黃建洪

(蘇州大學 政治與公共管理學院/中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215123)

作為國家重大戰(zhàn)略的自由貿易試驗區(qū)(FTZ，Free Trade Zones)，是體制轉軌與經濟發(fā)展的活性載體，進行著大量各類政府發(fā)起的制度創(chuàng)新。然而，這些聚焦在“政府”身上的創(chuàng)新，究竟是政策改進還是制度創(chuàng)新？是應景性“內卷化”還是愿景式“能動性”？是“移植跟隨”抑或是“遞進改造政府DNA”？這里涉及多重復雜問題：同為自貿區(qū)，為什么有的區(qū)域制度創(chuàng)新持續(xù)發(fā)生，而有的區(qū)域則鮮有作為？在同一自貿區(qū)內，為什么某些領域的制度創(chuàng)新頻繁而深入，而有的領域則常常是淺嘗輒止？不論在不同自貿區(qū)之間還是在同一自貿區(qū)內，為什么有的制度創(chuàng)新行為具有顯著的自發(fā)性，而另外的制度創(chuàng)新卻具有高度的自覺性？上述現象究竟為何產生，其發(fā)生學與運籌學究竟是怎樣的，需要選取新的理論視角予以探討。

一、理論新視角：從注意力分配解讀“制度創(chuàng)新實驗室”

自貿區(qū)是統指國內以經濟建設為中心，以市場化和創(chuàng)新引領為基本導向展開先行先試的特殊經濟功能區(qū)域。自2013年9月國務院正式批準設立上海自貿試驗區(qū)以來，中國自貿區(qū)制度創(chuàng)新已經歷三個發(fā)展階段，即基本制度框架確立，框架完善創(chuàng)新，以及經驗推廣與開展對比性制度創(chuàng)新試驗。目前，我國先后分六批次，一共設立包括上海、廣東、天津、福建、四川、海南、江蘇、北京等省市在內的21個自貿區(qū)，東西南北協調、陸海聯動的中國新一輪綜合開放格局初步形成。

自自貿區(qū)設立運行以來，學界對于其“制度創(chuàng)新實驗室”定位給予了極高期許。一方面，借用西方既有理論工具，開展自貿區(qū)的性質與功能研究。諸如艾薩爾德的增長極理論、熊彼特的地區(qū)創(chuàng)造理論以及波特的產業(yè)集群理論等，已構成經驗分析與實證研究的前提。[1]3-4另一方面，學界關于制度變遷、制度創(chuàng)新的研究不斷拓展。在西方，經濟史學的“交易成本論”與歷史制度主義、理性制度主義和社會學制度主義交相輝映，成為展續(xù)制度認知的主脈。[2]在國內，相關研究也有進展。譬如，一是“二元并存論”，將其劃分為誘致性與強制性制度創(chuàng)新[3]；二是“三階段論”，“供給主導—中間擴散—需求誘致”的“階梯式的漸進制度變遷模型”[4]；三是“主體角色轉換說”，中央與地方、官員與民眾等不同行動者扮演的差異角色導致不同的制度變遷[5]；四是“多元并存漸進轉換說”，即強調對混合制度轉變模式的認知[6]；五是“均衡價格論”，將制度創(chuàng)新路徑劃分為供給主導性、準需求誘致性和需求誘致性。[7]又如，圍繞行政管理的制度創(chuàng)新，從創(chuàng)新動力角度看包括由績效、政治、競爭、技術和事件等驅動的多種類型。[8]

上述研究，整體上屬于“利益-動力”的視角，在一定程度上甄別了“應景行為”與“制度嵌入”，從而為自貿區(qū)的制度創(chuàng)設與系統支撐研究奠定基礎。然而，對自貿區(qū)改革主體的行動邏輯分析，以及對制度創(chuàng)生影響的學理分析，尚未就宏觀與微觀銜接做中觀的探討，因而自貿區(qū)制度創(chuàng)新的發(fā)生學與運籌學機理仍待進一步“解碼”。而注意力分配理論是一個值得關注的推進視角。

創(chuàng)新是稀缺的，制度創(chuàng)新所需要的注意力更是稀缺的。注意力分配(attention allocation)成為重要的問題，其理論焦慮是，面對日益復雜化的交互行為與精細化的治理應對，人們在既定階段內，有限的時間精力作為稀缺資源，如何有效配置才是合理的，才會創(chuàng)造最大化的實踐價值。對于創(chuàng)新過程中的個體或群體而言，有限的時間、精力如何被整合、有效率地使用，促成目標向結果有效轉化，則是復雜的公共管理問題，尤其值得關注。

注意力資源的稀缺是一種常態(tài)，個體、組織乃至環(huán)境都密切地關聯于此。主觀選擇背后，一定存有復雜的主客觀互動機制。作為一個跨學科的社會科學研究主題，近年來注意力分配話題被廣泛關注。在結構維度，社會學主張注意力是社會環(huán)境的產物，組織及其運作機理的解釋均可循此展開[9]；組織學認為注意力是組織環(huán)境的產物，管理認知、議程設置、企業(yè)行為和組織生態(tài)是特定環(huán)境下注意力配置的結果。[10]在行動者維度，心理學將注意力界定為行為主體的大腦認知過程，即外界刺激關聯觸發(fā)大腦思維活動的決策過程[11]；經濟學認為注意力是一個激勵過程，強調以好的激勵來引導注意力分配[12]；管理學則把注意力看作是組織環(huán)境的產物，認為通過統籌控制組織無序可以實現組織及成員的注意力優(yōu)化。[13]

