陳 朋

一、引言

在中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展進程中，地方官員扮演著重要角色。正如有學(xué)者所言，“在中國經(jīng)濟以奇跡般速度增長的過程中, 地方官員對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所體現(xiàn)出的興趣和熱情在世界范圍內(nèi)可能也是不多見的?！盵1]地方官員為何對經(jīng)濟增長表現(xiàn)出極大興趣？傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論從爭奪稀缺的自然資源、尋求技術(shù)創(chuàng)新、吸引人力資本等方面作出了探討。但是，隨著實踐的不斷進展，人們逐漸發(fā)現(xiàn)這些分析并不能給出讓人信服的解釋?；诖?，政治學(xué)、公共管理等領(lǐng)域的學(xué)者從激勵制度的角度來解析其背后的機理。

在這個過程中，周黎安等人提出的“晉升錦標(biāo)賽”理論在一段時間成為不少人的“共識”。在他看來，在中國現(xiàn)有體制下，來自行政分權(quán)和財政分權(quán)下圍繞GDP增長而展開的“晉升錦標(biāo)賽”，是對地方官員的重要激勵。從上世紀(jì) 80 年代開始的地方官員之間圍繞 GDP 增長而進行的“晉升錦標(biāo)賽”模式將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強力的激勵之下, 繼而成為一種治理政府官員的模式①。這種觀點一度得到了諸多學(xué)者的贊同②。但是，也有學(xué)者對此提出質(zhì)疑。比如，陶然等人提出，通過“官員晉升錦標(biāo)賽理論來解釋中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間的經(jīng)濟增長和相關(guān)經(jīng)濟現(xiàn)象，不僅存在邏輯缺陷，而且也與我們觀察到的一些現(xiàn)實不盡符合?！盵2]實際上，對“晉升錦標(biāo)賽”的質(zhì)疑，并不僅僅集中在經(jīng)濟增長業(yè)績到底能不能帶來地方官員的職務(wù)晉升，還體現(xiàn)在職務(wù)晉升是不是對地方官員的唯一激勵方式？對于經(jīng)濟增長業(yè)績能否帶來職務(wù)晉升，包括筆者在內(nèi)的諸多學(xué)者已經(jīng)作出過探索?？傮w上看，研究表明，無論是對省部級官員還是市縣級地方官員而言，GDP增長均與其職務(wù)晉升沒有直接的線性關(guān)系。對于職務(wù)晉升是不是對地方官員唯一的激勵方式這一重要問題，則需要認真思考。事實上，地方官員激勵是一個多重因素共同耦合的過程。其中，重大表彰就是一種重要的激勵方式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重大表彰能以晉升激勵、薪酬激勵等以外的方式激發(fā)地方官員釋放工作動力?；诖?，本文以入選2021年“全國優(yōu)秀縣委書記”稱號的148個樣本為分析對象，探討重大表彰與基層治理的關(guān)系。

二、激勵是地方官員隊伍建設(shè)的重大課題

正確的決策作出之后，干部就是決定性因素。在中國的現(xiàn)行體制下，地方官員是推動國家治理、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。他們既是國家方針政策的執(zhí)行者、落實者，也是基層治理信息的傳遞者、反饋者。對于這樣一支重要力量，如何對其實施有效激勵一直是執(zhí)政黨必須面對的重大課題。

