卓澤淵

[中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)，北京 100091]

全面依法治國(guó)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，它與全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨，構(gòu)成我們黨的重大戰(zhàn)略布局。全面依法治國(guó)對(duì)所有領(lǐng)導(dǎo)干部提出了提高法治能力的新要求。也就是說(shuō)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須不斷提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力”(1)何毅亭：《學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話》，人民出版社2014年版，第6頁(yè)。。法治能力是什么？全面依法治國(guó)為什么會(huì)提出提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的要求？應(yīng)當(dāng)如何提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力？這些問(wèn)題都值得我們認(rèn)真地加以研究、科學(xué)地予以回答。

一、法治能力是具有法治思維與運(yùn)用法治方式的能力

什么是法治能力，什么是法治思維、法治方式，它們各自是什么含義，相互之間是什么關(guān)系，都必須首先從理論上加以厘清，進(jìn)而為提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力提供理論支撐。

(一)法治能力

從法治思維與法治方式來(lái)說(shuō)，在領(lǐng)導(dǎo)干部與法相關(guān)事務(wù)的認(rèn)識(shí)、處理和決策中，都必須以法治思維的先決存在作為基礎(chǔ)，也必須正確地選擇與運(yùn)用法治方式。如果說(shuō)法治能力是領(lǐng)導(dǎo)能力的構(gòu)成部分，是法治思維與法治方式運(yùn)用能力的總和，那么具有法治思維就應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部的能力基礎(chǔ)和認(rèn)知素養(yǎng)，選擇法治方式就應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部的知識(shí)準(zhǔn)備和重要工作。

(二)法治思維

人類思維有諸多的模式，極為復(fù)雜。一般地說(shuō)，有線性思維與非線性思維，發(fā)散思維與收斂思維，點(diǎn)思維、線思維、面思維與體思維，縱向思維、橫向思維與側(cè)向思維，正向思維與逆向思維，靜態(tài)思維與動(dòng)態(tài)思維，邏輯思維與辯證思維，慣性思維與創(chuàng)意思維，感性思維與理性思維，等等。此外，還有批判思維、求證思維、遞進(jìn)思維、想象思維、推理思維、對(duì)比思維、形象思維、藝術(shù)思維、語(yǔ)言思維、直觀思維、定性思維、定量思維、歸納思維、演繹思維、科學(xué)思維和價(jià)值思維等。所有這些多是從思維的形式上講的，如果從思維的內(nèi)容來(lái)看，還會(huì)有政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、文化思維、法律思維，或者等級(jí)思維、特權(quán)思維、人治思維、法治思維等。至于其他思維模式，我們還是留給其他學(xué)科來(lái)闡釋。作為法學(xué)課程來(lái)說(shuō)，則必須回答什么是法治思維。那么，什么是法治思維呢？法學(xué)界并無(wú)既定的認(rèn)識(shí)。根據(jù)法學(xué)的一般學(xué)理，可以認(rèn)為，法治思維是指一定主體以法治理念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律規(guī)范、原則、精神對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析、判斷、綜合、推理以至形成結(jié)論，作出決定的思維模式。法治思維與政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、文化思維、哲學(xué)思維等相并列。它并列但并不取代這些思維，我們具有其他思維的同時(shí)必須具有法治思維。沒(méi)有法治思維，就無(wú)法全面依法治國(guó)，就無(wú)法做好依法治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)工作。

法治思維的內(nèi)容十分豐富。它包括人民民主思維、法律至上思維、依法行權(quán)思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平合理思維、法律責(zé)任思維、權(quán)力制約思維，等等。這些思維，對(duì)于我們處理涉法事務(wù)、開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)工作是極為重要的。領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持法律至上，嚴(yán)格依法行權(quán)，明確權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)公平合理，了解法律責(zé)任，接受法律監(jiān)督。這些都是領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)工作所必需的法治思維。