上述兩個維度，結構走向的視野把握住了核心行動者在活動中持續(xù)受到結構因素的影響，而出現路徑依賴、自我強化與封閉惰性等注意力分配特征；行動者取向的視野則凸顯了主體因素的資源配置核心價值，申述了憑借認知、激勵與管理等途徑實現注意力優(yōu)化分配的觀點。學科專業(yè)的劃分在為解釋知識模塊帶來便捷的同時，常常難以逾越因人為切割或區(qū)隔所帶來的困擾，導致既有解釋路徑的“梗阻”以及對于實踐關照的乏力。行動者是特定場域或情勢中的存在，特定的結構因其行動者的特定性而呈現出結構化、模式化的行為邏輯與策略特征。結構的特定規(guī)約性與行動者的有限理性，是注意力分配過程中需要統籌考慮的關聯因素。揭示并解釋二者之間的交互過程，對于貫穿性地探究結構因素對注意力分配過程的影響和有限理性對注意力分配質量的影響，進而形成對自貿區(qū)制度創(chuàng)新機理的宏觀與微觀銜接解釋機制，具有拓展意義。

“注意力分配的政治”[14]可以用于解釋制度創(chuàng)新的過程和機理。區(qū)別于“注意力經濟”反映的供求關系，“注意力政治”反映的是一種權威分配關系，尤其是政治權威地位迥異所誘生的注意力競爭行為。[15]基于“結構-行動”的分析視角，我們的基本判斷是：自貿區(qū)的制度創(chuàng)新機理，總體上是被注意力所界定的。這是因為，從結構角度看，規(guī)章、規(guī)則等正式制度通過所提供的邏輯路徑塑造出與結構相匹配的行動角色和穩(wěn)定行為，為核心行動者的注意力分配提供長期穩(wěn)定的結構性因素、結構性機制與結構性約束；以文化、習俗形態(tài)存在的非正式制度為核心行動者提供“浸潤式”的行動氛圍和活動環(huán)境，讓過程性的特定場景不斷出現或轉換，但又總是在穩(wěn)定可控之中。以行動角度論，核心行動者的行動是一個行動者綜合利益權衡、目標引導、激勵刺激、約束限制以及考評反饋相關聯的結構性“行為束”。這些行為，受到所處環(huán)境的結構性塑造，是結構性作為；與此同時，因主體閱歷與能力的差異，又呈現出個性化的特征。但總體上是結構化行動與行動結構化的綜合結果。自貿區(qū)制度創(chuàng)新的出現、存在、延續(xù)、轉化或終結，大體上就是核心行動者注意力競爭下的實踐后果。

既有的研究回答了諸如注意力配置如何引導自貿區(qū)政府職能轉變等問題[16]，很有啟發(fā)意義。然而，中微觀層面，自貿區(qū)核心行動者注意力的分配邏輯與實踐機制在多大程度上影響了制度創(chuàng)新質量；在核心行動者的創(chuàng)新過程中，內隱著怎樣的獨特張力、矛盾狀態(tài)與結構困境，頗值得關注。

需要注意的是，本文是在政府行為決策注意力的層次上來使用注意力概念的，它在三個方面區(qū)別于心理注意力、行動注意力：一是政府決策注意力的引起并不是隨機的，在決策者注意力普遍面臨海量信息爆炸的今天，具有對決策核心行動者顯著政策偏好關聯的信息、現象或機會，才能夠將社會議題導入政府議程，從而觸發(fā)決策議程；二是政府決策的注意力行使，本質上是注意力對稀缺政府資源的配置與對社會資源的動員，它絕非是“心動”的本能瞬間閃現，亦非恪守制度運行意義上的執(zhí)行性再決策“行動”，而是具有局部革新，甚至具有顛覆某些機制和重新創(chuàng)設政策方案、刷新制度的涵義；三是政府決策的注意力后果貫通政府治理過程中“想法”與“做法”，它銜接了公共治理實踐中的“思”與“行”，以導向結構性的新制度安排撬動新治理。

注意力分配會影響制度創(chuàng)新過程，進而影響制度創(chuàng)新質量。然而，注意力分配并不僅僅是一個技術問題(個人技巧或計劃安排)，而是一個組織、制度甚至社會問題。[9]依據“結構-行動”的分析框架，我們將自貿區(qū)制度創(chuàng)新機理的探究理解為核心行動者在特定結構過程作用下由注意力分配所導引的公共選擇問題?；诖?，本文嘗試以“利益關聯度—任務清晰度—參與門檻—激勵強度”來揭示和解釋該場域中的行為慣常以及背后的邏輯、機制及其影響。

二、“先行先試”：注意力分配引導的“實驗室”創(chuàng)新

作為一種持續(xù)遍及于全國的大規(guī)模經濟社會現象和國家政策“分級試驗”的活性載體[17]，自貿區(qū)獲得了“先行先試”的特定資源和發(fā)展優(yōu)勢。從國家公布的各自貿區(qū)總體方案和相關舉措之中，不乏諸如“加大改革授權力度”“開展試點探索”“給予政策扶持”以及“體現特色定位”等描述。其中，有關支持自貿試驗區(qū)發(fā)展的“大膽試、大膽闖、自主改”，展開“先行先試”，形成可復制、可推廣的經驗做法，鮮明地表達出自貿區(qū)的國家“試驗田”作用。