之所以說對地方官員實施激勵是一個重要問題，主要源于兩點：其一，作為自然人的本能需要。人是自然性與社會性的統(tǒng)一體，人的自然性集中表現(xiàn)為人的需要。盡管古往今來的哲學(xué)家、政治學(xué)家對人的自然屬性進行了不同角度的論證，但一個基本的經(jīng)驗事實是——人生而有需要，這是人性使然。對此，馬斯洛的需要層次理論受到廣泛關(guān)注。在他看來，人具有生理需要、安全需要、社會需要、尊重需要和自我實現(xiàn)需要等多個層次③。這些需要就是“激勵”的本源。馬斯洛的研究對后人產(chǎn)生了較大激發(fā)。奧爾福德在借鑒馬斯洛需要理論的基礎(chǔ)之上，將人的需要進一步概括為生存需要、關(guān)系需要和成長需要。雖然這是一種概括提升，但從本質(zhì)上講還是一致的，依然表明“需要”不過是人的一種本能而已。這些分析表明，一個活生生的人，自他出生就產(chǎn)生了需求。這是任何一個自然人的本能需要。既然有需要就預(yù)設(shè)著激勵的存在必要性。因此，當(dāng)需要產(chǎn)生以后，激勵的問題就隨之而來。正所謂，“需求是人類生活中永遠處在運動狀態(tài)的基本因子，是人的一切行為的原動力。沒有滿足的需求是激勵的起點，當(dāng)一種需求得到滿足時，新的需求又成為激勵的新起點，形成又一個激勵過程?！盵3]因為“需要”而催生“激勵”是任何一個自然人在現(xiàn)實生活中的常態(tài)化場景。對于地方官員來講亦是如此。他首先是一個自然人，有著其他人一樣的常態(tài)化需要。這些需要成為對實施激勵的重要源動力。其二，作為政治人的現(xiàn)實需求?！罢问侨祟惿娴囊粋€不可避免的事實?！盵4]政治生活是所有自然人所不能逃避的現(xiàn)實。正如此，政治學(xué)鼻祖亞里士多德感慨“人是天生的政治動物。”[5]浸潤在政治生活中的人，必然要按照政治生活的基本規(guī)則作出行為選擇。在不同的歷史時期，政治生活的規(guī)則是不一樣的。近現(xiàn)代社會，科層制是政治生活的基本特征?？茖又朴址Q官僚制，最早由德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯所創(chuàng)。在韋伯看來，科層制是一種中性的組織形式，有其特定的組織結(jié)構(gòu)、運行規(guī)則和功能。在現(xiàn)代政治生活中，科層制具有如下特征：有明顯范圍的權(quán)限；每種職位的組織是依據(jù)官職層級制的原則，即每個較低職位都在其上級的監(jiān)督與控制之下；節(jié)制一個職位行為的原則, 可能是技術(shù)性的法規(guī)或規(guī)范，無論是何種情況，這些原則的運用與實施必須有專業(yè)的訓(xùn)練,才可能達到完全理性的地步[6]。這就是人們通?？偨Y(jié)的韋伯科層制所具有的基本特征：專門化、權(quán)力等級、規(guī)章制度以及非人格化。中國的政治體制雖然與韋伯所講的科層制有很大區(qū)別，但是作為一種管理結(jié)構(gòu)，科層制的一些特質(zhì)還是相通的。比如，在強調(diào)等級控制、制度約束、專業(yè)化管理等方面都具有一致性。這就是中國地方官員必須面對的日常場景。長期浸潤在這種嚴苛的場景下，地方官員的工作動力來自何處？這就提出了激勵問題。諸多經(jīng)驗教訓(xùn)表明，幾乎所有對職業(yè)發(fā)展懷有夢想的官員都亟需獲得行之有效的激勵。只有給予充足的激勵，才能保障地方官員有足夠的動力完成日常任務(wù)、作出創(chuàng)新性拓展。實踐表明，上級或公眾給予的激勵不僅是激發(fā)地方官員日常工作的重要動力，而且是刺激其產(chǎn)生新舉措的巨大動能。

綜上所述，對于地方官員而言，激勵是一個重大課題。這既源于這一群體作為自然人的本能需求也是現(xiàn)代科層制的現(xiàn)實需要。因此，在現(xiàn)代國家治理中，任何一個成熟型的執(zhí)政黨都會把構(gòu)建科學(xué)合理的激勵機制作為治國理政的重要內(nèi)容。

三、重大表彰是地方官員激勵的重要方式

在明晰激勵之于地方官員成長發(fā)展具有重要作用的情況下，人們就要討論該通過哪些方式來實施激勵。一般而言，主要有晉升激勵和非晉升激勵兩種方式。所謂晉升激勵就是，通過職務(wù)晉升來激發(fā)地方官員工作的主動性和能動性。之所以把晉升作為重要的激勵方式，是因為在中國的政治語境中，地方官員不僅是 “自然人”，也是“政治人”。作為一種“政治人”，地方官員在職業(yè)發(fā)展過程中會不自覺地對政治體制與職業(yè)發(fā)展形成鎖定效應(yīng)(lock-in)，即將晉升作為職業(yè)發(fā)展的不二選擇。為此，在日常工作中，他們會將是否有助于實現(xiàn)職務(wù)晉升視為作出決策、推動工作的重要參考。對組織部門來講，這就預(yù)設(shè)了以晉升為杠桿來對地方官員實施激勵的必要性和可能性?？陀^而言，晉升激勵回應(yīng)了地方官員的重要期待，在實踐中也確實發(fā)揮了一定程度的激勵效能。然而，也有學(xué)者運用不同的解釋變量、評價指標(biāo)和理論模型研究發(fā)現(xiàn)，職務(wù)晉升發(fā)揮的激勵效能比較有限。比如，有研究者發(fā)現(xiàn)，包括與上級的關(guān)系、物質(zhì)薪酬等在內(nèi)的非晉升因素，對地方官員的激勵效用更為重要④。還有人通過案例研究發(fā)現(xiàn)，不同地方目標(biāo)責(zé)任制中的“晉升承諾”及提供實質(zhì)性“晉升激勵”的程度存在強弱之分⑤。因此，不能籠統(tǒng)地說晉升會形成激勵。

基于此，人們開始探討晉升之外的激勵方式，即非晉升激勵——采用非晉升方式來激發(fā)、調(diào)動地方官員的熱情和動機，使其盡最大限度釋放工作動能。一般而言，非晉升激勵有多種方式。比如，成就激勵、多崗位歷練激勵、跨部門交流激勵、表彰激勵、薪酬激勵、福利待遇激勵、關(guān)心關(guān)愛激勵等。這些激勵方式雖然不像晉升激勵那樣直接，但也能對地方官員發(fā)揮重要的激發(fā)作用。在眾多的非晉升激勵方式中，表彰激勵特別是重大表彰激勵是一種重要而又容易被忽略的激勵方式。它映射出的是“近年來，隨著我國政府績效和效能建設(shè)的理論研究和實踐的不斷深入，國家也在通過種類繁多的‘評比表彰’實現(xiàn)對地方政府績效和效能的政策或制度激勵，強化對政府行為和結(jié)果的引導(dǎo)?！盵7]

