鄭慧媛

（沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

近年來，我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程中自然村以驚人的速度消失，大規(guī)模村莊合并、農(nóng)民上樓，這一“撤村并居”政策在全國多地廣泛開展，帶來成效的同時也導(dǎo)致了一些問題與隱患。本文通過梳理國內(nèi)幾種典型村莊規(guī)劃與建設(shè)模式，對新農(nóng)村建設(shè)過程中“撤村并居”帶來的問題進(jìn)行客觀地歸納總結(jié)，對這些問題給出一些想法、建議，希望對今后相關(guān)研究工作，起到一定助力作用。

一、撤村并居起源與現(xiàn)狀

在農(nóng)村勞動人口大量轉(zhuǎn)移及新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，為了避免產(chǎn)生城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同增長的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地退出的方式主要有兩種：一是進(jìn)城落戶農(nóng)民由村集體統(tǒng)一收回其宅基地，二是政府通過征收宅基地，并且建設(shè)住房安排農(nóng)民集中居住，這種“撤村并居”的形式退出宅基地。由于土地供需矛盾，第二種形式廣泛存在于各地宅基地退出進(jìn)程中。具體是由地方政府為了換來建設(shè)用地指標(biāo)，采用土地復(fù)墾、整理的方式，增加相應(yīng)的耕地，讓土地發(fā)展權(quán)得以轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地大量閑置，為“撤村并居”提供了條件。

近幾年來，國內(nèi)各地都實施了“撤村并居”，并且各具特色，主要表現(xiàn)為以下代表性地方實踐。

1.江蘇省率先實踐

隨著工業(yè)的快速發(fā)展，江蘇省增加了就業(yè)機(jī)會，大量農(nóng)民涌入城市就業(yè)。部分村鎮(zhèn)隨著農(nóng)民的外遷，形成“空心村”。當(dāng)?shù)卣畬讉€空心村統(tǒng)一合并，建設(shè)公寓住宅，集中居住。做法極大改善了農(nóng)村的居住環(huán)境，在客觀上提升了農(nóng)村資源利用效率。隨著江蘇省提出“2010年前后，全面建成更高水平的小康社會，2020年總體基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的決定和村鎮(zhèn)布局規(guī)劃編制的落地。當(dāng)?shù)卣涌斐擎?zhèn)化進(jìn)程，將土地整理節(jié)余后的建設(shè)用地指標(biāo)直接用于工業(yè)建設(shè)。并力爭20年—25年內(nèi)，將省內(nèi)二十五萬個自然村撤銷合并為四萬多個統(tǒng)一居住區(qū)，這種村莊演化的發(fā)展規(guī)律，逐漸演化成江蘇省的普遍做法。

2.山東省新農(nóng)村社區(qū)

隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，出現(xiàn)了社區(qū)這種居住形式，除了城市里面廣泛存在的社區(qū)形式，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，也隨著工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程逐漸興起。為了整合當(dāng)?shù)刭Y源，保障生活質(zhì)量，村民在保持現(xiàn)有生產(chǎn)、生活方式的同時，合并整合原有農(nóng)村行政單元，形成一個新的社區(qū)集體。在山東省發(fā)布的農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中提出“新農(nóng)村社區(qū)”是在規(guī)劃的引導(dǎo)下，科學(xué)建設(shè)農(nóng)村居民點，形成具有一定規(guī)模、管理高效、基礎(chǔ)公共設(shè)施完備、分布合理、生活便利的“多村一社區(qū)”的社區(qū)體制，逐步轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，使宅基地使用更加集中，農(nóng)村居住條件大大改善；土地流轉(zhuǎn)利用將更加集中，生產(chǎn)效率和土地使用效能得到提高。

3.河北省加快村莊改造

河北省通過制定相關(guān)政策意見，啟動了“農(nóng)村新居民千村示范工程”，宗旨是為了通過加快村莊改造，改變村莊臟亂差的現(xiàn)狀，從而提升農(nóng)民的生活條件，轉(zhuǎn)變村民的生活狀態(tài)和生產(chǎn)方式，保障民生建設(shè)。任務(wù)確定到2012年，在政府引導(dǎo)的前提下，省、市、縣三級樹立樣板，做好示范帶動作用，力爭完成河北省內(nèi)15%左右的行政村村莊改造目標(biāo)并且建成7500個較高標(biāo)準(zhǔn)、各具特色、多種類型、具有廣泛代表性的一批新居民建設(shè)示范村。

二、撤村并居存在的幾點問題

撤村并居在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、提升農(nóng)民生活水平、增加建設(shè)用地供給等方面起到了積極的作用，但也引發(fā)了諸多問題，如農(nóng)民意愿和財產(chǎn)權(quán)益得不到保障、社會保障不能兌現(xiàn)、集中居住耕種不便等?！俺反宀⒕印毙枰瑫r考慮多方因素，如基層組織建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體土地、宅基地、社會保障等。為了讓“撤村并居”順利開展，需要辯證分析存在的矛盾和問題。