以制度創(chuàng)新為核心和生命力的自貿區(qū)，“先行先試”意味著創(chuàng)新。先行先試權是自貿區(qū)獲得的來自國家的高端賦權，其本質是放權性改革大趨勢下的體制性賦權，以改革開放“闖”的精神來展開試錯性治理。無論從體制轉軌、模式轉型還是質量提升的角度講，自貿區(qū)所獲得的先行先試權都是極為重要的戰(zhàn)略性資源。然而，這種資源的強勢賦予，僅僅是一種導致創(chuàng)新、帶來發(fā)展的要素和可能性，即“勢能”；如何使之有效運轉起來，讓其持續(xù)不斷地釋放出發(fā)展的力量，達成可欲的目標，即“動能”，還需要回到對主體因素即核心行動者的行動邏輯上來。

根據國務院印發(fā)的《中國(江蘇)自由貿易試驗區(qū)總體方案》，自貿區(qū)蘇州片區(qū)位于蘇州工業(yè)園區(qū)，功能定位為建設世界一流高科技產業(yè)園區(qū)，打造全方位開放高地、國際化創(chuàng)新高地、高端化產業(yè)高地、現代化治理高地。[18]圍繞“一區(qū)四高地”的試驗定位，自貿區(qū)蘇州片區(qū)著力在貿易便利化、產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、金融開放創(chuàng)新、跨境投資、知識產權保護、聚集國際化人才等方面開展制度創(chuàng)新探索。2019年8月獲得國務院批復至2020年7月底一年間，片區(qū)累計推出涉及各領域改革創(chuàng)新舉措132項，形成了66項質量較高、市場主體受惠面較廣的制度創(chuàng)新成果案例，其中省級以上“首創(chuàng)率”60%，2項案例獲評國務院服務貿易創(chuàng)新試點“最佳實踐案例”，7項案例入選商務部第四批“最佳實踐案例”候選名單，7項試點經驗在江蘇省復制推廣。

一般的制度創(chuàng)新，由主管部門發(fā)出要求，地方政府組織，職能部門實施，通過對內管理的創(chuàng)新和對外服務的創(chuàng)新，形成新的制度供給，從而推動經濟社會的發(fā)展，形成創(chuàng)新績效。實際上，自貿區(qū)蘇州片區(qū)的創(chuàng)新，比起一般的形態(tài)要更為復雜多樣，其影響也更加的多元。

自貿區(qū)蘇州片區(qū)的制度創(chuàng)新，依托于蘇州工業(yè)園區(qū)這一基礎單元展開。在自貿區(qū)片區(qū)范圍內，包括自貿區(qū)黨工委、自貿區(qū)管委會(與蘇州工業(yè)園區(qū)黨工委、管委會合署)即C3是當然的政府制度創(chuàng)新主體(圖1)，即創(chuàng)新的核心行動者。他們在面對國家所賦予“先行先試”資源的時候，其注意力受創(chuàng)新過程所涉及的利益關聯度、任務清晰度、參與門檻和激勵強度的深刻影響。

圖1 基于注意力分配“結構-行動”視角的自貿區(qū)制度創(chuàng)新過程

在注意力的形成階段(e1)，(1)如果圍繞制度創(chuàng)新的利益關聯度、任務清晰度、參與門檻和激勵強度總體處于低水平狀態(tài)，即預期創(chuàng)新利益低微，甚至無預期收益，而任務又并不明晰，且參與的難度還不小，核心行動者是不會參與創(chuàng)新的，即創(chuàng)新關注不會發(fā)生。不行動也是一種行動方式或策略。這便是注意力分配的e1-1狀態(tài)，實際上就是自貿區(qū)的核心行動者無時間精力投入，制度創(chuàng)新的行動便無從展開。(2)與此相對應的是e1-2狀態(tài)，即核心行動者的創(chuàng)新關注選擇階段。自貿區(qū)所領到的試點任務，會通過國家批復的總體方案轉化成為具體的探索目標，即通常人們所說的自貿區(qū)年度或更長時期先行先試的“一攬子”事項。就自貿區(qū)蘇州片區(qū)而言，圍繞“一區(qū)四高地”的制度創(chuàng)新構成了其在第一年度內“試、闖、改”的內容主軸。但是，改革者的注意力投入以及后續(xù)是否繼續(xù)強化注意力投入，組織創(chuàng)新資源能否源源不斷地進入創(chuàng)新場域，則仍然受制于創(chuàng)新行為所面對的創(chuàng)新生態(tài)是否可以觸發(fā)創(chuàng)新注意力的投入。

在注意力的變化階段(e2)，e2-1、e2-2、e2-3分別表示注意力的退出、維持和強化。對于自貿區(qū)中的政府經營管理者而言，其時間精力和政府資源在特定階段是有限的?？剂窟@種有限性，還需要與行動者決定參與制度創(chuàng)新的交易成本聯系在一起。無論是從信息的獲取、機會成本的支付，還是利益贏取的判斷等，都需要核心行動者盡快做出價值判斷，即行動決策的偏好排序對于創(chuàng)新方向與強度的匹配性安排。

(1)在e2-1狀態(tài)中，對于低利益關聯度、低任務清晰度、高參與門檻和弱激勵強度做出的當然反應，就是退出。原有的早期關注，因為上述支撐和拱衛(wèi)創(chuàng)新的因子不充分或難以耦合，注意力出現整體性的“退卻”，自然也就無從談起后續(xù)有質量的創(chuàng)新。讓核心行動者維持注意力的參與狀態(tài)，以及誘發(fā)核心行動者注意力強化的選擇出現，都受制于制度創(chuàng)新的交易成本。