在表彰激勵中，頗受關(guān)注的是重大表彰。所謂重大表彰激勵，就是組織及有關(guān)部門通過設(shè)定重大榮譽稱號，定期或不定期對某一群體進行高規(guī)格的表彰，以對本人及相關(guān)群體釋放鼓勵作用。對地方官員給予重大表彰，不僅能讓其本人感受到上級領(lǐng)導(dǎo)和組織給予的關(guān)注、肯定與鼓勵，而且也能對其他同類群體傳遞示范和引導(dǎo)作用。從實際情況看，獲得重大表彰以后，不僅當(dāng)事者會被樹立為“榜樣”“標(biāo)桿”等積極向上的形象，繼而為職務(wù)晉升積累更加雄厚的“資本”，而且其所在地區(qū)或單位的工作也會被貼上“模板”“典范”“范例”等標(biāo)簽，成為其他地區(qū)或部門學(xué)習(xí)的樣本。也就是說，重大表彰給其本人和地區(qū)、單位都帶來了收益，可謂是實現(xiàn)了雙贏，激發(fā)了各方奮進推動工作的強大能量。

客觀而言，在中國的地方治理實踐中，對地方官員的重大表彰并不多見。其中，不定期開展的“全國優(yōu)秀縣委書記”評選活動，是一種典型的重大表彰。自1949年以來，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選活動共計只開展過3次。第一次評選是1995年，第二次是20年后的2015年，第3次是中國共產(chǎn)黨成立100周年之際的2021年。評選活動的牽頭單位是中共中央組織部，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在活動的最后頒獎環(huán)節(jié)會出席活動并發(fā)表重要講話，對入選者表示祝賀、作出鼓勵并提出新的要求。評選活動的主要目標(biāo)是“廣大黨員干部要以受表彰的優(yōu)秀縣委書記為榜樣，錘煉忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?，保持蓬勃向上、昂揚奮發(fā)的精神狀態(tài)，不負時代重托、不負人民期望?！盵8]

從其主要流程看，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選活動主要包括“各地推薦—各地初步評選候選人——各省(自治區(qū)、直轄市)黨委提出推薦人選——中組部再次遴選審定人選名單——黨中央同意——公示人選名單——經(jīng)黨中央同意，最后確定表彰人選”等基本環(huán)節(jié)。有學(xué)者認為它具有三大基本特征：其一，規(guī)格高。它由中組部牽頭實施，整個進展及最后結(jié)果均得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。比如，在最終人選名單公布的公告中，組織者明確提出“經(jīng)黨中央同意”。足以證明這項活動的高規(guī)格。其二，稀缺性。評選活動不定期舉行，沒有固定的頻次、時間。這種不定期舉行的形式使其更具稀缺性。其三，含金量大。獲得表彰意味著獲得政治系統(tǒng)最高權(quán)威的認可。大多數(shù)獲此殊榮的縣委書記隨后都得到了提拔或重用。比如，以2015年獲評對象為例，當(dāng)年就有43人(占獲優(yōu)秀縣委書記總?cè)藬?shù)的42.2%)得到提拔或調(diào)整至重要崗位。[9]

最近一次的全國優(yōu)秀縣委書記評選活動于2021年上半年由中組部牽頭啟動。隨后，各省級行政區(qū)組織了本地的初步遴選及推薦活動。5月中旬左右，全國各地的推薦人選名單相繼公布。6月初，中組部在各省級行政區(qū)黨委提出推薦人選的基礎(chǔ)上，經(jīng)過認真審核、遴選審議，確定了105名全國優(yōu)秀縣委書記擬表彰人選，并進行公示。公示環(huán)節(jié)結(jié)束后，6月29日，中組部正式公布入選名單，對103名同志授予全國優(yōu)秀縣委書記稱號，并予以表彰。當(dāng)日，習(xí)近平總書記會見全國優(yōu)秀縣委書記，并發(fā)表講話。如同前兩次表彰活動，這次表彰活動在縣委書記群體等地方官員中引起熱烈反響，深受各方關(guān)注。

四、重大表彰激勵案例分析

從激勵的角度看，給予“優(yōu)秀”的標(biāo)識，就是通過話語表達或身份標(biāo)簽等方式作出的一種激勵。但是，“優(yōu)秀”是一個很難單純用定性或定量的方法來界定的概念。因此，在以縣委書記為對象分析地方官員激勵問題時，借用中組部遴選確定的2021年全國優(yōu)秀縣委書記名單，不僅直接回應(yīng)了何以界定優(yōu)秀的問題，而且解決了數(shù)據(jù)來源的真實性、合理性等問題。考慮到各省級行政區(qū)推薦的全國優(yōu)秀縣委書記候選人，也都是各地奮戰(zhàn)在縣域治理一線的積極探索者和佼佼者。他們中的部分人雖然最終未能成功入選全國優(yōu)秀縣委書記，但是在各省級層面脫穎而出亦非常不易。因此，將他們同步納入分析范疇、作為分析對象不僅必要，而且合理。綜上考慮，本文將各省級行政區(qū)推薦的148名全國優(yōu)秀縣委書記候選人作為分析對象⑥。通過對這些樣本的基本情況進行描述，以窺探地方官員表彰激勵的基本形態(tài)。