(三)法治方式

如同法治思維，法學(xué)界尚無(wú)統(tǒng)一定義一樣，法治方式也沒(méi)有確定而統(tǒng)一的定義。遵循一般的學(xué)術(shù)邏輯，我們可以作出這樣一個(gè)基本的定義：法治方式是指一定主體依法對(duì)待和處理相關(guān)問(wèn)題的方法與形式。法治方式的表現(xiàn)是多方面的。在治國(guó)理政上，就法治方式而言，一個(gè)國(guó)家就是要依法治國(guó)，一個(gè)執(zhí)政黨就是要依法執(zhí)政，一個(gè)立法機(jī)關(guān)就是要科學(xué)立法、民主立法，各級(jí)政府就是要依法行政，各個(gè)司法機(jī)關(guān)就是要依法獨(dú)立行使司法權(quán)。在社會(huì)一般矛盾糾紛的解決上，公民、法人乃至國(guó)家機(jī)關(guān)所應(yīng)采取的法治方式，就是協(xié)商方式、調(diào)解方式、仲裁方式、訴訟方式等。

在具體的情況下，可以采用的法治方式有時(shí)是唯一的，有時(shí)是多種的，有時(shí)甚至是多種兼用的。如何選擇、如何運(yùn)用法治方式是領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力高低的重要表現(xiàn)。法治化的領(lǐng)導(dǎo)干部就是要能恰當(dāng)?shù)剡x擇和運(yùn)用法治方式來(lái)處理日常政務(wù)，來(lái)治國(guó)理政，來(lái)深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。

法治方式多種多樣，但是所有法治方式都是與非法治方式相對(duì)應(yīng)的，與人治方式、運(yùn)動(dòng)方式等根本對(duì)立的。法治方式與非法治方式?jīng)芪挤置鳌２磺‘?dāng)?shù)剡x擇了非法治方式尤其是人治方式，就可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果，有時(shí)甚至是災(zāi)難性的惡果。在法治的國(guó)家和社會(huì)里，必須反對(duì)人治方式等非法治方式。因?yàn)椤霸谏鐣?huì)主義條件下，法治與人治之間存在著根本的對(duì)立，是不能相互‘結(jié)合的’”(2)李步云：《論法治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第116頁(yè)。。只有不斷運(yùn)用法治方式來(lái)處理政務(wù)、治國(guó)理政，領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)少犯錯(cuò)誤和不犯錯(cuò)誤，更不會(huì)違法犯罪。

選擇和運(yùn)用法治方式的主體是廣泛的，但首要的就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。如果說(shuō)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也是由領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成的話，領(lǐng)導(dǎo)干部能否很好地運(yùn)用法治方式就成為基礎(chǔ)和關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，必須采用法治方式來(lái)處理政務(wù)、治國(guó)理政。在此問(wèn)題上毫無(wú)疑問(wèn)，它是領(lǐng)導(dǎo)干部的法定職責(zé)。

本系統(tǒng)在OSB服務(wù)總線上以代理服務(wù)呈現(xiàn)，其他應(yīng)用系統(tǒng)通過(guò)服務(wù)總線驗(yàn)證服務(wù)安全策略，可以調(diào)用其服務(wù)取得預(yù)警信息并展現(xiàn)。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)接口，該服務(wù)可以為江蘇省各級(jí)防汛指揮系統(tǒng)的應(yīng)用程序所調(diào)用，具有極好的通用性。

二、全面依法治國(guó)要求提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力

(一)全面依法治國(guó)是領(lǐng)導(dǎo)干部的重要責(zé)任

我國(guó)法治建設(shè)已有百年之久。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義法治建設(shè)已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)。70多年來(lái)，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行了艱辛的探索。尤其是改革開(kāi)放40多年來(lái)，我們黨在依法治國(guó)上取得了前所未有的巨大成就。1997年黨的十五大提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉目標(biāo)。到現(xiàn)在，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的依法治國(guó)事業(yè)取得了一系列重大成就，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：第一，依法治國(guó)被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。這是首要的重大成就，它為中國(guó)依法治國(guó)事業(yè)的發(fā)展確定了最宏觀的方針和最根本的原則。第二，將依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式。這就為中國(guó)共產(chǎn)黨如何執(zhí)政找到了科學(xué)的方式，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的巨大變革。第三，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。在2011年3月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。至此，我國(guó)制定憲法和現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)近萬(wàn)件，為中國(guó)的依法治國(guó)事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。第四，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。從黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，尤其是在黨的十五大之后，依法行政被空前重視，建設(shè)法治政府成為我國(guó)政府建設(shè)的重要目標(biāo)。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的法治政府建設(shè)取得了明顯的成效。第五，司法體制不斷完善。通過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)法制建設(shè)的恢復(fù)和發(fā)展，尤其是依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，司法體制改革也取得了重大成就，改革中的司法為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了最現(xiàn)實(shí)的法治保障。第六，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)。這是我國(guó)依法治國(guó)事業(yè)在社會(huì)法治化建設(shè)上取得的重要成效。廣大人民群眾對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)水平得到了空前提升，法治觀念日益增強(qiáng)，為整個(gè)社會(huì)主義法治建沒(méi)提供了最廣泛、最深厚的群眾基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