(2)當利益關聯度、任務清晰度、參與門檻和激勵強度均處于中等或低等狀況時，核心行動者就會因為對于前期選擇進入某個或某些制度創(chuàng)新領域的交易成本預判大體一致，而出現總體穩(wěn)定或維持長時間精力投入，注意力分配未出現衰退或強化，這便是注意力的維持狀態(tài)即e2-2。在此階段，制度創(chuàng)新會發(fā)生，但與e2-3狀態(tài)中的情形不一樣。

(3)從理論邏輯和實踐運作角度看，在利益關聯度、任務清晰度、參與門檻和激勵強度均為中等，或者參與門檻為中等，其他變量均為高等的情況下，核心行動者才會擁有主動求新、求變的動機和力量，才會有動力去展開資源整合和協作行動，制度創(chuàng)新呈現出的樣態(tài)也就頗為不同。

三、“超自主性體制”：注意力競爭塑造的“圈層”創(chuàng)新

自貿區(qū)內的核心行動者注意力資源有限且存在競爭，需要從自貿區(qū)體制以及核心行動者在注意力競爭狀態(tài)下的“圈層”創(chuàng)新出發(fā)進行深入探討。

“圈層”創(chuàng)新存在于超自主性體制的對外互動之中。所謂超自主性體制，是指領導或組織自貿區(qū)治理的地方政府在獲得中央政府持續(xù)“放權讓利”治理空間的基礎上，還獲得其他行政區(qū)域所未能獲得的超額賦權。一則，這種體制的賦權即先行先試權，是一種面向制度型改革和制度型開放的條件下[19]所設置的改革特別賦權。因為具有極大彈性空間，這一賦權讓自貿區(qū)獲得了其他地方難以獲得的比較優(yōu)勢。二則，這種體制所倡導的“大膽試、大膽闖、自主改”，就是要鼓勵治理的自主性、能動性與創(chuàng)造性。三則，自貿試驗區(qū)“試驗田”作用不能僅僅局限在自家的“一畝三分地”，需要將其經驗做法復制推廣。超自主性體制意味著，自貿區(qū)的制度創(chuàng)新是在多主體的持續(xù)互動中形成的。政策議程與創(chuàng)新行動的展開，與行動者的注意力競爭、注意力生產緊密相關。[20]在自貿區(qū)蘇州片區(qū)，上下左右涉及不同層次、不同類型的行為主體對片區(qū)核心行動者的創(chuàng)新行為選擇產生了持續(xù)的影響。

第一，自貿區(qū)蘇州片區(qū)與上級政府互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。除自貿區(qū)設立爭取這一復雜互動之外，還涉及兩方面的注意競爭配量。一則是自貿區(qū)根據發(fā)展的目標和試驗的重點，直接向國家部委機構(如發(fā)改委、市場監(jiān)管總局、稅務總局、海關總署等)爭取政策。這種“爭取”實際上就是結合自貿區(qū)實際，獲得“政策窗口”，既可以是經過審慎權衡之后的試點政策，也可能是僅有政策需求導向或不成熟的項目設想、摸索出政策做法來的“試錯”。二則是自貿區(qū)先行在自身可能的范圍內，就改革發(fā)展需要尤其是投資和貿易便利度等方面，先期進行摸索，譬如草擬將展開的管理和服務機制、辦法，再通過反復溝通、請示和磋商，向上獲取部委的支持、認可或默認，從而形成創(chuàng)新做法。上述“向上爭”與“向上報”在邏輯上存在顯著不同。前者以獲得直接明晰的授權為主，后者則以得到事后確認的贊許為要，但目標都非常清晰，即得到高層對于自貿區(qū)蘇州片區(qū)行動的合法性認可。某種程度上講，這兩種方式都是以階段性的“高效率”來置換治理的“合法性”，在高效率達到一定程度的時候，這種制度創(chuàng)新甚至還可能成為向全國、全省等不同層次推廣的典型案例或成功經驗，形成新一輪的“聚光效應”。

第二，自貿區(qū)蘇州片區(qū)與同級政府互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。這里所指的“同級政府”是指與發(fā)起制度創(chuàng)新的一個或多個政府職能部門相關聯的同級政府。以中歐卡航開通為例，其間的制度創(chuàng)新從本質上講是超越既有的中歐班列、中歐航運、中歐空運的第四種大通道的構建和打造。其意義在于，在貫通歐亞的大動脈體系中，中歐卡航提供了能夠更為充分細致、更具靈活性的可選擇路徑，是新路徑的供給。從制度創(chuàng)新的緣起需求看，是大量分散的市場需求難以得到當期以標準化、集裝箱式的承運體系的滿足，而已有的做法中的實施構架與運作機制都不能回應新發(fā)展形勢的需求。恰恰在這一點上，自貿區(qū)蘇州片區(qū)的聯合創(chuàng)新撬動了兩方面的注意力分配。一是直接相關部門的注意力聚焦，這既包括在問題堆積、尚未得到求解的狀況下的“焦慮”集聚，又包括問題得到關注后的規(guī)整、提煉和表述并得到政務系統的普遍認同，還包括基于認同之后的方案尋求，涉及設計、論證、審議等內部程序，這些都需要大量時間、精力維持和強化。二是大致可行的方案，需要經由“向上報”過程，這是一個反復磋商甚至復雜博弈的歷程。創(chuàng)新草稿報請省政府和中央政府職能部門批復，以及在此之后基于批復的聯合行動，既要撬動政府內部大系統的同頻共振，更要形成政府與市場主體的協力聯動。