(一)性別情況

性別是人自然而來的最基本屬性。人們大多認為，不同的性別被寄予不同的角色期待?！岸摬町惖男纬刹⒎莵碓从谏硪蛩?，主要是受社會文化的影響，社會對男女兩性的角色期待和評價是社會的產(chǎn)物。”[10]在中國的傳統(tǒng)文化里，男性與女性被劃分為不同的角色定位。這在地方官僚系統(tǒng)中也有所映射。在2021年的優(yōu)秀縣委書記群體中，男性133人，女性15人，分別占89.7%、10.2%，可見男女性別的比較差距較為明顯。不過，同上一屆相比，性別差距有所縮小。2015年遴選的優(yōu)秀縣委書記男女性別分別占93.2%、6.7%。雖然不能武斷地用這個數(shù)據(jù)來印證女性參政意識和效度比男性弱，但是確實可以反觀出地方女性官員面臨職業(yè)發(fā)展的“玻璃天花板”困境。

(二)年齡結(jié)構(gòu)

在地方官員的職業(yè)生涯中，年齡是一個重要變量，直接影響地方官員的職務(wù)晉升、崗位變動。特別是在市縣等崗位職數(shù)較為稀缺而競爭又較為激烈的基層，年齡會成為地方官員競爭的重要影響因素。正所謂，“升也年齡，落也年齡?！蹦挲g成為一些地方官員感受“意外收獲”的砝碼，也成為一些人無緣晉升或獲得表彰的緣由。在2021年的優(yōu)秀縣委書記中，出生于60年代的有85人，70年代的61人，80年代的2人(圖1)。最年輕的優(yōu)秀縣委書記是1985年出生的新疆維吾爾族自治區(qū)巴楚縣委書記藥寧。數(shù)據(jù)統(tǒng)計性描述亦發(fā)現(xiàn)(表1)，樣本的平均年齡是52.3歲，走上縣委書記領(lǐng)導(dǎo)崗位的平均年齡是47.32歲，最大的是56歲，最小的是39歲。樣本從參加工作到擔(dān)任縣委書記領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，平均需要24.89年，最快的也需要14年。

客觀而言，樣本的平均年齡并不小，已過半百。從基層治理來看，這類群體是中堅力量。特別是那些年過五旬的優(yōu)秀縣委書記，在錯綜復(fù)雜的縣域公共事務(wù)治理中，可謂是既有苦惱也有功勞。因此，對這支隊伍給予重大表彰以示激勵本身并不為過。這也可以看作是對長期奮戰(zhàn)在基層一線的“老同志”表示鼓勵激勵。但是，也要看到，優(yōu)秀年輕干部是基層治理的有生力量、新鮮血液。因而，在關(guān)注、回應(yīng)年長干部激勵需求的同時，也不能忽視年輕干部的成長需要。也許出于這個考慮，此次表彰活動也兼顧了年輕面孔，產(chǎn)生了39歲的優(yōu)秀縣委書記。這一方面是各地推薦人選的自然情況；另一方面則映射出組織者試圖運用激勵資源對基層年輕官員釋放激勵作用。

圖1 優(yōu)秀縣委書記年齡情況

表1 優(yōu)秀縣委書記有關(guān)經(jīng)歷情況

(三)受教育程度

新中國成立以來，執(zhí)政黨日漸重視官員隊伍的教育問題。特別是1980年12月召開的中共中央工作會議提出“干部隊伍年輕化、知識化、專業(yè)化”的命題后，專業(yè)化、知識化成為整個官僚系統(tǒng)普遍關(guān)注的問題。從原初意義看，知識化、專業(yè)化是一個多層內(nèi)涵的概念，既包括受教育程度的提高，也包括知識面的拓展、專業(yè)素養(yǎng)的提升。但在現(xiàn)實生活中，不少人將其等同于受教育程度。一些地方官員也受此影響，努力通過各種方式提高學(xué)歷層次。樣本分析發(fā)現(xiàn)，其顯著特征就是受教育程度比較高(圖2)。從最高學(xué)歷看，148個樣本全部接受了本科層次及以上的高等教育(含繼續(xù)教育)。其中，有91人接受了全日制碩士研究生、黨校研究生或研究生課程班教育，占61.5%。15人獲得博士學(xué)位，占10.2%，1人正攻讀博士學(xué)位。在博士學(xué)位獲得者中，經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)博士最多，各有6人。海南省推薦的縣委書記受教育程度較高，3人中有2人為博士，1人為碩士。