但是，我國(guó)的法治建設(shè)還存在一系列重大問(wèn)題。在立法方面，離科學(xué)立法、民主立法的要求還有較大差距，立法體制機(jī)制還需要進(jìn)一步改革完善。如何制定出充分反映人民群眾意愿、體現(xiàn)人民群眾意志的法律，如何使立法更好地體現(xiàn)客觀規(guī)律、符合客觀規(guī)律要求，還是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)。雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是完備這一法律體系的任務(wù)還十分繁重，還需要一個(gè)不斷努力的過(guò)程。在執(zhí)法方面，行政機(jī)關(guān)及其工作人員中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題依然突出。執(zhí)法體制不健全，權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象有禁不止，暴力執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生。執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明的現(xiàn)象客觀存在。在司法方面，司法中的腐敗現(xiàn)象還沒(méi)有完全禁絕，人民群眾對(duì)司法不公的反映依然強(qiáng)烈，還沒(méi)能讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。人民群眾告狀難、裁判文書(shū)執(zhí)行難的問(wèn)題依然是重大難題，亟待解決。在守法方面，一些社會(huì)成員的尊法信法守法用法的意識(shí)薄弱，依法維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)。在一些極端情形下，個(gè)別社會(huì)成員甚至鋌而走險(xiǎn)，采用非法手段維權(quán)，引發(fā)新的違法乃至犯罪。法治社會(huì)建設(shè)還是依法治國(guó)的薄弱環(huán)節(jié)，我們應(yīng)當(dāng)理性地看待這些問(wèn)題和瑕疵。誠(chéng)如柏拉圖所說(shuō)：“批評(píng)我們的法律時(shí)請(qǐng)不要猶豫；被指出有瑕疵并沒(méi)有什么不光彩。的確，如果一個(gè)人汲取了正確的批評(píng)，而不是被它困擾，那他通常會(huì)得到補(bǔ)救?！?3)[古希臘]柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社2001年版，第15頁(yè)。立法、執(zhí)法、守法上的這些問(wèn)題都要求我們必須全面推進(jìn)依法治國(guó)以推進(jìn)整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的順利發(fā)展。

根據(jù)我國(guó)法治發(fā)展的歷史進(jìn)程和我國(guó)法治建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨及時(shí)作出了全面依法治國(guó)的偉大決策。黨的十八大報(bào)告明確出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)。法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。深入開(kāi)展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！边@段精練的概括性論述，對(duì)全面依法治國(guó)在立法、執(zhí)法、司法、守法方面的重要任務(wù)予以了宏觀設(shè)計(jì)。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面依法治國(guó)事業(yè)作出了具體而全面的部署。全面依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命，是全國(guó)人民為之努力的奮斗目標(biāo)。完成這一歷史任務(wù)、實(shí)現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)是所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須肩負(fù)的重要責(zé)任。

(二)全面依法治國(guó)要求提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力

全面依法治國(guó)是全黨全國(guó)人民的重要任務(wù)，更是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的時(shí)代責(zé)任。必須提高自己的法治能力來(lái)適應(yīng)全面依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若于重大問(wèn)題的決定》著重從組織建設(shè)的角度對(duì)法治能力加以從未有過(guò)的強(qiáng)調(diào)。該決定從班子建設(shè)的角度指出，要“抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)”，同時(shí)還從干部考核與考察的兩個(gè)角度強(qiáng)化了法治能力的重要意義?！包h員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下。把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部?！?4)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