第三，自貿區(qū)蘇州片區(qū)與下級政府機構互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。自貿區(qū)蘇州片區(qū)所依托的蘇州工業(yè)園區(qū)，在運行中已然出現了新的變化即“區(qū)鎮(zhèn)分開”：撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設街道，街道負責轄區(qū)內的社會治理和民生建設，不再履行原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資和經濟發(fā)展職能；經濟發(fā)展等直接責任由管委會下沉的功能區(qū)管委會(如金雞湖商務區(qū)、陽澄湖旅游度假區(qū)、高端制造和國際貿易區(qū)以及獨墅湖高等教育和科創(chuàng)區(qū))來履行。在經濟、商務等方面形成“上級管委會—功能區(qū)管委會”的協調聯動；在社會治理和民生發(fā)展領域，形成“自貿區(qū)管委會—街道”的協調聯動。片區(qū)需要從經濟商務與社會建設這兩個重要的維度出發(fā)，分配注意力，創(chuàng)新治理方式，投入治理資源，以期形成治理新優(yōu)勢。這里，有兩個共性層面的問題對于制度創(chuàng)新產生重要影響：一是基于經濟社會發(fā)展需求準確捕捉基礎上的制度創(chuàng)新認知和創(chuàng)新政策學習，需要大量的時間成本和組織力量；二是在創(chuàng)新的制度和政策安排成為一種自上而下的貫徹執(zhí)行過程中，組織動員功能區(qū)管委會和各街道就自貿區(qū)蘇州片區(qū)所設計的創(chuàng)新舉措展開實踐，需要大量時間成本，更需要大量溝通協調和組織協同成本。在這方面，越來越細密化和規(guī)范化的組織運作，對于核心行動者的創(chuàng)意、創(chuàng)見與創(chuàng)造都會構成抑制。

第四，自貿區(qū)蘇州片區(qū)與市場主體互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。圍繞自身核心功能實現，尤其是加大對優(yōu)質項目或企業(yè)的吸引力度，自貿區(qū)需要謹慎處理好與國際間自貿區(qū)、國內自貿區(qū)、國內經濟功能區(qū)之間的關系。面對新的市場環(huán)境和競爭需求，自貿區(qū)片區(qū)的核心行動者在其注意力的分配上，會采取更加務實高效的態(tài)度，以集中時間精力的方式，來打通阻礙自貿區(qū)內公司企業(yè)在市場中配置資源的痛點、難點、堵點和盲點，疏通阻撓價值規(guī)律和價格杠桿發(fā)揮作用的制度桎梏和機制障礙，從而為企業(yè)的經營管理和業(yè)務發(fā)展創(chuàng)造有利條件。譬如，通過優(yōu)化與市場主體互動的方式方法，建立起更為方便快捷的管理服務方式，以引導促進企業(yè)創(chuàng)新，成為自貿區(qū)蘇州片區(qū)制度創(chuàng)新的一個鮮明方向。以政務服務下沉“融驛站”、“客戶視角”全生命周期政務服務體系、“一網通辦”和全生命周期“店小二”企業(yè)服務鏈構建等為代表的制度創(chuàng)新，形成了新的政策服務力。又如，以打造蘇州一號產業(yè)“中國藥谷”全產業(yè)鏈為例，蘇州工業(yè)園區(qū)圍繞創(chuàng)新藥物、生物技術及新興療法和醫(yī)療器械等產業(yè)集群，依托自貿區(qū)建設機遇，積極向上爭取創(chuàng)新政策制度先行先試。目前蘇州生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展已見成效，蘇州工業(yè)園區(qū)與北京中關村、上海張江被共同列入國家“第一梯隊”。在這里，集成創(chuàng)新圍繞“全產業(yè)鏈”“全生命周期”的制度供給、政策安排與保障服務，成為強大產業(yè)集群發(fā)展壯大的基礎支持力量。

第五，自貿區(qū)蘇州片區(qū)與區(qū)域聯動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。這方面，核心行動者最主要的注意力在于創(chuàng)建創(chuàng)新聯動區(qū)。聯動創(chuàng)新是區(qū)域整體性治理的一部分，是以地理上相鄰或彼此關聯的經濟區(qū)域為基礎，以資源優(yōu)化配置和促進區(qū)域發(fā)展為目標，以行政力為推動，促進制度創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、金融創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的多維度融合。蘇州自貿片區(qū)在區(qū)域上僅僅是蘇州工業(yè)園區(qū)的一部分，但是在經濟發(fā)展與制度創(chuàng)新上則輻射了包括蘇州工業(yè)園區(qū)在內的整個蘇州。從全局出發(fā)謀劃布局，實現開發(fā)區(qū)和自貿區(qū)的融合發(fā)展，蘇州市政府發(fā)布了片區(qū)聯動創(chuàng)新區(qū)建設方案，推動自貿片區(qū)和開發(fā)區(qū)優(yōu)勢疊加、聯動創(chuàng)新、協同發(fā)展。自貿片區(qū)推出的各領域改革創(chuàng)新舉措在聯動創(chuàng)新區(qū)同步實施。目前自貿區(qū)蘇州片區(qū)與蘇州市內的十個區(qū)縣，與南通、無錫、宿遷、滁州甚至新疆霍爾果斯口岸等，分別形成聯動創(chuàng)新區(qū)。這些聯動創(chuàng)新區(qū)對自貿片區(qū)在政府職能轉變、投資管理、貿易便利化、金融創(chuàng)新與知識產權保護等領域已相對成熟的制度創(chuàng)新成果和成功經驗率先進行了復制推廣。