圖2 優(yōu)秀縣委書記受教育程度一覽表

這個數(shù)據(jù)明顯要優(yōu)于2015年遴選的優(yōu)秀縣委書記群體。在這批次的入選者中，碩士研究生占56%，博士占4%。對比分析，不僅可以看出優(yōu)秀縣委書記群體在努力提高受教育程度，而且映射出他們保持了較強的進取心和自我革新能力。如果對樣本在不同職級層次的學(xué)歷情況作出統(tǒng)計分析，會發(fā)現(xiàn)樣本(學(xué)歷不詳者除外)在晉升到正處級時的學(xué)歷情況明顯要高于正科級時的學(xué)歷情況(表2、3)。這說明，隨著職務(wù)的上升，地方官員對受教育程度的關(guān)注逐漸增強，學(xué)歷層次也在逐步提升。

從激勵的角度看，相比較普遍學(xué)歷而言，高學(xué)歷確實有助于地方官員的職務(wù)晉升。因為，高層次的教育能讓地方官員開闊視野、提升能力，繼而更好地推動基層治理，產(chǎn)生更優(yōu)的治理績效。一旦形成更多更優(yōu)的政績，則意味著具有職務(wù)晉升的更大可能?；诖丝梢钥闯觯瑢⒏邔W(xué)歷的優(yōu)秀縣委書記遴選出來并給予重大表彰，傳遞出較為明顯的激勵信號：希望有更多的善于學(xué)習(xí)、熱愛學(xué)習(xí)的地方官員將所學(xué)內(nèi)容投入到基層治理中，進而提升基層治理整體效能。

表2 樣本成為正科級領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)歷

表3 樣本成為正處級領(lǐng)導(dǎo)時的學(xué)歷

(四)職級情況

一般而言，縣委書記的職級屬于正處級。但是，從樣本情況看，職級高配的特征比較明顯。其中，廳級占47.3%。進一步分析可見，這些廳級縣委書記，主要分為6類情況(圖3)。

圖3 優(yōu)秀縣委書記職級情況

具體而言，一是北京、上海等直轄市所轄區(qū)委書記本身即為廳級，有14人；二是副省級城市所轄區(qū)縣委書記為副廳級，有10人；三是山東省費縣、海南保亭黎族苗族自治縣、海南省萬寧市這3地縣委書記被明確為正廳級或副廳級；四是兼任國家級開發(fā)區(qū)主要負責(zé)人為副廳級，有3人；五是由上一級黨委常委、副市長、人大常委會副主任、政協(xié)副主席兼任縣委書記，有40人；六是兼任一級或二級巡視員，共有39人。不過，在此次公示的全國優(yōu)秀縣委書記名單中，相關(guān)人選的“巡視員”情況并未標(biāo)注。鑒于此，在統(tǒng)計樣本的職級時，亦據(jù)此作出分析?？傊瑯颖韭毤壿^高的情況較為明顯。

職級情況對能否從激烈的競爭中脫穎而出具有潛在影響。因為，在地方官僚系統(tǒng)中，廳級是一個重要“門檻”。一名縣委書記能跨入廳級干部序列，說明其工作能力和綜合素養(yǎng)都非同一般。這些因素自然有助于他們從激烈的競爭中勝出，成為受表彰的候選對象。從這個角度講，職級對重大表彰激勵發(fā)揮了不可忽視的作用。

反過來，重大表彰對職級晉升也會形成激勵。比如，在2015年的“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動中，當(dāng)年就有43人獲得提拔或調(diào)整至重要工作崗位。在職務(wù)晉升是地方官員重要期待的背景下，可想而知這會釋放巨大的激勵作用。由于2021年開展的“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動剛剛結(jié)束，類似數(shù)據(jù)并不全面。但是，從目前僅有的數(shù)據(jù)看，仍有少數(shù)人獲得提拔。比如，江蘇省如東縣委書記沈峻峰，雖然最終未能成功入選全國優(yōu)秀縣委書記。但是，同年7月就被提拔為設(shè)區(qū)市委常委。這雖是個案，但仍在一定程度上映射出重大表彰對職務(wù)晉升所釋放的激勵效能。

(五)崗位歷練情況

“人在事上練，刀在石上磨?！倍鄭徫粴v練對地方官員的成長具有重要作用。諸多事實表明，“干部的治理能力并不完全取決于專業(yè)基礎(chǔ)，很大程度上講實踐歷練具有更重要的作用?！盵11]對于縣委書記而言，他們面對的是縣域治理錯綜復(fù)雜的問題。這就更需要具備較強的綜合能力，在不同工作崗位上接受鍛煉。從表4可以看出，經(jīng)歷多崗位鍛煉是優(yōu)秀縣委書記的“標(biāo)配”。

表4 優(yōu)秀縣委書記的崗位歷練情況

由此可見，多崗位經(jīng)歷是樣本的顯見特征。多崗位歷練的主要作用是能讓地方官員在不同的崗位上接觸不同的人和事，進而提高應(yīng)對復(fù)雜問題的能力與水平。而較強的能力與水平也是獲得重大表彰的重要條件。因為，只有在縣委書記崗位上干出一定成績，才能得到上級領(lǐng)導(dǎo)和公眾的認可、重視，進而獲得表彰的機會。因此，一定程度上講，多崗位經(jīng)歷構(gòu)成重大表彰的重要基礎(chǔ)。