黨的十八大后，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力作出了一系列新的論述。2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年紀(jì)念大會(huì)上的講話中指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”(5)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第15頁(yè)。。他特別強(qiáng)調(diào)了法治能力的主體是“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”。2013年2月23日，在十八屆中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記再次要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力”。這一講話將法治能力的主體從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。2015年2月，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上的講話中，再次對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力提出新的要求：“領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰、帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。謀劃工作要運(yùn)用法治思維、處理問(wèn)題要運(yùn)用法治方式，說(shuō)話做事要先考慮一下是不是合法。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問(wèn)題、作決策、辦事情?！?6)《領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范 帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月3日。習(xí)近平總書(shū)記的以上論述充分表明了黨中央對(duì)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的高度重視。

(三)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力水平制約著整個(gè)依法治國(guó)事業(yè)的歷史進(jìn)程

在全面依法治國(guó)的主體力量中，人民是最深刻、最偉大的力量。沒(méi)有廣大人民群眾的積極參與和熱情推動(dòng)，依法治國(guó)事業(yè)不可能達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)。但不可忽略的是，廣大人民群眾的發(fā)動(dòng)、組織都離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部的努力，領(lǐng)導(dǎo)干部是帶領(lǐng)人民推進(jìn)依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”。

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力決定著他們對(duì)待自身法律事務(wù)即遵守法律的水平。守法是每個(gè)公民的法定義務(wù)，更是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭守法。他們自身的法治能力直接決定著他們守法的水平。沒(méi)有良好法治能力的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)法律沒(méi)有很好的理解，沒(méi)有應(yīng)有的法治思維，也不可能很好地選擇法治方式，必然無(wú)法很好地遵守法律。要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的守法水平必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力。

其次，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力制約著他們處理法律事務(wù)即適用法律的水平。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力決定著他們能否依法辦事，直接制約著他們的用法情形。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己要守法，還要在工作中用法。他們要用法來(lái)認(rèn)識(shí)、處理和決策相關(guān)的法律問(wèn)題。深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定無(wú)一不需要他們運(yùn)用法律。他們能否很好地用法與他們的法治能力密切相關(guān)。

最后，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力影響著社會(huì)公眾的法治意識(shí)。每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都是一定群眾的領(lǐng)導(dǎo)，都處于一定的層級(jí)之中。他的周邊與屬下直接感受著其法治能力。低下的法治能力必然會(huì)使下屬受其影響，有的甚至誤導(dǎo)群眾，給群眾作出不良的行為示范。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，對(duì)于社會(huì)公眾具有以身垂范的重要意義。

三、在全面依法治國(guó)進(jìn)程中如何提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力

(一)健全法治制度，完善決策機(jī)制

制度和機(jī)制總是決定性的，屬于政治生態(tài)中的硬件部分，對(duì)每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都具有極為重要的影響。健全法治制度與完善決策機(jī)制，是必須首先予以關(guān)注的重大措施。我們要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，進(jìn)而確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。要建立起行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論，不得作出決定。為此，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)就必須積極推行政府法律顧問(wèn)制度，并使法律顧問(wèn)制度真正發(fā)揮作用，產(chǎn)生實(shí)效。

責(zé)任是制度的保證，法律責(zé)任是必不可少的重要保障。我們要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)于那些決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。其中負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)該是指負(fù)有責(zé)任的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。我們黨對(duì)決策責(zé)任的這一認(rèn)識(shí)變化，以及由此推進(jìn)的制度機(jī)制變革，必將有力地全面推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提高。

(二)帶頭學(xué)習(xí)法律，樹(shù)立法治意識(shí)

領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)法律，切實(shí)樹(shù)立法治意識(shí)。2015年2月2日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上的講話中特別強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法問(wèn)題。他要求領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)法的模范。法律知識(shí)是比較系統(tǒng)而專門的知識(shí)，不經(jīng)過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)是不可能獲得的。簡(jiǎn)單的直覺(jué)產(chǎn)生不了法治意識(shí)，更不可能具有科學(xué)性質(zhì)的法治理念。學(xué)習(xí)法律知識(shí)是具有法治意識(shí)的必要前提，應(yīng)該成為領(lǐng)導(dǎo)干部們的一種自覺(jué)要求。