四、“多向強激勵”：注意力再生產與制度創(chuàng)新質量

自貿區(qū)內的制度創(chuàng)新持續(xù)不斷發(fā)生著，但上述分析僅僅對核心行動者的注意力分配進行了較為純粹的靜態(tài)解釋。實際上，從發(fā)展角度看，核心行動者的注意力并非一成不變，而是隨著環(huán)境和條件的變化而變化。

第一，自貿區(qū)“圈層”核心行動者的注意力分配邏輯與創(chuàng)新注意力。制度變遷中，不同層級的核心行動者對自貿區(qū)戰(zhàn)略的注意力資源有著不同的分配影響。對于中央而言，布局自貿區(qū)成為其注意力集中的主要構成。選址調查、比較分析、功能界定、賦權安排、實施方案批復以及后續(xù)發(fā)展任務的確保實現等活動，會占耗其大量的注意力。對省級政府而言，準確理解和精準執(zhí)行中央政策意圖、拿出切實符合地方實際情況的可行方案是大事。在許多自貿區(qū)內，制度創(chuàng)新都會或多或少地面臨諸如功能定位偏差、制度創(chuàng)新的協調成本高、難以承接省級經濟管理權限、制度創(chuàng)新動力不足等體制性困境[21]。鑒于此，更為細化的、嵌入未來發(fā)展需求的國家戰(zhàn)略轉化和省級對接，成為將核心行動者注意力轉變?yōu)閯?chuàng)新注意力的關鍵。這樣，省級政府的行動則會更多地考慮到對接國家戰(zhàn)略的具體切入點和可操作性，對于諸如平衡域內經濟社會發(fā)展、創(chuàng)造發(fā)展的“隆起地帶”等積極效應會更為關注。為此，自上而下、自帶“流量”式的注意力強化邏輯便逐漸生成，從而促進自貿區(qū)蘇州片區(qū)核心行動者將其注意力勢能不斷轉換成為創(chuàng)新注意力動能，從而觸發(fā)制度創(chuàng)新的發(fā)生。

第二，自貿區(qū)“創(chuàng)新實驗室”核心行動者的注意力分配策略與行為選擇。在自貿區(qū)中，領導人有限的注意力是問題機制與偏好機制組合的產物。[22]只有制度創(chuàng)新的利益關聯在兩個方面具有顯示度，核心行動者的注意力才有可能轉化成為政策創(chuàng)新注意力。一是符合其職場利益，即革新是安全的、可行的，至少是風險可控的，如有利于晉職晉級、更多的賦權、更佳的福利保障等，創(chuàng)新注意力就有可能被“觸動”。二是符合其績效預期，譬如高新技術企業(yè)的更多設立、投資額度的增加、專利和專有技術不斷涌現、頭部企業(yè)增多、企業(yè)出稅能力顯著增強、片區(qū)GDP總量和增長率大幅度攀升等。這兩個方面，符合學界業(yè)已提出的“官場+市場”[23]這一“雙場”法則。選擇是否進入某些領域并實施具體行動，就是注意力分配的結果。正如瓊斯所言，所有決策必定會涉及選擇性，“當注意力轉變時，決策所帶來的那些價值觀也會轉變”[24]58，也“只有被決策者所注意或感覺有必要加以處理的要求才能構成政策議程”[25]69。恰恰是這種常態(tài)下行動者隱秘的權衡取舍，成就了為人們通常所稱謂的制度供給、機制更新、政策安排、資源整合和績效發(fā)展。遺憾的是，并非所有場域中的核心行動者都會選擇通向制度創(chuàng)新的“狹窄”路徑。

第三，自貿區(qū)核心行動者的注意力再生產模式與制度創(chuàng)新質量。自貿區(qū)蘇州片區(qū)的制度創(chuàng)新，是一種“多向強激勵”注意力再生產模式定義和支配下的行政創(chuàng)新。所謂多向強激勵，主要是指自貿區(qū)核心行動者受到超自主性體制和先行先試權所蘊含的目標導向、責任歸屬、利益生成的強激勵，從而引導其注意力形成、注意力維持和注意力強化，并促進其向創(chuàng)新注意力轉化、促成制度創(chuàng)新的慣序發(fā)展態(tài)勢。這種多向強激勵由多重因素促成。一是“發(fā)展出成績、成長有實績”魅力示范。在既有令人矚目的發(fā)展中，蘇州工業(yè)園區(qū)業(yè)已成為向地市級甚至更高層級輸送優(yōu)秀領導干部的基地。二是政策疊加。自貿區(qū)蘇州片區(qū)可以充分發(fā)揮自貿區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)、開放創(chuàng)新綜合試驗、自主創(chuàng)新示范區(qū)疊加的聯動優(yōu)勢，形成新的政策優(yōu)勢和競爭能力。三是基因傳遞。自貿區(qū)蘇州片區(qū)擁有優(yōu)秀的創(chuàng)新基因，“借鑒、創(chuàng)新、圓融、共贏”的“園區(qū)經驗”就有力地說明其借鑒和創(chuàng)新能力。四是親商文化。尊商、引商、留商、便商、安商、富商成為這片土地中融入骨髓的“親商”文化，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化的制度創(chuàng)造和更新不勝枚舉。五是競爭擠壓。強烈的競爭，既包括來自蘇州市各區(qū)縣的強勢競爭，也包括蘇南的激烈競爭，更包括長三角一系列重要城市乃至來自全國、全球的競爭。競爭的擠壓態(tài)勢成為“倒逼”改革創(chuàng)新的重要外部動力。在這樣的發(fā)展態(tài)勢下，自貿區(qū)蘇州片區(qū)的制度創(chuàng)新深受其核心行動者所身處的創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新文化、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新經驗以及創(chuàng)新動力的影響，其中注意力集中強化的“主體自主—行動試錯—制度創(chuàng)造”再生產模式，對制度創(chuàng)新質量有著直接而持續(xù)的影響。