同樣，獲得重大表彰也可以繼續(xù)推動當(dāng)事人經(jīng)歷更多的新崗位。比如，提拔到更高職級、擔(dān)任更重要的職務(wù)、經(jīng)歷更關(guān)鍵的崗位。從以往的歷史經(jīng)驗看，這都是一些人獲得重大表彰以后在多崗位鍛煉上得到的收獲。對于地方官員來講，這無疑是一種重要激勵。

五、重大表彰激勵的基層治理邏輯

郡縣治，天下安?？h域治理 “是國家治理回應(yīng)公眾需求的基本載體，是國家治理體系和治理能力的直接反映，是社會公眾評價國家治理的關(guān)鍵依據(jù)”[12]，對鞏固國家治理體系基礎(chǔ)、提升國家治理能力現(xiàn)代化水平具有重要作用。在縣域治理中，縣委書記是“一線總指揮”，是黨在縣域治國理政的重要骨干力量。如何對這支隊伍實施有效激勵，不僅是地方官員隊伍建設(shè)的內(nèi)在要求，而且也映射出執(zhí)政黨對基層治理的重視。基于此，可以窺探出“全國優(yōu)秀縣委書記”評選活動所蘊含的基層治理邏輯。

(一)彰顯執(zhí)政黨高度關(guān)注基層治理的態(tài)度

在現(xiàn)代國家治理中，基層治理處于基礎(chǔ)性地位。它既是理解中國整體性發(fā)展的基本方式，也是觀察現(xiàn)代國家能力水平的窗口。對于基層治理，當(dāng)前形成了不同的解釋視角。有人將其看作一種政策過程，即推進某項政策的手段和方式；有人則將其看作一種民主發(fā)展形式，即推進基層民主、發(fā)展基層民主的路徑。實際上，更應(yīng)該從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度來理解基層治理。也就是說，要看到“隨著中國從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從革命走向建設(shè)，整體社會的轉(zhuǎn)型同時伴隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，希冀實現(xiàn)一種理性的、規(guī)范的、制度的國家體制?！盵13]而實現(xiàn)這一目標(biāo)，顯然離不開有效的基層治理。比如，近期中共中央、國務(wù)院作出的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，“基層治理是國家治理的基石?！?最終要“基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)。”[14]對于現(xiàn)代國家治理而言，基層治理主要從構(gòu)筑良好社會秩序、傳遞國家政策信息、實現(xiàn)下情上達等方面，為其提供有力支撐。也就是說，在現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中，基層治理既是重要內(nèi)容也成為支撐力量。既然基層治理如此重要，執(zhí)政黨自然要給予高度重視。重視的方式有很多，通過體制改革以理順基層治理架構(gòu)、加大投入以夯實基層治理根基、優(yōu)化政策供給以釋放基層治理活動等，都體現(xiàn)出對基層治理的重視。但更為重要的方式在于對關(guān)鍵人物的重視和關(guān)注。誠如馬克思所言，“民主制從人出發(fā)，把國家變成客體化的人。正如同不是宗教創(chuàng)造人而不是人創(chuàng)造宗教一樣，不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵15]在人是一切社會活動的主體的情況下，任何一個組織要想實現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，就要把激發(fā)人的主動性作為重中之重。從這個意義上講，執(zhí)政黨開展“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動，就是從激發(fā)關(guān)鍵人物主觀能動性的角度來凸顯對基層治理的重視和關(guān)注。事實證明，抓住縣委書記這個縣域治理的關(guān)鍵角色，就相當(dāng)于抓住了基層治理的“牛鼻子”，能起到“四兩撥千斤”的作用?？梢姡叭珖鴥?yōu)秀縣委書記”評選表彰活動，強化了中央對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，表達了對基層治理的重視。

(二)能夠推動基層治理更好地運轉(zhuǎn)起來

在明晰基層治理之重要性后，該如何推動基層治理有效運轉(zhuǎn)呢？這是執(zhí)政黨必須面對的現(xiàn)實問題。如上所述，推動基層治理有效運轉(zhuǎn)的方式有很多。但是，對地方官員實施重大表彰是一種直接而又切近實際的方式。一方面，它緩解了地方官員面臨的晉升激勵難題。從激勵資源的角度看，職務(wù)晉升是一種重要的激勵手段。對包括地方官員在內(nèi)的所有官員來講，職務(wù)晉升具有較強的激勵作用。但是，在地方官僚系統(tǒng)中，因崗位職數(shù)有限而遭遇“天花板”問題是不少人的現(xiàn)實困境。這種情況對基層治理的直接影響就是容易誘發(fā)地方官員產(chǎn)生職業(yè)倦怠，形成職務(wù)惰性，進而導(dǎo)致地方治理出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”。何以有效破解這一難題？其中一個要方式就是實施重大表彰激勵。正所謂，人需要一點精神，精神的力量是巨大的。重大表彰能在激勵資源較為匱乏的情況下，發(fā)揮重要的彌補作用?！叭珖鴥?yōu)秀縣委書記”評選表彰活動，就是對地方官員實施的一種激勵。它能激發(fā)獲得表彰的縣委書記以更加強烈的責(zé)任感、榮譽感，投入基層治理的各項工作之中。正如獲得全國優(yōu)秀縣委書記稱號的昆山市委書記吳新明所言：非常受鼓舞，深感這一榮譽的神圣職責(zé)和光榮使命。因此，要更加弘揚務(wù)實作風(fēng)，砥礪擔(dān)當(dāng)精神，推動“昆山之路”在新時代煥發(fā)新光彩。足可見，這種表彰所蘊含的激勵效能。另一方面，它能起到樹標(biāo)桿促激勵的作用。任何評選表彰都意味著競爭，競爭必然包含著勝出和落敗。經(jīng)驗表明，“落選者與獲獎?wù)咧g的比較，引發(fā)基層官員對獲獎的渴望，思考如何在競爭中脫穎而出的策略。參考評選標(biāo)準(zhǔn)，各基層官員能夠更加客觀、理性地認識自身情況，明確優(yōu)勢和劣勢，優(yōu)化發(fā)展策略，提高地區(qū)發(fā)展水平，實現(xiàn)個人全方位發(fā)展。”[9]而這些都有助于提升基層治理效能，推動基層治理有效運轉(zhuǎn)。