1.撤村并居不結(jié)合實際，“冒進(jìn)”行為屢見不鮮

撤村并居的出發(fā)點是為了解決大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，宅基地?zé)o人居住的問題，但是在實施進(jìn)程中，本應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)村莊演變，卻逐漸變成地方政府著力推進(jìn)的政績工程，農(nóng)民集中居住成為了緩解用地指標(biāo)緊缺的途徑；另一方面，在推進(jìn)過程中部分地方政府官員不切實際，沒有進(jìn)行村莊規(guī)劃，用現(xiàn)成的城規(guī)進(jìn)行村莊建設(shè)，沒有考慮村民收入以及地方經(jīng)濟(jì)水平，這違背了發(fā)展規(guī)律，不符合社會變遷的一般進(jìn)程。

2.撤村并居無視農(nóng)民意愿，農(nóng)民利益受損

撤村并居實現(xiàn)了有限土地的高效利用，是新農(nóng)村建設(shè)的理性選擇。但是在實施過程中，政府主觀意愿占很大的主導(dǎo)作用，農(nóng)民意愿常常被忽視，因此最終農(nóng)民在政策實施過程中沒有收益，反而受損。更有甚者，濫用行政權(quán)力，在村集體、村民不知情或者不愿意的情況下，強(qiáng)制實施。在補(bǔ)償方面，各別政府也未與村民協(xié)商賠償費用額度，單方面以較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和費用，征用村民宅基地，農(nóng)民的權(quán)益受到了侵害。

3.撤村并居影響農(nóng)村生產(chǎn)生活，增加農(nóng)民生活支出

撤村并居讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生了不便，雖然集中居住，但務(wù)農(nóng)仍然是相當(dāng)一部分農(nóng)民的主業(yè)?？墒?，與傳統(tǒng)農(nóng)家平房院落相比，高層樓房農(nóng)具、糧食等存放極其不便，而且農(nóng)民大多距自家農(nóng)田、耕地較遠(yuǎn)，動輒便要走好幾里，十幾里，大大增加了農(nóng)民的麻煩與務(wù)農(nóng)成本。對于一輩子居住農(nóng)村房屋的老人在“上樓”之后，大多不適應(yīng)；另一方面，農(nóng)民的生活開支大大增加，從短期看由于獲得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)村的生活水平不會發(fā)生明顯的下降，但是長遠(yuǎn)看，由于需要支付水電、煤氣、物業(yè)管理費等原來沒有的支出，還有由于“上樓”后轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式放棄農(nóng)耕的農(nóng)戶，蔬菜、禽蛋等自給自足的生活必須品也需要去市場購買，農(nóng)民擁有的存量資本因不斷消費而逐漸減少，生活成本的大大增加、沒有固定的收入來源，加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

三、結(jié)論與對策

撤村并居這一工程需要平衡好中央、地方和撤村農(nóng)民的三方利益，是否“撤村并居”應(yīng)統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況，改變政府決策為引導(dǎo)，優(yōu)先考慮農(nóng)民的需求和意愿。針對“撤村并居”中出現(xiàn)的幾點問題，給出如下幾點意見建議。

1.以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H實施

要充分掌握當(dāng)?shù)鼐唧w情況，進(jìn)行實地考察，由規(guī)劃部門牽頭，形成聯(lián)動機(jī)制，結(jié)合土地、建設(shè)、民政等部門力量，共同編制農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，綜合考量各社區(qū)農(nóng)村的土地開發(fā)情況、村莊發(fā)展規(guī)律，確定建設(shè)模式、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)等。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城規(guī)、土規(guī)、村莊規(guī)劃的前提下，科學(xué)編制社區(qū)規(guī)劃，在規(guī)劃建設(shè)住宅、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和的同時，要同步建設(shè)農(nóng)具糧食儲備庫、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生室、污水處理中心、社區(qū)物業(yè)服務(wù)中心、文娛中心、商業(yè)網(wǎng)點等服務(wù)設(shè)施，充分實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)一張圖規(guī)劃。

2.多途徑安置農(nóng)民就業(yè)增收，提升農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制

對于大多數(shù)農(nóng)民來說，穩(wěn)定的可支配收入來源才是生活的保障，也是影響農(nóng)村居民的幸福感最為重要的因素，集中居住后，隨著生活成本的增加，在一定程度上影響到了農(nóng)民幸福感提升，影響了農(nóng)民的可支配收入。因此，一方面，國家制定征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等政策時要保證農(nóng)民利益群體代表的參與；另一方面，在撤村并居的過程中，政府應(yīng)積極發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)渠道，利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過向農(nóng)民政策傾斜，增加就業(yè)機(jī)會和崗位，形成能夠保障當(dāng)?shù)鼐用裨黾邮杖氲拈L效機(jī)制，確保居民收入的穩(wěn)定增長和幸福指數(shù)的穩(wěn)步上升。

3.尊重農(nóng)民意愿與生活習(xí)慣，堅持以人為本

要充分保障農(nóng)民主體性地位。撤村并居的正確實施應(yīng)該在保障農(nóng)民滿意度的前提下進(jìn)行。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的初衷就是為了讓廣大農(nóng)民受益者，因此農(nóng)民是撤村并居建設(shè)的主體。政府必須做好全面的調(diào)查研究工作，積極引導(dǎo)，給與資金扶持，把農(nóng)民利益放在首位，讓農(nóng)民發(fā)揮主動、能動和創(chuàng)造性，真正實現(xiàn)農(nóng)民群眾自我管理與服務(wù)。只有充分滿足農(nóng)民的訴求，保障農(nóng)民的利益，才能從真正意義上實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。