該模式對制度創(chuàng)新質量的影響，主要體現如下三個方面(表1)。

表1 自貿區(qū)中行動者注意力變化對制度創(chuàng)新類型的影響

一是對創(chuàng)新域的影響。在得到適當激勵的情況下，自貿區(qū)核心行動者的注意力會出現變化。(1)當注意力維持時，技術型創(chuàng)新、機制型創(chuàng)新都會發(fā)生。前者如綜合保稅區(qū)賬冊便捷網上監(jiān)管、商事主體登記檔案遠程“不見面”查詢等；后者如新興產業(yè)用地“10+N”彈性出讓、知識產權權利人檢察保護機制、海關“企業(yè)問題清零”機制等。(2)當注意力強化時，技術型創(chuàng)新轉向或升級為體制型創(chuàng)新的概率大幅度攀升。譬如被自貿區(qū)蘇州片區(qū)認為產業(yè)人才國際職業(yè)資格比照認定職稱改革、發(fā)布全國首個電子勞動合同標準、高端制造全產業(yè)鏈保稅模式改革試點、全國首單知識產權質押創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)債等，便具有較為清晰的體制優(yōu)化革新取向。但值得注意的是，注意力強化態(tài)勢下的創(chuàng)新在“集成創(chuàng)新”中也大量涌現，諸如“客戶視角”全生命周期政務服務、“多元共治”環(huán)境治理集成改革、全生命周期“店小二”企業(yè)服務鏈等改革，也具有較為清晰的體制優(yōu)化內涵。

二是對創(chuàng)新態(tài)的影響。(1)當注意力維持時，較為容易出現點狀創(chuàng)新以及點線結合式的創(chuàng)新。前者包括“全國首創(chuàng)”類“空運直通港”快速通關、虛擬空港SZV助力便捷物流等探索，又包括“集成首創(chuàng)”類創(chuàng)新中所出現的海關信用“關助融”、營造“最舒心”外國人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，還包括諸如跨境電商出口海外倉退貨、市場監(jiān)管領域(食品安全稽查)容錯容缺機制、告知承諾企業(yè)準入準營極簡模式、建設項目審批幫辦制等“優(yōu)化創(chuàng)新”。其實點狀創(chuàng)新、點線結合式的創(chuàng)新很難嚴格區(qū)分，它們都有對某一影響或制約投資、貿易市場化和國際化痛點或堵點進行緩釋或疏通的行動初衷和創(chuàng)新效果。(2)當注意力強化時，較為容易出現面狀創(chuàng)新，即突破局部“點”式努力，致力于系統優(yōu)化改善或提升管理服務效能，形成“面”狀整體效應。譬如，企業(yè)境外投資服務創(chuàng)新、構建人才樂居保障體系、綜合保稅區(qū)功能優(yōu)化升級、創(chuàng)新科技金融模式、創(chuàng)建全球逆向供應鏈一站式智能服務貿易中心和建立以“房產土地”為核心的全鏈條稅源智能管理模式等制度創(chuàng)新，便屬此類，在實踐中起到了較強勁的改革促動效應。

三是對創(chuàng)新度的影響。制度創(chuàng)新是主客觀多種因素疊加和持續(xù)轉換的結果。從自貿區(qū)核心行動者更容易出現和保持的注意力維持狀態(tài)而言，復制型創(chuàng)新或改造式創(chuàng)新居于絕大多數。在蘇州自貿區(qū)，諸如創(chuàng)新建立勞動關系大數據運行管理機制、打造金融租賃“智能租后管理平臺”、建設項目環(huán)境影響評價文件審批告知承諾制、智慧物流服務平臺助力貿易便利化以及貿易外匯收支便利化、資本項目收入支付使用審核便利化管理等，以及前述多數技術型創(chuàng)新、機制型創(chuàng)新、點狀創(chuàng)新、點線式創(chuàng)新等，這一類創(chuàng)新，成為目前自貿區(qū)管理服務優(yōu)化過程中的主要形態(tài)。在調研中，發(fā)現諸如進口研發(fā)(測試)用未注冊醫(yī)療器械分級管理、分布式光伏發(fā)電項目備案容缺替代型信用承諾、“資本+科技”創(chuàng)投生態(tài)體系、構建全鏈條人才服務的國際化“人才之家”、“行業(yè)綜合準營”改革等具有重要突破性、創(chuàng)新性的改革項目正不斷涌現。