(三)可以構(gòu)筑多元化的地方官員激勵體系

在一個多元化的現(xiàn)代社會，對地方官員的激勵應(yīng)該是多樣化的。比如，周黎安雖然提出了“晉升錦標(biāo)賽”解釋理論，但是也承認“除晉升激勵外，政府官員的行為還有其他驅(qū)動因素，如事業(yè)心、社會榮譽感和奉獻精神。”[17]陳家喜在討論地方官員激勵機制時十分強調(diào)政績的激勵作用，但也逐漸認識到“政績對于官員行為具有激勵作用，但是政績本身在不同歷史時期具有不同的內(nèi)涵。隨著不同時期政治情境的變化，社會和諧、黨的建設(shè)乃至廉政建設(shè)等指標(biāo)對于官員也具有強激勵的效用?！盵18]季冬曉、鄭彬在討論激發(fā)黨員干部動力時指出要“完善激勵獎勵機制”，并提出首先要完善黨內(nèi)榮譽稱號體系，發(fā)揮黨內(nèi)榮譽稱號的示范作用。[19]這些研究雖然關(guān)注的主要問題各有側(cè)重，但都映射出一個共同道理：那就是地方官員的激勵因素可以是多元化的。“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動，就是從重大表彰的角度對地方官員形成激勵。事實上，在古代，中央政權(quán)對地方官員也形成了類似激勵。比如，與官職聯(lián)系在一起的特權(quán)、禮遇等等，都是不同的激勵方式。它啟示人們，在地方官員的激勵體系中，表彰激勵是一種重要方式，它能發(fā)揮補充甚至替代作用。尤其是對于處于重要崗位的地方官員而言，在物質(zhì)薪酬、工作環(huán)境、發(fā)展預(yù)期都大致明朗的情況下，重大表彰提供了一種更加多元的激勵方式。那么，表彰激勵又是如何發(fā)揮作用呢？深層次看，它至少維系于兩種策略：其一，提高表彰層級。不同領(lǐng)域、不同層級的表彰，釋放的激勵效度大不一樣?！叭珖鴥?yōu)秀縣委書記”評選是一種高層級的表彰活動，牽頭實施部門是中組部，整個活動都受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注、重視。在表彰大會上，最高領(lǐng)導(dǎo)人參加會見活動，中央政治局委員、中組部部長等領(lǐng)導(dǎo)出席表彰大會并作講話。這些都說明表彰活動的高層級特征。對于地方官員來講，高層次、高規(guī)格的表彰本身就是一種無言的激勵。其二，提高表彰的稀缺性。正所謂，“物以稀為貴”。在稀缺的情況下，資源才彰顯出重要價值。與其他評選表彰活動不同的是，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動不定期舉行。這種時間跨度上的不確定性，無形之中會增加表彰資源的稀缺性和競爭的激烈性。而且其入選人數(shù)少、比例低。以2015年和2021年“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰為例，最終分別只有102和103人入選，占比均為3.6%左右。這種低比例足可見表彰資源的稀缺性。事實證明，正是這種高層級性和稀缺性使“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動深受關(guān)注，彰顯出高等級性和權(quán)威性，從而凸顯出強激勵性?？傊?，通過這兩種策略，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰不僅釋放了對地方官員的激勵效能，而且意味著構(gòu)筑多元化地方官員激勵體系的可能性。

六、結(jié)語

如何對地方官員實施有效激勵與約束進而推動公共權(quán)力沿著正確軌道運行，一直都是現(xiàn)代國家治理的重要議題。對此，不少學(xué)者提出應(yīng)該通過職務(wù)晉升來形成激勵。然而，在官僚系統(tǒng)中，晉升的資源具有稀缺性，再加上地方官員經(jīng)常遭遇的“天花板”難題，導(dǎo)致一些地方官員在職務(wù)晉升面前身陷“望梅止渴”的尷尬境地。更何況，晉升本身是一個較為復(fù)雜的問題。行政級別的升降并不一定反映出實際地位的升降、掌握權(quán)能及資源的多寡。這些都意味著，亟需尋求職務(wù)晉升之外的激勵方式，對促使地方官員以更大的動力投身工作具有重要意義。

