民的基本物質(zhì)保障，國家提出將第二輪土地承包期限延長，確保農(nóng)村居民土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，將有助于穩(wěn)定農(nóng)村居民的土地承包經(jīng)營權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民增收。 近年來，由于農(nóng)村土地過度分散，農(nóng)村居民的種植成本加大，影響了土地種植收益。 有的農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了大量土地閑置不用的現(xiàn)象， 這些都亟待通過土地集約開發(fā)加以解決。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題

農(nóng)村最大的財富就是土地。 在現(xiàn)行土地政策下，一些地方存在著亂征、亂建、亂占、亂轉(zhuǎn)、亂賣現(xiàn)象，一些單位或農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)違法占地建房現(xiàn)象時有發(fā)生。 因為種種原因，農(nóng)村土地管理工作存在著一些突出問題。

（一）對于農(nóng)村土地管理認(rèn)知不足

農(nóng)村宅基地是集體所有的，農(nóng)民只有權(quán)使用它，只有在村莊進(jìn)行戶口登記的人才能享有這項權(quán)利。 然而，少數(shù)地方政府對土地使用和管理缺乏深入監(jiān)督，仍然存在在耕地上蓋房、非農(nóng)村戶口建房、超出審批面積建房等問題。 農(nóng)村建房沒有按照國家的有關(guān)政策和規(guī)定對農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃、管理和有效利用。 由于農(nóng)村土地確權(quán)登記分屬不同部門，確權(quán)的主體和性質(zhì)尚不明晰。此種結(jié)果導(dǎo)致許多地區(qū)違法用地問題嚴(yán)重。 例如，農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證主體不明確； 農(nóng)村集體土地和宅基地權(quán)屬尚不明晰； 土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證分屬國土和農(nóng)業(yè)兩個部門； 確權(quán)登記發(fā)證的后續(xù)工作亟待加強(qiáng)，相關(guān)政策調(diào)整尚未及時跟上。 再如，城市建筑面積與農(nóng)村地區(qū)使用面積之間的不平衡問題[1]，使得農(nóng)村亂占耕地建房問題屢禁不止。 此外， 在一些地區(qū)，地方政府為了上項目、搞開發(fā)任意征用農(nóng)村土地，使農(nóng)村耕地面積大大減少， 影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家糧食安全。

（二）耕地矛盾日益突出

一些農(nóng)村在土地問題上存在的突出矛盾， 表現(xiàn)在“動”的過程中，即重新發(fā)包、搞返租倒包，其實就是與民爭利的現(xiàn)象。 在不許亂收費(fèi)、收入沒有別的來路的地方，耕地矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在兩個方面。 第一，在我國農(nóng)村，實行30 年不變的土地承包制，導(dǎo)致一些家庭在有家庭成員去世后沒有改變土地數(shù)量， 新出生的人口也沒有分配到土地， 從而導(dǎo)致土地分配不平均的問題出現(xiàn)[2]。 在農(nóng)村的發(fā)展過程中，由于谷物等作物的經(jīng)濟(jì)效益不好，農(nóng)村40 歲以下的人都不愿意種地。 若在耕地上種植花卉和藥材，既耗費(fèi)大量養(yǎng)分，又破壞土壤結(jié)構(gòu)，對耕地質(zhì)量也有一定影響，還需要得到當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的批準(zhǔn)。 就現(xiàn)狀而言，耕地已經(jīng)成為農(nóng)民的燙手山芋，好多家庭都為了耕地發(fā)愁。 第二，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)地區(qū)之間存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)差距，使許多農(nóng)民選擇出外打工，農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。 雖然國家采取了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策， 但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)回報低，農(nóng)民不愿意返回家園耕種土地。 大部分耕地閑置、撂荒，成為農(nóng)村發(fā)展的一個嚴(yán)重障礙。

（三）土地管理部門對農(nóng)村土地使用和監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

土地管理部門一直遵循合理開發(fā)和利用土地的理念，并在區(qū)域內(nèi)盡可能堅持適用管理原則，以便有力地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 然而，在土地轉(zhuǎn)讓過程中，許多地方為了最大限度地實現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益，往往會利用土地資源管理政策法規(guī)中的漏洞， 繞過政府部門的監(jiān)督，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和低效利用。 例如，農(nóng)民建設(shè)住房，必須遵循國家規(guī)定的批準(zhǔn)程序。 然而，利用耕地建造住房的情況仍然存在，但土地執(zhí)法的缺位使違法占地建房行為不能得到及時處理，從而妨礙了土地管理法和有關(guān)條例的執(zhí)行。 2020 年，國家提出嚴(yán)厲整治農(nóng)村占用耕地建房，就是對違法占地建房行為亮出的“利劍”。

二、強(qiáng)化農(nóng)村土地管理的具體措施

如何管理農(nóng)村土地？ 在土地管理日漸嚴(yán)格的當(dāng)下，河南農(nóng)村將面臨土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地市場改革的雙重任務(wù)。 管理好農(nóng)村土地一定要增強(qiáng)土地管理的意識，要多個機(jī)構(gòu)共同配合，同心協(xié)力開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對土地違法行為必須進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