創(chuàng)新域、創(chuàng)新態(tài)、創(chuàng)新度，構成觀測制度創(chuàng)新質量的三個基本維度。在核心行動者面對有利創(chuàng)新生態(tài)且持續(xù)強化的態(tài)勢下，體制創(chuàng)新、面狀創(chuàng)新和原始創(chuàng)新才成為可能。只有當創(chuàng)新者對所處制度環(huán)境、市場環(huán)境、人文環(huán)境等結構，能夠誘發(fā)、強化行動者注意力真正轉化成為創(chuàng)新注意力的時候，有質量的制度創(chuàng)新才會順勢發(fā)生。自貿區(qū)發(fā)展中的強激勵，通過相對績效和短期政績信號兩個機制，塑造了組織績效易測任務對不易測任務的爭奪競爭關系[26]，從而使得創(chuàng)新在匆忙之間難以由表及里。從創(chuàng)新的集成性角度看，體現在自貿區(qū)蘇州片區(qū)致力于全生命周期、全產業(yè)鏈條的管理服務改革，促進融資便利化、物流國際化、服務全程化。從創(chuàng)新的可持續(xù)性角度講，表現為支持納米新材料、生物醫(yī)藥新裝備、高端制造業(yè)等主導產業(yè)發(fā)展的連續(xù)努力?；趧?chuàng)新集成性與可持續(xù)性的雙重視角，可以勾勒出自貿區(qū)蘇州片區(qū)核心行動者的注意力分配邏輯與行為策略，這對于降低制度性交易成本、持續(xù)推進疊加性地融入長三角一體化等國家戰(zhàn)略、耦合式地放大改革效應以獲得制度性剩余和政策利好，極具積極性與開拓性。

五、結論

注意力成為政策過程和創(chuàng)新行為研究的關鍵要素，核心行動者注意力的分配與優(yōu)先性表達是理解政策變遷與制度運作的新維度。[27]區(qū)別于純粹制度主義的解釋路徑，“結構-行動”視角下的自貿區(qū)制度創(chuàng)新，將如何整合利用既有制度環(huán)境作為“結構”要素，放置于核心行動者的行動邏輯之中。面對行動主體注意力資源有限性這一基本事實，本文做了四方面的廓清。

一是，作為稀缺資源的核心行動者注意力，并不必然自然而然導致制度創(chuàng)新。能夠進入實質創(chuàng)新過程的注意力，已然是經由諸多變量定義過的注意力，即注意力要轉變?yōu)檎疀Q策創(chuàng)新注意力，這個過程本身就是被復雜的結果環(huán)境所定義，而經由一定轉換方式傳導到自貿區(qū)治理過程之中的。這樣的轉化過程，因而易出現“間歇式制度創(chuàng)新”。

二是，經由自貿區(qū)這一“制度創(chuàng)新實驗室”內部創(chuàng)新和自貿區(qū)與外部多主體交互作用的“圈層創(chuàng)新”分析，得出自貿區(qū)制度創(chuàng)新“被注意力定義”的特性更加明顯。面對縱向來自中央政府、省政府的權威壓力和政策倡導，橫向來自周邊城市的發(fā)展競爭與晉升競爭，以及回應場域內商事主體的展業(yè)需求與利潤競爭，都需要有注意力的聚焦能力和為此做出的創(chuàng)新性制度建設與政策配套能力。這個時候，制度創(chuàng)新是否可以真正發(fā)生及其質量如何，核心行動者注意力轉換為轉型注意力的素質即創(chuàng)建創(chuàng)新關聯的能力就至關重要。

三是，創(chuàng)新關聯是指在發(fā)展需求與創(chuàng)新供給之間建立起實現新制度機制供給的依托載體及其機制。譬如，面向蘇州一號產業(yè)“生物醫(yī)藥”產業(yè)的全產業(yè)鏈發(fā)展，其創(chuàng)新關聯便是貫穿、暢通該龐大產業(yè)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈的一攬子政策供給，以政策包或政策體系的方式予以保障，落實到制度創(chuàng)新上便摸索出了產業(yè)鏈“鏈長制”和“投資熱力圖”“政策計算器”。這一類的改革，會營造出新的政企互動與市場競合生態(tài)，從而對各類企業(yè)特別是國有企業(yè)經營管理的合規(guī)性產生直接的“倒逼”牽引作用[28]。

四是，目前注意力集中強化的“主體自主—行動試錯—制度創(chuàng)造”再生產模式，對制度創(chuàng)新質量的影響主要體現在創(chuàng)新域、創(chuàng)新態(tài)與創(chuàng)新度三個方面。忽視了機制難以協同背后的主客觀鏈接因素，創(chuàng)新者的創(chuàng)新注意力從而何來？如何連續(xù)供給？雖然原創(chuàng)型內含創(chuàng)新的期盼，但是這樣的創(chuàng)新發(fā)生和發(fā)展不僅僅是稀缺的，而且它一定是多環(huán)節(jié)注意力競爭的后果，有且僅有在注意力高頻強化、持續(xù)向創(chuàng)新注意力慣序轉變的情況下，才會成為可能。

新的創(chuàng)新實踐條件下，注意力競爭和注意力再生產塑造著自貿區(qū)的政策議程并影響著制度創(chuàng)新質量。這是因為，由于地方主政者面臨著來自上級的多重經濟社會任務委托以及海量的信息注意力的稀釋，也就是注意力堅韌性的最小化和注意力警醒性的最大化[29]，這會產生復雜后果。正式制度與非正式制度環(huán)境下行動者如何將注意力資源轉變成為政府政策創(chuàng)新注意力，實現制度創(chuàng)新，是本研究的重點。在此基礎上，解釋注意力再生產模式對制度創(chuàng)新質量的多重影響，是本文的拓展性努力。