重大表彰是表彰激勵中的特殊形式。它通過高層次、高稀缺的表彰激發(fā)當(dāng)事人產(chǎn)生更大更強的動力。作為一種重大表彰，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選對地方官員釋放出了激勵作用。對入選者來說，這是其職業(yè)生涯中的重要榮譽，蘊含著組織和群眾的認可。對于這一群體的其他人來說，這是一種鞭策和鼓勵，能夠激發(fā)他們向標(biāo)桿看齊、奮勇追趕的精氣神。作為縣域治理的“領(lǐng)頭人”，對縣委書記這一特殊群體實施重大表彰，不僅映射出組織對這一群體高看一眼、厚愛一分，而且蘊含著執(zhí)政黨對基層治理的重視和關(guān)注。因此，一定意義上講，“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰活動彰顯出一定的基層治理邏輯。它表明，執(zhí)政黨希望通過激發(fā)人的主觀能動性、構(gòu)筑多元化的激勵體系推動基層治理有效運轉(zhuǎn)起來。

重大表彰固然能釋放出激勵效能，但并不是對所有崗位的地方官員都能發(fā)揮同樣的作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，類似于“全國優(yōu)秀縣委書記”評選表彰對處于重要崗位的地方官員發(fā)揮的激勵作用明顯要大于其他崗位。之所以出現(xiàn)這種情況，主要源于兩點：其一，表彰激勵活動本身的性質(zhì)發(fā)揮潛在影響。如前所述，不是所有的表彰都具有如此的高規(guī)格、高層次。只有高規(guī)格高層次的重大表彰才能釋放激勵作用，一般層面的表彰并不能發(fā)揮強烈的激勵作用。這是表彰活動本身特質(zhì)使然。其二，受表彰對象所處的崗位具有重要影響。不同崗位的人具有不同的需求。以縣處級官員為例，同樣是縣處級，縣委書記與省直單位的處長、市直部門的局長等處級官員就有不同的職業(yè)發(fā)展需求。既然需求不一樣，那么激勵資源所發(fā)揮的效能就有所不同。比如說，對于一些生活在大城市的處級官員，他們也許更希望從物質(zhì)收入、薪酬待遇等方面獲得激勵。所以，相比較而言，他們更期待獲得物質(zhì)保障層面的激勵。

盡管重大表彰因其層級性、稀缺性等性質(zhì)特征和受表彰對象所處崗位不同，最終釋放的效能有所差異。但是，這仍不能否認它本身所具有的激勵作用。特別是對于時常面臨職務(wù)晉升“天花板”難題的地方官員來說，重大表彰是一種重要激勵方式。它不僅對地方官員發(fā)揮激勵和約束作用，而且也是提升基層治理能力水平、加強對基層治理調(diào)控的重要策略。

注釋：

① 比如，沈立人等(1990)、Young(2000)、銀溫泉等(2001)、白重恩等(2004)、Qian et al(1997)、Qianet(1998)、Jin et(2005)、史宇鵬(2007)等分析了行政性分權(quán)和財政包干對中國“諸侯經(jīng)濟”、市場分割形成的影響。他們認為，地方官員發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟提供了適宜的激勵。

② 關(guān)于這個問題，周黎安有較為詳細的論述。詳見：周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。

③ 馬斯洛主要是對人的需要作出了層次和類別劃分，指出處于不同發(fā)展階段的人具有不同層次的需要。他認為，在需求等級中，這五類需求由較低層次到較高層次遞進呈金字塔狀排列。詳見：[美]亞伯拉罕·哈羅德·馬斯洛：《人類動機理論》，許金聲等譯，中國人民大學(xué)出版社，2007年，第30-31頁。

④ 參見：Smith，Graeme．2013．“Measurement，promotions and patterns of behavior in Chinese local government”，The Journal of Peasant Studies，40(6)，1027-50；Shih，Victor，Christopher Adolph，and Mingxing Liu．2012．“Getting Ahead in the Communist Party: Explaining the Advancement of Central Committee Members in China”，American Political Science Review，106(1):166-187；Thegersen，Stig．2008．“Frontline soldiers of the CCP: the selection of China’s township leaders”，The China Quarterly，194，414-423.

⑤ 卓越等人的研究發(fā)現(xiàn)，含有“晉升承諾”并提供實質(zhì)性“晉升激勵”的政府績效管理制度是強績效激勵,強激勵會對評估對象的績效信息內(nèi)部管理使用和外部責(zé)任使用程度產(chǎn)生正向影響。較強的績效激勵特別是實質(zhì)的“晉升激勵”會促使評估對象更認真使用外生的績效信息。參見卓越、張紅春:《績效激勵對評估對象績效信息使用的影響》，《公共行政評論》2016 年第2期

⑥ 感謝劉明軒、趙園園等同志對數(shù)據(jù)分析付出的辛勤勞動和無私幫助。本文的數(shù)據(jù)根據(jù)各自有效樣本量生成。