（一）引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想

近年來，我國新農(nóng)村建設(shè)迅速，但土地問題影響和阻礙了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 目前，許多農(nóng)民由于對土地的依附感，不愿意流轉(zhuǎn)他們的土地，也嚴(yán)重限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。 為了解決這一問題，必須為城鄉(xiāng)建立一個統(tǒng)一的社會保障制度，以解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后的生存問題。 一方面，由政府引導(dǎo)建立土地地價評估機(jī)構(gòu)，合理安排土地使用，以確保耕地不被破壞。 另一方面，探索商業(yè)發(fā)展用地補(bǔ)償款市場化。 對農(nóng)村宅基地的管理，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地政策，并進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住房標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管，嚴(yán)格禁止在耕地上建房。 同時，有效加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的監(jiān)督， 必須堅持不改變土地的性質(zhì)，維護(hù)農(nóng)民的利益，確保土地流轉(zhuǎn)不會損害農(nóng)民的權(quán)利和利益，也不會破壞土地的原始生產(chǎn)能力，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和大規(guī)模行動的積極參與者和真正受益者。

充分發(fā)揮村干部的作用， 使其引導(dǎo)村民深入了解土地流轉(zhuǎn)政策，進(jìn)而支持土地流轉(zhuǎn)。 充分利用城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的運(yùn)作機(jī)制，推廣土地流轉(zhuǎn)示范合同。 轉(zhuǎn)讓各方的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)通過書面合同充分闡明， 采取一切必要措施，確保農(nóng)民能夠放心地流轉(zhuǎn)土地。

（二）提高農(nóng)村土地利用率

合理的土地規(guī)劃是改善土地利用效率的重要保障。根據(jù)土地的特點對土地進(jìn)行分類是以多層次和多方向的方式進(jìn)行的，目的是在可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上最大限度地提高土地資源使用價值。 此外，除傳統(tǒng)的土地利用外，農(nóng)村還應(yīng)加快引進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，提高土地利用效率。 為適應(yīng)工作需要，要加快建立土地管理和改革的專業(yè)隊伍，抓緊引進(jìn)專業(yè)人員，強(qiáng)化人才隊伍建設(shè)，配足配強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和人員隊伍。 政府應(yīng)積極指導(dǎo)和支持農(nóng)民使用農(nóng)業(yè)機(jī)械。 優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品選擇，以改善土地的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

同時，提升流轉(zhuǎn)土地的開發(fā)檔次，堅持把土地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段，并進(jìn)一步加速實施，使土地流轉(zhuǎn)在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用。

（三）進(jìn)一步加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的監(jiān)督力度

土地資源是經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的保障，也是農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。 為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農(nóng)村土地可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。農(nóng)村土地承包后土地的所有權(quán)性質(zhì)不變， 承包地不得買賣。 農(nóng)村土地管理要在市場競爭機(jī)制中實現(xiàn)有償流轉(zhuǎn)使用，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)人員流動、技術(shù)互動、土地資源高效配置[3]。 政府管理部門也可以通過以下措施來規(guī)范管理土地流轉(zhuǎn)。第一，規(guī)劃土地用途，調(diào)控土地供需。在嚴(yán)守生態(tài)紅線、耕地保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)土地利用計劃管理，實現(xiàn)建設(shè)用地總量控制。 嚴(yán)格控制土地用途變更，規(guī)劃每一塊地的用途，做好用地風(fēng)險防控。 在符合用地規(guī)劃、土地安全的情況下吸引有競爭力的資本、企業(yè)參與到農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)中。 第二，加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)準(zhǔn)化管理。 各類土地權(quán)益主體的邊界明確、清晰是土地使用權(quán)實現(xiàn)順暢、合法流轉(zhuǎn)的前提。 必須依法登記集體土地流轉(zhuǎn)信息，實現(xiàn)土地資源高效利用。 第三，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作。 要建立實時化的規(guī)劃督察機(jī)制和土地定期評估制度，協(xié)助農(nóng)村集體組織依法收回未能按照合同約定開發(fā)利用的土地，強(qiáng)化在農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)中對弱勢群體的保護(hù)， 提高土地利用效率。同時，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)及使用情況監(jiān)督，依法制止非法干涉土地流轉(zhuǎn)、違法倒賣土地以及各種違法占用農(nóng)村土地違規(guī)建設(shè)的行為，必須適當(dāng)提出有關(guān)要求，以確保流轉(zhuǎn)的合法性和準(zhǔn)確性。 有關(guān)部門必須在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中充分行使職能，有效監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)。 第四，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以以出讓、出租、作價出資（入股）等有償方式進(jìn)入土地市場交易。

三、結(jié) 語

河南是一個農(nóng)業(yè)大省，做好農(nóng)村土地管理工作，對農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。 對于農(nóng)村土地審批使用要杜絕以權(quán)代法、自批自用等不守規(guī)則的現(xiàn)象，盡可能地節(jié)約集約利用土地資源。 相關(guān)部門應(yīng)加大力度，對土地管理模式進(jìn)行優(yōu)化，更好地保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。