領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的目的是什么？直接的目的就在于樹(shù)立法治意識(shí)，根本的目的在于適應(yīng)法治要求與推動(dòng)法治發(fā)展，完成應(yīng)有職責(zé)。學(xué)習(xí)法律是前提，樹(shù)立法治意識(shí)是目標(biāo)。只有具有了法治意識(shí)，法治思維、法治方式才可能受到重視，才可能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。只有在法治意識(shí)之下，領(lǐng)導(dǎo)干部才可能做到帶頭守法律，帶頭依法辦事，絕不違法行使權(quán)力，更不以言代法、以權(quán)壓法、徇私私法。要做到這些，都必須依賴領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。

(三)遵守黨內(nèi)規(guī)章，促進(jìn)帶頭守法

黨內(nèi)規(guī)章與國(guó)家法律是并行的。二者之間并行而互動(dòng)，完全可以說(shuō)相得益彰。中國(guó)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與西方政治家的極大不同是，他們既是國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，也是黨的組織的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，他們既要遵守國(guó)法，又要遵守黨規(guī)，并要將黨規(guī)與國(guó)法自覺(jué)地結(jié)合起來(lái)，一并遵從。從制度設(shè)計(jì)與要求上講，我們一定要把黨內(nèi)規(guī)章與國(guó)家法律結(jié)合起來(lái)，使二者既分別，而又共同地作用于依法治國(guó)的偉大事業(yè)。

黨紀(jì)與國(guó)法具有不同的屬性，一般說(shuō)來(lái)，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，高于國(guó)家法律。黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部既要模范遵守國(guó)家法律，還要按照黨規(guī)用更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。黨規(guī)要求更高，國(guó)法處罰更重，要使二者協(xié)調(diào)起來(lái)、共同作用。充分利用黨規(guī)比國(guó)法要求更嚴(yán)的性質(zhì)，從嚴(yán)治黨，以嚴(yán)肅黨紀(jì)促尊重法治。還要充分利用國(guó)法比黨內(nèi)規(guī)章處罰更重的性質(zhì)，確保法律的權(quán)威、法治的權(quán)威，真正實(shí)現(xiàn)憲法法律至上。

(四)強(qiáng)化組織監(jiān)督，防止違法用權(quán)

監(jiān)督在法治狀態(tài)下總是與權(quán)力相伴隨行。監(jiān)督是多樣的，作為領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，在各種監(jiān)督之中，首要的還是組織的監(jiān)督。因?yàn)槲覀兛偸窃谝欢ǖ慕M織機(jī)構(gòu)中工作的。要保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部守法而不違法，最基本的保證就是來(lái)自各級(jí)組織的內(nèi)部監(jiān)督。一旦問(wèn)題要交由組織外部來(lái)解決，甚至要?jiǎng)佑盟痉C(jī)關(guān)，就相當(dāng)嚴(yán)重了。未雨綢繆，防患于未然，就必須首重組織監(jiān)督，發(fā)揮組織內(nèi)部監(jiān)督力量和機(jī)制的作用。

監(jiān)督的根本目的當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)人民民主，但最直接的目的則是防止違法用權(quán)。對(duì)于各種違法用權(quán)行為，要盡可能消除在萌芽狀態(tài)，使其難以發(fā)生。一旦發(fā)生也要通過(guò)組織監(jiān)督盡快將其糾正，避免導(dǎo)致嚴(yán)重后果或者重大損失。違法用權(quán)被有效制止了，權(quán)力被依法行使了，權(quán)力就真正被關(guān)進(jìn)了制度的籠子。我們黨一再努力構(gòu)建的權(quán)力籠子，首要的就是法律的籠子，就是要把權(quán)力放置在法律之下，而不是之上，更不是之外行使。

(五)考核法治成效，考察法治能力

如何考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部總是一個(gè)困難的問(wèn)題。對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核有諸多指標(biāo)，必須把法治建設(shè)成效作為政績(jī)考核的內(nèi)容之一。要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。

在提拔使用干部的問(wèn)題上，要把法治能力作為重要的內(nèi)容。對(duì)于具有法治能力或者法治能力強(qiáng)的干部要優(yōu)先提拔使用。誠(chéng)如黨的十八屆四中全會(huì)所要求的那樣，要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，要優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。這是確保領(lǐng)導(dǎo)干部具有必要法治能力的組織措施，對(duì)于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力具有極為重要的推動(dòng)作用。